行政拘留相关执行方式探讨

湖北警官学院治安管理系 皮中旭

行政拘留是行政处罚之一，是指公安机关对于违反了治安管理相关法律法规的自然人所作出的在一定时期内限制其人身自由的一种处罚措施。期限为1日以上，15日以下。目前关于行政拘留的执行主要有以下几个方式：

一、行政拘留即时执行

根据《治安管理处罚法》的相关规定，行政拘留的处罚决定一经作出，作出决定的公安机关就要即时将被拘留人送往拘留所执行。即时执行又可以分为三种情形：

（一）送达执行

行政拘留决定作出后直接送往决定机关设置的拘留所执行，这是实践中最常见的执行方式，一般由哪个公安机关受案，就由哪个公安机关作出处罚决定，最后送往这个公安机关设置的拘留所执行。

（二）异地执行

这种执行方式是公安机关之间相互配合的办案协作方式，对于对被拘留人，如果存在一些确实有必要在异地拘留所执行的情形，例如行为人是在异地被抓获的，那么经过异地拘留所的主管公安机关批准，可以在异地对被拘留人执行行政拘留。

（三）代为执行

这个主要是针对同时被决定行政拘留和强制隔离戒毒的人员，因为部分拘留所可能不具备戒毒治疗条件，加之强制隔离戒毒期限是连续计算，行政拘留的时间是重复计算在内的，由公安机关管理的强制隔离戒毒所代为执行行政拘留在实践中其实是更为方便的。

二、行政拘留暂缓执行

《治安管理处罚法》第一百零七条规定了行政拘留暂缓执行制度。

（一）前提条件

被拘留人提出暂缓执行申请的前提条件是“不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼”。这个前提条件太过单一，因为在实践中总会出现有一些需要暂缓执行拘留但是又不属于法条规定前提的新情形。例如，2020年初武汉爆发新冠肺炎疫情，因为防控疫情的需要，湖北省多地公安机关对于行政拘留决定都是暂缓执行。可是这个操作在法律上完全没有任何依据，说白了就是适用法律错误。根据《拘留所条例实施办法》第五十六条的规定，被拘留人如果有参加升学考试、子女出生或者近亲属病危、死亡等情形的，可以申请请假出所。入所以后有以上特殊情形都可以请假外出，那与其等入所以后再请假，不如考虑将其提前到拘留执行之前，即将这些特殊情形加入到行政拘留暂缓执行的行列当中，等特殊情形消失后再来执行。

（二）暂缓执行申请提出的时间流程

申请行政复议或者提起行政诉讼的，可以向作出行政拘留决定的公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。被拘留人什么时候提出申请暂缓执行行政拘留？在实践执法中出现了两种理解，第一种理解是这个暂缓申请需要复议被受理或者诉讼被立案，第二种理解是认为只要提交了复议或诉讼申请即可。如果是第一种，根据相关法律规定，复议是否受理时间为五日内，诉讼是否立案时间为七日内。假设被拘留人拿到处罚决定书就马上提出复议或提起诉讼，也不可能即刻就进入复议或诉讼阶段，那么这个时间冲突就会导致被拘留人在拘留前享有的申诉权几乎被剥夺，没有任何实质性的意义。如果被拘留的时间不长，搞不好还没来得及进行复议或者诉讼，行政拘留已经执行完毕了，这时候即使是复议或者诉讼结果改变了也只有行使行政赔偿权了。因此，笔者认为第二种理解显得更为合理，但是需要注意的是，这个复议申请和诉讼提起对于被拘留人来说也是一个问题，大多数人不会写这个，需求助专业法律人士，那公安机关需要采取多种措施来保障被拘留人的救济权，并建议在行政拘留处罚决定作出前，在进行处罚前告知时，公安机关告知被处罚人有申请暂缓执行的权利，并保障被处罚人可以有充分的时间来行使该权利。

三、行政拘留停止执行

《拘留所条例实施办法》第十九条规定了停止执行拘留的情形。

（一）适用情形

停止执行拘留是对患有精神病或者患有传染病需要隔离治疗的；病情严重可能危及生命安全的；生活不能自理的；因病出所治疗，短期内无法治愈的这四种特殊情形人员的一种处理方式。对于“停止”的理解到底“终止”还是“中止”，公安部《关于行政拘留执行有关问题的意见》中给出了回答，“依照《拘留所条例》第十九条、《拘留所条例实施办法》第十九条之规定，经拘留所建议，拘留决定机关同意停止执行行政拘留的，行政拘留决定终止执行。被拘留人停止执行的情形消除后，不再执行原行政拘留决定。”但是根据《行政强制法》第三十九条的规定，有法定情形的，中止执行。但中止执行的情形消失后，行政机关应当恢复执行。在这个问题上明显公安部的《意见》和《行政强制法》的规定完全不一样。其实实践中只要是特殊情形就一律不再执行太过绝对，不符合教育和处罚相结合的原则，也无法体现公平正义。例如，某些疾病在治疗痊愈后完全可以恢复执行，也避免给社会造成一种只要病了就没有法律可以约束的错觉。因此建议停止执行可以区分情况来决定是“中止”还是“终止”，这样更符合执法实际。

（二）特殊情形的认定标准

对于停止执行，拘留所是提出建议，由拘留决定机关作出是否停止执行拘留的决定。在实践执法中存在以下困惑：首先，没有为停止执行拘留制度设计专门的疾病鉴别标准与疾病鉴别程序。拘留所上级业务指导部门就给予了拘留所认定标准相对较大幅度的自由裁量权力，这在制度实际执行的过程中其实是一种无奈之举。各拘留所之间执法标准的不统一，往往容易导致自由裁量结果的差异过大。其次，拘留所与拘留决定机关之间在标准认定上也存在一定程度的差异，这种差异主要集中在所患病情是否危及被拘留人生命安全、被拘留人是否因病“需要”还是“须要”出所治疗的认识上。第三，行政拘留时间最长15天，合并也就20天，对于一些建议停止执行拘留的存在争议的情形，拘留所难以在较短时间内依法核实，拘留所无法核实也就无法提出“停止执行拘留建议”。因此，建立规范的认定标准在现阶段就显得尤为迫切，特别是医疗机构出具证明的可信度和危重病情的证明出具标准。同时，还应当明确相应法律后果和承担责任的主体。现实情况可能会出现拘留所未发出停止执行拘留建议、医疗机构误判或漏诊以及未获得拘留决定机关批准等多种情况，医疗机构、拘留所与拘留决定机关都应当对各自决定所导致的法律后果承担相应的法律责任。

四、行政拘留不执行

《治安管理处罚法》第二十一条和《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十四条都对治安拘留不执行的情形作出了详细规定。这里的四类“特殊人群”在实践执法过程中也遇到了一些理解上的偏差。

（一）“初次”的理解

“初次”字面上的意思肯定是第一次，但在实践中有两种情形并不适合认定为“初次”。第一，第一次违反治安管理以治安调解程序结案的（治安案件的结案方式除了以行政处罚程序结案，还有一种是以治安调解程序结案），这类人员再次违反治安管理不应当认定为“初次”（这个点学者之间已经出现了争议）。第二，第一次是轻微刑事犯罪行为，这类人员再次违反治安管理的。例如，十七周岁的余某因为敲诈勒索罪被判处拘役6个月，出来后因殴打他人被公安机关依法作出行政拘留的处罚，如果因为余某不满18周岁且殴打他人被认定为初次违反治安管理从而不执行行政拘留明显不合理，因为余某第一次的刑事犯罪行为不管如何轻微都比行政违法行为要严重，因此这类人员也不应当被认定为“初次”。

（二）“哺乳期”的认定

百度百科显示，哺乳期是指产后产妇用自己的乳汁喂养婴儿的时期，就是从开始哺乳到停止哺乳的这段时间。根据《劳动法》第六十三条规定，哺乳期为女性产后到婴儿年满周岁。《治安管理处罚法》中“哺乳自己不满1周岁婴儿的”和《公安机关办理行政案件程序规定》中“正在哺乳自己婴儿的妇女”因为相关条款字词有不一样的地方，所以在执法中出现了理解上的偏差。有民警认为这个“哺乳期”是直接以女性产后一年为期，有民警认为以实际母乳喂养为准，人工喂养不算“哺乳期”。此处笔者认为应该以《劳动法》的规定为标准，不论是母乳喂养还是人工喂养，一律以一年为期。

（三）条款中“周岁”时间截点的认定

在法条规定里面出现了14、16、18、70周岁这四个年龄截点，那么这些周岁以哪个时间段来作为认定标准？很明显，14、16、18周岁都是以违反治安管理行为发生之日来认定，而现在实践执法中出现理解偏差的是70周岁的时间截点，有民警是按行为发生之日来认定，有的民警则是以行政拘留决定作出之日来认定。例如，李某69周岁参与赌博，两个月后被公安机关发现，这时他已经年满70周岁，另王某70周岁参与赌博，如果两人都被作出行政拘留的处罚决定，王某肯定不执行拘留，那李某是否需要执行拘留？实践执法就出现了不一样做法。笔者认为这个70周岁的时间截点应该以行政拘留决定作出之日来认定。

（四）“特殊人群”的教育后续

行政拘留不执行制度应该说体现了人性化执法、尊重和保障人权的法治理念。问题是，某些特殊人群违法后没有被执行拘留，错误地认为法律制裁不了自己，屡屡以身试法，才会导致“熊孩子”“老人变坏了”等言论的出现，既让群众不满意，也不利于社会稳定。面对这样的现实问题，一是可以考虑附加一个类似缓刑一样的考验期，也就是附条件不执行行政拘留，二是构造与“特殊人群”相衔接的社会监管教育机制，以2020年出台的《社区矫正法》为参考，将这几类特殊人群纳入社区矫正中去。