乡镇区划调整改革后农村社区治理创新研究

中共衡东县委党校 邓阳姣

一、乡镇区划调整改革后农村社区治理面临的新挑战

（1）公共认同下滑。乡镇区划调整改革瓦解了传统的乡村共同体，改变了农村居民原有的活动范围，弱化了村庄公共权威，急剧减少了构成乡村认同的传统要素，乡村凝聚力严重下降，对社区的心理认同和社会认同严重降低，瓦解了社区成员之间的联系机制，村民的公共精神受到冲击，增加了农村社区治理的难度。因此有学者指出，社区建设的首要任务不是建房修路，而是应该恢复公共精神。

（2）协同治理缺失。农村社区治理是政府、村民、社会等主体通过协商合作的方式对农村社会事务和社会生活进行规范和管理的活动。乡镇区划调整改革后，经过一段时间的磨合，社会关系有所改善，但基层政府、村支两委、农村社会组织与群众等行为主体之间矛盾依然存在，各行为主体各自追求自身利益最大化，最终导致协同治理成为一句空话。

（3）治理能力不足。伴随着行政村数量的减少，“村官”大幅度减少，基层政权的治理能力和治理手段受到严重挑战。主要体现在人员安置困难、经费保障不足、村民对新的自治组织缺乏归属感、原有村集体资产处置不当引发矛盾等，农村社区治理困难重重。

二、乡镇区划调整改革后农村社区治理创新的成功案例

管理学SWOT分析法指出，要根据自身的既定内在条件进行分析，充分发挥有利因素。乡镇区划调整给农村社区治理带了挑战，使很多社区陷入困境，但马房村以此为契机，在挑战中寻找机遇，为农村社区治理开创了新的局面。

原马房村是衡东县白莲镇的一个小村落，辖2平方公里，村民小组10个，共156户632人，是全镇乃至全县典型的贫困村。为改变现状，原马房村支部书记向莲生充分发挥支部与党员的先锋模范作用和群众主体作用，通过完善基础设施、环境综合整治、土地流转、制定村规民约等措施，用三年时间实现了完美蜕变，被外界称为“马房模式”，并先后获得多项荣誉称号。乡镇区划调整改革，原马房村因其“马房模式”，实现了“小村并大村”，现辖9平方公里，村民小组40多个，共4000多村民。在“马房模式”下，马房村实现了平稳过渡，出现了大融合的良好景象。

马房村取得巨大成就主要归功于以下几点：第一，选好支部书记是关键。在外搞工程建设的老板向莲生在全体村民的极力推荐和选举下担任村支书，并大刀阔斧地改革。第二，发挥人民群众的主体作用。两年时间，村民自愿筹资筹劳拓宽和硬化村级道路、维修水渠、新建村委会、搞绿化建设和环境整治，实现了村庄大变样。第三，充分发挥党支部战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。无论是环境卫生综合整治还是维稳工作，马房村都实行分片包干责任制。第四，创新社区治理工作方法。如土地流转，采取“土地返租—连片开发—规模经营”的方式进行，由村委会向农民租回承包地，再连片向投资者发包，成立合作社，建立千亩莲花基地。这种方式有效避免了村民与投资者的纠纷，解决了投资者的后顾之忧。

三、乡镇区划调整改革后农村社区治理创新的对策建议

（一）转变思想观念，增强公共精神

新公共服务理论提出“公共利益不是由个人的自我利益聚集而成的，而是产生于一种基于公共价值观的对话”。乡镇区划调整改革后，由于社区范围增大，社区村民之间以前联系不深，关系生疏，缺乏了解，对社区的心理认同度不高。因此，从法治的角度说，农村社区可以通过宣传法治知识、建立利益表达渠道等方式，成立各种组织，积极培育团结协作精神和公正公平精神，增强集体归属感；从德治的角度来说，加强传统思想文化的宣传，发扬团结协作精神；从自治的角度来说，增强主人翁意识、责任意识，打造法治、德治、自治相结合的治理理念。

（二）构建多元主体，完善治理体制

（1）推进政府职能转变。美国学者罗伯特·B·登哈特在其《新公共服务—服务而不是掌舵》中指出，政府应当服务于公民而不是服务于顾客，强调追求公共利益和公共责任，重视公民权。政府作为服务者，应从公共行政理念出发，最大限度地保障农民利益。如在乡村振兴实施过程中，各级政府重点加大对基础设施的投入力度，提高服务水平、服务标准，在增加社区居民物质文化生活的同时注重提高他们的精神文件建设水平，从而从整体上提升生活品质。（2）培育发展社会组织。积极建立各种协会组织，打破地域界限，实现跨区域、跨行业的联合。首先，转变思想观念，把加强社会组织建设作为创新社会治理的重要手段；其次，完善法律法规，加强监督管理，引导社会组织健康发展；再次，对社会组织加大扶持力度，提高社会效益；最后，通过吸纳乡村精英，革新传统思路和创新形式方式，提升社会组织服务效能。（3）发挥群众主体作用。一方面应着手构建制度化、规范化群众社区参与机制，大家的事情大家商量着办，推进民主治理；畅通利益表达渠道，鼓励社区居民合理地表达自身的利益诉求，形成平等协商的机制，保证群众对涉及到自身利益相关的公共事务具有表达自身愿望的权利，为社区参与提供体制保障。另一方面，要鼓励社区居民积极参与社区公共事务的主动性与积极性，形成现代民主治理意识，从而提高其参与社区公共事务积极性；积极组织群众参与公共事务与活动，使群众对社区有归属感和认同感，推动群众的凝聚力和向心力，从而形成群众参与的行为习惯，培养群众社区参与的意识。

（三）加强基层党建，发挥核心作用

通过强化领导核心，充分发挥党支部战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。一是落实工作责任制。根据年度工作要点，村干部和党员签订工作目标责任书。二是加强制度执行力。不折不扣落实各种会议议事制度，做到程序合法，规范干部用权；及时进行党务、村务、财务公开；在各项村建设工程中，确保依规办事，做到程序合法、过程透明、实体公正。三是强化民主管理。涉及村民利益重大问题时，采用会议、投票、走访等形式，做到自己的事情自己做主，确保民主参与、民主决策。四是加强村务监督。成立监督委员会，对应公开的各项村务活动进行监督，对村内财务收支进行审核监督，有权对存在疑问的报账资料进行查问，并要求给予答复和释疑。

（四）发展现代农业，奠定经济基础

（1）推进农业产业化发展。农业产业化是以市场为导向，以效益为中心，依靠龙头企业带动经济发展，对农业和农村经济实行合理的科学布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务和企业化管理，形成贸、工、农一体化的农村经济的经营方式和产业组织形式。如白莲镇以打造生态旅游休闲文化名镇为契机，全力构建“一镇一品”旅游新格局；马房村以合作社形式种植连片湘莲，形成了水上养莲、水中养鱼、水下种藕的高效农业种植模式。

（2）发展本地优势特色产业。充分发挥本地优势、特色产业，是增强地区内生动力的主要途径，有利于产业结构的调整，提高产业效益和竞争力。如三樟镇一带因其特殊的土质，种植出了一种别人无法复制的辣椒品种—黄贡椒。虽然“别无分店，仅此一家”，但三樟黄贡椒在过去很长一段时间里没有形成种植规模，在销售和管理上也存在欠缺。乡镇区划调整改革后，三樟镇以此为契机，通过统一规划，扩大种植规模，加强技术指导，成立黄贡椒种植专业合作社，大力发展深加工。目前，三樟镇已经发展6家黄贡椒加工企业，加工工艺均采用最生态的办法，添加剂只用米酒和盐，做成辣椒酱之后，价值可提升一倍。经测算，农户种植一亩黄贡椒，最少的年收益在8000元左右，高的可达15000元。深加工企业的涌现，还可为农户在家门口提供就业机会，三樟镇依托黄贡椒，打造出了独具特色的富民产业。

（3）打造农村生态旅游产业。发展生态旅游业，不仅为农民增收开辟了新渠道，也增强了广大农民和游客的环境保护意识。甘溪地处衡东腹地，风景秀美的金觉峰、千姿百态的夏浦溶洞坐落其间，环境优良的洣水流经境内10个村，两岸群峰簇拥、风光旖旎，并形成独具特色的水上街市，静谧优美的渔村美景。以此为依托，甘溪镇以东冲金丝楠木创意园、民桥观音山四季花园、夏浦肖家大屋传统村落生态休闲园为亮点，以洣水自然风光带为纽带的“三园一带”生态旅游发展格局，全力打造“游在洣水、乐在甘溪”的生态旅游小城镇。其中，占地2000亩、总投资7000万元的观音山生态农庄就是“拳头重点项目”，其亮点为带式“四季花园”风景线和传统农耕文化展示园的独特风情。目前生态农庄中种植的葡萄长势喜人，一上市8000斤左右的夏黑就被抢购一空，出现了供不应求的好势头。第二季的葡萄可达到亩产1500斤，相当于一季产量的3倍，二季种植面积有40亩，产量将达6吨。生态农业发展不仅带活了一个村的集体经济，更是带动了全镇的旅游产业。

（五）完善服务体系，提高服务水平

（1）设立公共服务平台。乡镇区划调整改革，扩大了农村社区治理的范围，公共服务供方与需方之间的距离拉大，增加了社区治理的难度，造成公共服务供给资源与能力不足。因此，政府要加大财政投入力度，整合、新建、维修新的村级活动中心，对与群众生产生活密切相关的审批事项进行集中办理，提高办事效率；加快推动政府购买社会组织公共服务，把社区建成管理有序、服务完善、文明和谐的社会生活共同体。（2）加强服务队伍建设。乡镇区划调整改革后，“村官”数量大幅减少，负责范围扩大，社区服务工作难度加大。同时，非职业化和专业化的社区服务人员也难以胜任新形势下社区服务建设的需要。因此，要通过公开招聘、民主选举、竞争上岗等方式，把综合素质高、工作能力强的优秀人才选拔到社区服务人员队伍中去，健全社区服务人员的进入与辞退机制，加强评议和考核工作，及时调整不符合要求的服务人员，加强社区服务人员的规范化管理。积极引导大学生前来实习与工作，充实社区人员队伍，引进先进的社区服务理念。同时，加强社区服务人员的培训工作，按照规范化、专业化和职业化的要求，强化社区服务人员的服务意识，提高社区服务管理能力。