传承百年纪律建设经验 强化基层央行监督执纪问责

■ 蒋 烈

（中国人民银行西宁中心支行 青海西宁 810001）

中国共产党是靠铁的纪律和规矩组织起来的马克思主义政党，不断加强纪律建设是中国共产党这一百年大党攻坚克难、创造辉煌，保证党团结统一、保持先进性和纯洁性，推进社会主义建设、实现民族伟大复兴的关键举措、重要保障和宝贵经验。党的纪律建设的光辉历程，是百年党史的重要组成部分，系统梳理经验启示，对基层人民银行监督执纪问责工作具有极强的指导意义。

一、党的纪律建设光辉历程

根据不同时期管党治党和监督执纪的特点，党的纪律建设经历了艰辛探索、曲折前行、恢复发展、全面推进四个阶段。

（一）新民主主义革命时期艰辛探索阶段

从1921年中国共产党成立到1949年中华人民共和国成立，党领导全国各族人民取得了新民主主义革命胜利，靠的就是铁的纪律保证。这一时期伴随着党的成长，纪律建设探索萌芽、不断完善。党的一大纲领虽无专门纪律条款，但包含了对党员的身份、党组织的确认原则等纪律要求和党内监督内容。党的二大制定了第一部党章，专设党的纪律一章对政治纪律、经济纪律、组织纪律、工作纪律等作出明确规定，另外设立中央特派员，成为党内巡视制度的萌芽和开端。党的一大到党的三大，党虽未建立专门纪律检查机构，但对违纪党员的处理仍严肃严厉，如开除陈公博、周佛海的党籍。大革命时期，党的五大选举产生了党的第一个中央纪律检查机构——中央监察委员会，在此之前，颁布了第一份惩治贪污腐化的文件《坚决清洗贪污腐败分子》，中央监察委员会的诞生是党的组织建设中的大事，党从此竖起执纪监督、反腐倡廉的大旗。党的五大党章对监察委员会的成立目的、组成方式及职权范围等作了规定,增加了警告、在党内公开警告、临时取消党内外工作、留党察看、开除党籍五种处分方式。大革命时期尽管设立了监察委员会，但具体工作任务、工作机制并未解决，纪检监察工作未在全党普遍展开。党的六大成立了中央审查委员会，替代了中央监察委员会。第二次国内革命战争时期，六大党章要求严格遵守党纪，对违纪党员进行严厉处罚。1933年，为刹住贪污浪费和官僚主义歪风，中央特设党务委员会及省、县监察委员会，担负起维护和执行党纪的任务；同时，各地区建立了一套新型工农民主政权监察机构，在反对贪污腐化、官僚主义等方面发挥了重要作用。抗日战争时期，陕甘宁边区政府颁布了《陕甘宁边区政纪总则草案》《陕甘宁边区惩治贪污暂行条例》等一系列法律制度。1938年六届六中全会制定了中央委员会及各级党部的工作规则与纪律决定相关制度，要求各抗日根据地设立监察委员会，加强党内监督。解放战争时期，党的七大党章重新制定了“党的监察机关”一章，规定了监察机构的产生办法、任务、领导体制等，同时把维护执行党的纪律写入总纲。1948年后，为加强组织纪律性，中共中央强调执行请示报告制度，确立党内健康高效的政治和工作格局。

艰辛探索阶段，党的纪律建设具有重点强调组织纪律、加强军队纪律建设、党内纪检机构并不连续的特征，这一时期的工作实践，是党的纪律检查工作的开端，积累了经验，奠定了实践基础，对党的纪律检查制度的建立、完善与发展有深远影响。

（二）社会主义革命和建设时期曲折前行阶段

这一时期，中国共产党实现了从革命战争到执政建设的转变，党的纪律建设随着党历史方位的转变进入新阶段，在曲折中前行。一是加强机构建设。中华人民共和国成立伊始，中共中央决定成立中央和各级党的纪律检查委员会，检查违反党纪的行为，受理、审查并决定违反纪律的处分，在党内加强纪律教育；1955年，纪律检查委员会被各级监察委员会代替，监察委员会既要查处案件，也要加强对各级党组织和党员干部的监督工作，检查范围更加扩大，监督成分明显加强。与党内检查机构相对应，政务院及各行政区人民政府设立人民监察委员会，监督各级国家机关和各种公务人员履责，并检举违法失职的机关和人员；1954年，全国人大决定由国家监察部代替人民监察委员会履行职责。二是加强制度建设。党内纪律方面，《关于中央纪律检查委员会的组织机构和业务范围的规定》明确了中央纪委的工作职责范围；《关于处分党的组织及党员的批准权限和手续的规定》，对纪律处分的程序、批准权限等作了具体规定；1956年，八大党章突出了民主集中制与纪律建设的关系，还前瞻性地充实了群众工作纪律内容，同时也形成了沿用至今的警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍的党纪处分五种类型。行政监察方面，政务院（国务院）在新中国成立初期即制定了《政务院人民监察委员会试行组织条例》等一系列条例、通则，使行政监察工作逐步法制化；1952年《中华人民共和国惩治贪污条例》颁布，是新中国成立后第一部反贪污条例，有效遏制了贪污腐化行为；1954年政务院发布了《关于处理贪污浪费及官僚主义错误的若干规定》，又对犯官僚主义错误作出具体处理规定。三是加强作风建设。整风整党运动是党加强党风廉政建设的重要途径和传统。1950年党中央组织开展整风运动，克服了全党全军骄傲自满情绪，恨刹官僚主义、命令主义作风；从1951下半年开始，中央分三步又开展整党工作，共32.8万人离开了党组织，党的组织纯洁度有了很大提高，干部作风得以转变；1951年全国规模的“三反”运动开展，清除了刘青山、张子善等党和国家干部队伍中的贪污腐败分子；1952年，“五反”斗争开始，净化了社会风气，客观上为党领导的反腐倡廉工作奠定了社会基础；1957年，党中央再次发动全党整风运动，这次运动以正确处理人民内部矛盾为主题，对严重违法乱纪、腐化堕落等人员清除出党，同时解决党员干部生活特殊化问题，防止了干部脱离群众。

1957年反右派斗争后，党的纪律建设出现了一些曲折，党的九大党章把许多有关纪律建设的正确内容废除，同时“文化大革命”后还取消了监察委员会，代之以各类“专案组”。党的十大党章基本上延续了九大党章的错误规定，组织审查和纪律处分的随意性较大，纪律约束和规章制度几乎形同虚设。

（三）改革开放以来恢复发展阶段

党的十一届三中全会开启了我国改革开放和社会主义现代化建设新时期，围绕保证党中央方针政策的贯彻执行，党的纪检工作有序开展，纪律建设卓有成效。党的十一大通过的新党章明确规定设立各级纪律检查委员会，十一届三中全会正式决定恢复并选举产生了新的中央纪律检查委员会，在拨乱反正、平反冤假错案中发挥了重要作用。1980年，十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》，共十二条，党内政治生活重要原则更加系统化和规范化；另外，中央纪委第一书记陈云提出了“执政党的党风问题是有关党的生死存亡的问题”的著名论断，将党风建设的极端重要性提到前所未有的高度。1982年，党的十二大党章专设了“党的纪律”“党的纪律检查机关”两章，根据违纪程度对党员违纪行为处分作了规定。1983年，党中央开展了历时3年半的全面整党活动，基本任务是统一思想、整顿作风、加强纪律、纯洁组织，经过整党，提高了广大党员特别是领导干部在思想上、政治上、行动上同党中央的一致性。20世纪90年代，随着市场化改革的加快，腐败现象出现泛滥态势，面对严峻形势，党的十四大首次将“全面从严治党”写入党章，中央纪委对打着改革发展市场经济的幌子以权谋私、权钱交易行为进行重点打击，取得了反腐败斗争主动权。以十四届中央纪委二次全会为标志，党的反腐败斗争走出一条中国特色社会主义的新路子。党的十五大后全党广泛开展党性、党风、党纪教育，加强党风廉政建设，严惩了胡长清、成克杰等腐败分子。进入21世纪后，紧紧围绕全面建设小康社会，党把党风廉政建设和反腐败斗争放在突出位置，坚决查处了陈良宇、刘志军等一批重大违纪违法案件，遏制腐败蔓延，并采取专项检查解决群众反映强烈问题，维护群众根本利益。

（四）十八大以来新时代全面推进阶段

进入新时代以来，以习近平同志为核心的党中央作出全面从严治党战略部署，明确提出加强纪律建设是全面从严治党的根本之策，开启了新时代党的纪律建设全面推进新阶段。一是持续深入正风肃纪反腐。坚持有腐必反、有贪必肃。党的十八大至十九大前夕，全国纪检监察机关立案154.5万件，处分153.7万人；2018~2020年，立案187.5万件，处分181.2万人，深入正风肃纪反腐捍卫了党章，纯洁了组织，消除了隐患，有力遏制了腐败蔓延势头。2018年底，党中央作出反腐败斗争取得压倒性胜利重大判断，截至2020年，反腐败斗争压倒性胜利不断巩固发展，治理腐败效能进一步提升。二是深化监督体制改革。2013年党的十八届三中全会对加强反腐败体制机制创新和制度保障、改革党的纪律检查体制作出具体部署，“两个责任”“四个全覆盖”等一系列重大改革拉开序幕。党委（党组）履行全面从严治党主体责任，层层传导压力，加强对领导干部的日常管理监督，组织实施各项监督制度，抓好督促检查；纪委履行监督专责，通过深化“三转”“两为主两报告”，发挥“监督执纪问责”“监督的再监督”作用。随着2018年初国家及各级监委组建完成，纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督“四个全覆盖”的监督体系建成，形成了一套管用、协调、高效的工作机制。监督体制的不断深化，为夺取反腐败斗争压倒性胜利，推动全面从严治党向纵深发展提供了坚强保障。三是健全党内法规制度。党的十八大以来，党中央制定、修订了一批基础性法规制度，截至2020年底，党中央共制定党内法规240部，其中党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则分别是1部、3部、46部、110部、49部、18部、13部，建立起了较为完备的党内制度体系，为管党治党提供了基本遵循。尤其在新时代纪律建设实践基础上，党的十九大党章首次把纪律建设纳入新时代党的建设总体布局，将党的纪律明确为六种类型，强调运用监督执纪“四种形态”，体现了纪律执行的刚性、“纪严于法”的理念及监督执纪方式的转变。四是切实加强和改进作风。2012年，中央政治局审议通过《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，成为作风建设“动员令”，2017年党中央又通过了贯彻落实八项规定的实施细则，巩固和拓展落实中央八项规定精神成果，坚持不懈改作风转作风。从2013年起，各地区各部门以党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育、“不忘初心、牢记使命”主题教育和正在开展的党史学习教育为抓手，从严落实中央八项规定精神，党的作风建设成效显著。

二、党的纪律建设经验启示

（一）加强纪律建设是管党治党的治本之策

20世纪末苏共最终解散，一个重要原因就是党的政治组织纪律方面长期存在放弃民主集中制、削弱集中统一领导等严重问题，导致党内思想、组织混乱，最终分崩离析，加强纪律建设重要性可见一斑。一方面，纪律建设是无产阶级政党的本质属性和优良传统。马克思和恩格斯就十分重视无产阶级政党的纪律建设，由他们参与制定的《共产主义者同盟章程》第一次为无产阶级政党制定了严格的纪律，马克思起草的第一国际共同章程也体现了民主集中制的基本思想。围绕是否需要严格组织纪律等问题，列宁也认为应该采取民主集中制组织模式，党员严密组织化，他提出健全革命的组织和纪律，并在十月革命胜利后提出了一系列加强反腐败和党内监督工作的重要思想。中国共产党早期组织中尽管有一些无政府主义者，在党内要不要严密的组织与严格的纪律等方面与马克思主义者有分歧和争论，但通过斗争，我们党建党伊始就是一个具有严格组织性纪律性的、民主集中制的无产阶级政党。可以看出，无产阶级政党发展史上，严明党的纪律是党的建设的根本遵循，也是优良传统。另一方面铁的纪律是无产阶级政党肌体健康、队伍纯洁和防止腐化蜕变的重要保证，是提高马克思主义政党生命力、凝聚力和战斗力的源泉和关键所在。加强党的纪律建设是保证党团结统一、步调一致的重要基础，纪律规定了党内政治、工作生活等方面“做什么”“怎么做”等重大问题，为党组织及党员干部开展工作提供了基本遵循、行为原则；加强党的纪律建设是保持先进性和纯洁性的重要基石，严格的纪律刚性约束，构筑了一条牢不可破的防线，既可以避免党组织和党员个人遭受腐蚀，促进党不断净化，也能赢得人民群众的信任和认同，稳固执政根基。

（二）始终把政治纪律摆在党的纪律建设的首要位置

政治纪律是保证党的政治根基的最根本纪律，建党百年，始终加强政治纪律建设是党的政治优势和纪律建设的核心，其核心内容是维护党中央的权威和集中统一领导。革命时期，党的二大党章要求党员要绝对服从中央执行委员会的决议；党的六届六中全会提出“四个服从”是政治纪律建设的核心内容；1945年党的七大首次将政治纪律建设写入党章，规定“在党内不容许有离开党的纲领和党章的行为，不容许有破坏党纪、向党闹独立、小组织活动及阳奉阴违的两面行为”。新中国成立后，1954年《关于增强党的团结的决议》规定党的团结的唯一中心是党的中央；1989年《关于严明党的纪律 维护党的团结统一的通知》要求严格遵守政治纪律，坚定地在政治上和行动上与党中央保持一致；党的十四大报告将政治建设重新纳入党的建设总体布局。十八大以来，党中央更加突出政治纪律在党的纪律中的重要地位，把政治纪律建设作为党的纪律建设的根本与关键，要求全党增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，自觉维护党中央的集中统一领导，自觉维护党的团结统一，严守党的政治纪律和政治规矩。

与政治纪律建设相应的是党的政治监督。从成立以来，各级纪律检查机构始终围绕党的政治路线和中心工作，加强监督执纪，确保党的路线方针政策及重大决策部署施行到位。党的五大成立的中央监察委员会成立后的重点工作是维护党的政治纪律和组织纪律，对未能执行党的决议或没有完成工作任务的党员进行问责；新中国成立后纪律检查工作的基本任务是保证总路线的顺利执行，防止并克服一切破坏总路线的行为或倾向；改革开放后各级纪检机关又围绕拨乱反正、打击经济领域严重犯罪活动、建设中国特色社会主义采取了一系列举措，保障党的路线贯彻落实；进入新时代，纪检机构发挥监督专责，围绕维护党中央权威和集中统一领导，以及党中央重大决策部署落实，正风肃纪，反腐惩恶，严明党的政治纪律和政治规矩，充分发挥监督保障执行，促进完善发展作用。

（三）坚决惩治腐败是保证纪律建设的基础

腐败是社会的毒瘤，侵蚀党的生命机体，动摇党的执政根基，严惩腐败是全面从严治党，永葆党的先进性、纯洁性和生命力的保障，是我们党一贯的政治态度和政治立场，反腐败工作也始终与党的纪律建设相辅相承。党成立之初，针对安源路矿工人俱乐部和消费合作社的账务清理，拉开了党内反腐败斗争的序幕，对陈梅生等侵欠公款者，进行了严肃处理；1926年中共中央颁布的《坚决清洗贪污腐化分子》，是党历史上第一份惩治贪污腐化的文件，要求严惩党内滋生的腐败现象，坚决清洗腐化不良分子；1932~1934年，中央执委会发布《关于惩治贪污浪费行为》，对贪污的量刑作了明确规定，如贪污公款500元以上者处以死刑等，中央苏区据此开展了声势浩大的反腐败斗争，瑞金县九区叶坪村苏维埃主席谢步升成为党反腐败历史上第一个被枪决的贪官；陕甘宁边区政府也颁布了《陕甘宁边区惩治贪污暂行条例》，明确了贪污罪范围和量刑惩处规定，肖玉壁、刘振环等贪污分子被惩处，廉政建设成绩卓著；新中国成立后第一部反贪污条例是《中华人民共和国惩治贪污条例》，共十八条，对防止和打击国家机关工作人员的腐败行为具有重要意义。“三反运动”查处贪污千元以上者10.8万人，其中刘青山、张子善贪污案成为“新中国第一大案”，给全体党员干部带来巨大震慑；党的十八大以来，党中央多次强调反腐败才能兴党兴国，坚持有腐必惩，决不让腐败分子在党内有藏身之地，正如前文所述，一大批腐败分子被绳之以法，反腐败工作取得压倒性胜利。正是有效打击腐败和违法乱纪行为，将反腐倡廉作为重要的政治任务来抓，才能形成巨大震慑、实现“不敢腐”，为“不能腐、不想腐”提供强大基础，提高了党的纪律建设的质量。

三、强化基层央行监督执纪问责

明镜所以照形，古事所以知今。2014年以来，党中央、中央纪委多次强调加强金融领域反腐败工作，一批金融领域“老虎”落马，受到党纪国法惩处。今年，习近平总书记在十九届中央纪委五次全会上再次强调，做好金融反腐和处置金融风险统筹衔接，强化金融领域监管和内部治理。基层人民银行身处一线、贴近基层，是金融领域重大决策部署的贯彻者和执行者，肩负金融发展稳定重大责任使命。深入开展党史学习教育，传承好党的百年纪律建设经验，从中汲取养分，以强化对权力的运行制约和监督为落脚点，正确运用“四种形态”，强化日常监督、突出政治监督，做好监督执纪问责，纵深推进全面从严治党，才能保证党的金融政策落到实处细处。

（一）把政治纪律摆在首位，以强有力政治监督保障重大决策部署落地见效

一是督促党员领导干部持续学懂弄通做实习近平新时代中国特色社会主义思想。通过深入学习、思想碰撞、互相启发提高理论素养、政治素养、精神境界，增强理论运用和指导工作实践的能力。把政治“三力”与央行政治机关属性贯通起来，树牢从政治高度看待经济金融问题的意识，落实政治责任，使“两个维护”成为自觉、见诸行动。二是监督保障重大决策部署落实。围绕党对金融工作的集中统一领导、金融服务人民和实体经济、完整准确全面贯彻“三新”要求，聚焦实施稳健货币政策、防范化解金融风险、绿色金融发展、金融服务乡村振兴及贯彻新时代党的组织路线等重大决策部署落实主体责任，加大督促落实力度，重点关注落实效果，保障重大决策部署落实见效。三是监督维护政治生态和工作生态持续向好。督促推动党委（党组）强化政治担当，履行主体责任，“一把手”落实“第一责任人”责任，其他班子成员履行好“一岗双责”。将监督有机融入到基层央行治理之中，既全覆盖对“整体”和“队伍”画像，也抓关键少数对各级“将领”和“士兵”特写，综合深入分析辖区全面从严治党形势，持续发力维护好风清气正的政治生态和凝心聚力的工作生态，巩固安全、稳定、和谐、发展的良好基层央行环境。

（二）坚持“严”的主基调，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐

一是持续强化正风肃纪反腐。把纪律挺在前面，把“严”的主基调长期坚持下去，紧盯重点领域、薄弱环节、典型问题，聚焦金融管理服务、金融基础设施、货币金银管理等权力集中、资源密集的重点领域和薄弱环节，坚持有案必查、查案必严；充分发挥纪检监察与金融监管的专业优势互补，推动金融反腐与金融监管、金融治理有机联动，监督“金融人”与监管“金融事”协同贯通；做好案件查办“后半篇文章”，加强以案促改、以案促建、以案促治。二是深化运用监督执纪“四种形态”。善用“第一种形态”，坚持抓早抓小抓常，关口前移，对苗头性、倾向性问题，或党员干部工作、生活、作风方面的不良倾向，提醒谈话“治未病”，切实让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态；常用“第二种形态”，在尚未铸成大错之前对轻微违纪党员干部给予党纪轻处分或组织处理，惩戒警示“正歪树”，把好关口治病救人；敢用“其他形态”，对危害大、影响大的严重违纪事件，敢用纪律戒尺，该问责的问责，该处分的处分，该清除的清除，用重处罚的方式“治病树”“拔烂树”，从严执纪。三是构建“七分防控三分化解”工作格局。全面梳理宏观调控、货币发行、支付监管、征信管理等领域权力“清单”，提高决策透明度，把准自由裁量权；树立各类风险、矛盾、问题及时化解的思维，针对各类风险具体问题具体分析，局部性问题及时就地化解；摸清权力运行轨道和风险，把日常监督融入各类廉政风险防控，各环节设置“哨卡”，及时防范纠正权力运行脱轨、出轨；综合运用监督检查、调研督导、谈心谈话、党风廉政意见、纪检建议书等方式，推动监督于问题未发之时，将监督关口前移。

（三）深入开展作风问题集中整治，着力解决形式主义官僚主义问题

一是精准施治重大决策部署领域作风问题。开展专项监督，重点整治在金融服务实体经济及绿色发展中拈轻怕重、再贷款再贴现政策把关不严不细、防控处置金融风险不作为乱作为等现象，对贯彻落实重大决策部署做选择、搞变通、打折扣等问题，紧盯不放，精准施治。二是驰而不息纠治“四风”。锲而不舍落实中央八项规定精神及其实施细则精神，坚持预防为主，教育在先，筑牢思想防线，同时对顶风违纪的查处一例，通报曝光一例；严查享乐主义、奢靡之风等“四风”问题，久久为功，坚决防止“四风”问题反弹回潮、隐形变异，把监督贯彻党中央“过紧日子”“制止餐饮浪费”部署作为一项重要政治任务，维护良好党风、政风和社会风气。三是夯实理想信念基石。以庆祝建党100周年为契机开展党史、党纪、党规等学习，补足党员干部精神之钙，增强红色基因；持续开展警示教育，借鉴地域相近、职级接近、岗位类似的案例，以“别人生病我吃药”的态度对照案件汲取教训，加强典型案例通报曝光力度，让警示教育入脑入心，触动灵魂。

（四）推动各类监督贯通融合，完善基层央行监督体系

一是深化基层央行纪检监察体制改革。探索单独派驻、区域派驻、联合派驻等形式，强化派驻纪检机构对同级党委（党组）的监督，破解“一把手”监督和同级监督难题。二是发挥各类监督相互促进作用。健全完善基层央行“大监督”机制，以党内监督为主导，统筹衔接党委全面监督、纪律专责监督、党委巡察监督、党委部门职能监督与审计监督、会计监督、条线监督、群众监督等协调配合，根据监督项目需要形成职能目标不同的“多中心”协作监督组，增强监督合力，提高监督效率，推动健全央行治理体系；紧盯巡视巡察、全面从严治党检查、内部审计、行政执法等各类监督检查发现的问题，督办销号，一项一项、一件一件抓落实，监督推动整改到位。三是发挥巡察标本兼治作用。聚焦“两个维护”根本任务，聚焦“关键少数”、重点领域，聚焦干部任免等重要环节，把精准发现问题作为生命线，开展好政治巡察工作，形成震慑；监督部门和业务部门发挥合力作用，通过方案联审、整改联督、验收联签，指导、督促、帮助被巡察单位做好问题整改，压实整改责任。对发现的共性问题、重点问题、屡查屡犯问题，深入研究分析成因，举一反三、延伸拓展，推动问题整改与建章立制、健全内部治理体系相结合，充分发挥巡察在全面从严治党中的战略作用。