重大突发公共卫生事件中我国基层公务员的自由裁量权分析

上海外国语大学 孙辰

一、研究背景

国外对于基层公务员的研究大多数基于西方“街头官僚”的理论进行分析。1980年李普斯基出版了《街头官僚：公共服务中的个体困境》一书，标志着西方街头官僚理论的正式确立。李普斯基将街头官僚定义为：那些直接与民众打交道，有很大自由裁量权的公务员。①“街头”（李普斯基使用的英文为“street-level”）并非完全指字面意义上的在“街头”工作，而是强调工作人员与民众直接打交道，面对面的接触。因此这一概念的外延相对广泛，包括了教师、警察、医护工作者等一线工作人员，以及狭义上的直接与民众互动的基层公务员等。

李普斯基认为，在西方社会自由裁量权是研究街头官僚核心。自由裁量权是指街头官僚在受到约束的条件下，根据自己的判断做出决策的权力。基层公务员受到制度和周围环境的约束，他们的自由裁量权是在这种条件下自主的进行对事实和价值的判断与决策。李普斯基突出强调了与民众直接打交道的基层公务员面临的工作困境，即在资源不足、民众需求不断增长、以及自由裁量权广泛存在但倍受限制的背景下，西方基层公务员存在被迫消极的使用自由裁量权情况。

“突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。”②从2020年的1月23日起，多个省份先后启动重大突发公共卫生事件一级响应。在启动一级响应后，根据国务院在全国范围统一的部署、协调，各级政府、卫生行政部门和医疗机构等相关机构迅速开展应急处理工作。随着形势的变化，各省份相继将一级响应调整为二级响应，随后调整为三级响应。响应级别调整后，各省份的各级各部门按照省里统一的部署，制定常态化防控工作方案，在进行防控的同时，推进生产生活秩序的有序恢复。

具体到基层，在此次重大突发公共卫生事件中，我国基层公务员对民众的动员体现了基层公务员对自由裁量权的积极使用。在这一过程中基层公务员并非消极执行上级的政策，而是做了大量的主动且卓有成效的工作。在重大突发公共卫生事件的不同响应级别，基层公务员主动调整工作办法，灵活采取不同的动员模式，使政府的目标得以贯彻落实。因此，即使在情况紧急，条件有限的背景下，我国基层公务员在提供公共服务时仍可以并愿意积极使用自由裁量权。

二、基层公务员的具体做法

在此次重大突发公共卫生事件中，基层公务员在党和政府的领导下，积极使用自由裁量权并迅速采取了联防联控与群防群治的措施。具体而言，在重大突发公共卫生事件的不同响应层级，基层公务员通过网格化的管理模式，“村村响”大喇叭等方式对群众进行宣传，并采取其他方式与宣传进行配合，取得了良好的效果。

（一）联防联控机制

在我国的行政体系中，城市的社区对应着农村的村级。在乡村，村委会是联防联控的第一线。在城市，社区是城市最基层的机构，也是城市综合治理的最末端。社区的基层党组织在抗疫中发挥着关键主导作用，主要负责宣传、发动、组织、服务群众的作用。

社区网格化治理已在许多地方进行了探索和实践。很多城市还将社区划分许多网格，采取市直部门承包网格的方式进一步提升对基层群众的服务，网格化管理与社区管理相结合，并通过设置第一书记等措施，进一步快速解决基层困难，加快反应速度，不断提升人民群众的满意度。在此次重大突发公共卫生事件中，社区形成了以“街道居委会”为主体，业委会、物业公司、社会组织等为辅助的网络。

（二）群防群治机制

除了联防联控机制之外，为了最大程度上动员民众，社区还建立了群防群治机制。具体而言，在重大突发公共卫生事件的不同阶段，基层采取了不同的动员模式。

（1）在重大突发公共卫生时间一级响应时期，基层公务员采取快速推进的动员模式。

启动重大突发公共卫生事件一级响应后，基层公务员根据上级的安排，合理使用自由裁量权，采取快速推进的模式进行群众动员。此时恰逢春节返乡及走亲访友的时间段，民众的受教育水平不同，对政策的理解和接受程度也不同，可获取信息和资源的能力也不同，若此时基层公务员进行科普宣传，对群众说明“是什么”和“为什么”可能无法取得很好的防控效果。因此，在情况紧急、资源不足、民众需求大、工作存在诸多不确定性的情况下，基层公务员需要进行“再决策”，优化配置资源，采取合适的方法去贯彻落实上级的指令和政策。基层公务员需要以最快的速度告诉民众“怎么做”。如何最快最有效的劝导辖区内的民众实现自觉居家隔离？如何确保辖区内的民众都能接收到信息，并能引起民众足够的重视？对此，基层创新了动员模式，主动采取了广播等形式进行宣传，通过 “村村响”的大喇叭以及社区广播等，运用浅显易懂的语言，循环播放基层公务员的顺口溜，劝导民众取消春节聚集，不传谣不信谣，减少出门，做好自我防护。特别是在农村和乡镇地区，“村村响”发挥了重要作用。广播是一种被动收听的特殊模式，使用方言的宣传能够唤起民众的亲切感，而短小精悍的顺口溜便于民众理解和记忆。基层公务员通过大喇叭的方式灵活使用自由裁量权，这种积极探索值得肯定。

除了宣传上的动员之外，社区和村委会还同时采取了其他措施对群众进行动员，与广播宣传动员结合，起到叠加的效果。具体而言，在隔离工作中，社区和村委会根据辖区内小区/村落的实际情况，设置隔离带，每个小区/村庄留一个大门供群众出入，其余大门进行封闭。而在小区/村庄门口，组织人员在大门职守，测量体温，并为民众发放宣传单页，再次提醒民众进行自我隔离和防护的重要性。此外在城里的小区内，各个居民楼设置楼长，协调处理居民楼的防疫工作，在微信群里进行及时通知，广泛发动群众，号召群众一旦发现外来人员要及时汇报。为方便群众生活，许多社区印制了小区出入证，采取车辆单双号通行等措施，满足群众日常生活。许多社区还组织了“社区团购”服务，为民众提供日常生活用品。针对辖区内老弱病残人员，社区组织工作人员定期上门服务，解决日常生活困难。针对可能的民众情绪波动，许多社区还安排了心理咨询等活动，为民众提供便捷。

（2）在重大突发公共卫生事件相应级别调整后，基层公务员采取较为温和的动员模式。

随着时间的推移，许多省份的重大突发公共卫生事件的响应级别调整为二级，随后调整为三级。此时需要进行常态化防控工作，推动正常生产生活秩序的有序恢复。因此在随后的疫苗接种的全民动员上，基层公务员开始采用较为温和的动员模式。首先是采用温和的标语进行动员，如天津市河东区中山门街道的“免费疫苗接种，利国利他利己”的黑板报与“疫苗接种你我他，守护安全靠大家”的条幅，其次是通过“摆摊设点”进行宣传动员，如上海市虹口区丰二街道在社区食堂门口摆摊发放宣传册，在小区出入口设置疫苗接种志愿者服务岗，放置宣传易拉宝等。此外，基层街道积极探索在疫苗接种动员的同时，提供公共服务的新模式。基层街道进行了许多创新，例如，上海市宝山区友谊路街道为前来的接种对象准备了个性化定制版服务，为群众提供更好的体验：在疫苗接种点的二楼，休息区提供点心水果，理发区提供免费理发服务，阅读区准备了供群众阅读的书籍等。

三、启示

2020年年初多个省份先后迅速启动重大突发公共卫生事件一级响应，随着形势的变化，各省份相继将一级响应调整为二级响应，随后调整为三级响应。在一级响应的应急处理工作中，以及响应级别调整后的常态化防控工作中，基层公务员根据上级政府的部署，充分发挥主观能动性，不断调整工作方法。

社区治理是一个复杂的网络，不仅需要行政服务下沉，同时还需居民自治。而在其中起到中枢协调作用的就是居委会/村委会等基层组织。基层组织应在实践中不断提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平，基层组织不只是政策的执行者，更重要的是公共服务的提供者，对于城市的社区街道居委会而言，要加强与业委会和物业等机构的协调，积极主动的动员组织群众，在实践中提高干部的工作水平和业务能力。

对于基层公务员而言，需要有一定的自由裁量权，从而使他们能够发挥主观能动性，更好地利用现有资源，在工作岗位上不断创新工作思路及方法。与此同时，也要加强对基层公务员自由裁量权的监管，只有这样才能更好地为群众服务。

注释

①Michael Lipsky.Street Level Bureaucracy:Dilemmas of the Individual in Public Services.New York:Russell Sage Foundation,1980。

②中国疾病预防中心：《突发公共卫生事件》，中国疾病预防中心官网，http://www.chinacdc.cn/jkzt/tfggwssj，登录时间：2021年1月4日。