国企混改背景下的反垄断规制——以民营经济保护为视角

泰和泰（济南）律师事务所 魏悦怡

一、国企混改的背景与必要性

混合所有制经济是我国社会主义基本经济制度的重要实现形式，是深化国有企业改革的主要措施和突破口。2015年8月，中共中央、国务院出台《关于深化国有企业改革的指导意见》，相关的配套文件陆续出炉，构建了国企改革“1+N”政策体系，国企改革顶层设计基本完成。随后，《国有企业改革三年行动方案(2020-2022年)》中提出“健全市场化经营机制，积极稳妥深化混合所有制改革”。现在国企改革三年行动已进入后半场，混改项目从中央到地方密集进行，新兴产业等领域战略性重组和专业化整合力度加大，对企业经营机制逐渐实施市场化、差异化管控。另外，部分国企在优化混改结构的同时，还将筹划实施“二次混改”。国务院国有企业改革领导小组组织开展国企改革“双百行动”，深入推进综合性改革，在改革重点领域和关键环节率先取得突破，凝聚起全面深化国有企业改革的强大力量[1]。

国有企业所有制改革是国企改革的重要制发点，是检验我国市场化程度的重要标准，特别是地方国有企业，在参与混改过程中能够充分凝聚民营与国企资本、人才、技术等方面的优势。并且，在市场竞争机制下涌现出大批经营运作灵活、引领行业发展的民营企业，其市场机制灵活、管理理念先进，激活了国有资本与民营资本在创新领域的活力。

国有企业混合所有制改革使公司内部治理结构重新架构整合，公司法人治理结构优化改革，监事会通过混改强化监督约束作用，建立完善中国特色现代企业制度。同时有助于积聚内部人才资源，为企业发展注入新的管理理念，实现国有资本优化升级。

二、国企混改对民营经济的垄断性影响

（一）增强民营经济必要性

我国民营企业在市场经济加快转型的大背景下，积极参与国家重大战略，产业结构日趋优化，自主核心创新能力不断增强，我国经济发展的背后，民营企业功不可没。根据国家统计局公布的数据显示，2019年度，我国民营企业户数已达到3516万户，帮助2.28亿人就业，营业收入总额合计为301708.26亿元，每户平均603.42亿元[2]。但是，民营经济的进一步发展受到内外部环境等各种因素的制约，技术创新发展必然推动产品生产成本的上升，金融领域长期存在的信贷歧视现象，融资市场不完善，这是阻碍民营企业创新能力进一步提升的重要因素。国际市场形势持续低迷、风险隐患不断增加等问题成为民营企业走出去实现产品与资本优化的重大阻碍。民营企业利润空间收窄，投资者投资意愿下降，在一定程度上制约着民营企业的进一步升级发展。

（二）国企混改对民营经济的促进

混合所有制改革丰富金融部门对民营企业信贷产品配置，投资者信心增强的同时拓宽融资渠道。同时，民营企业产业项目的高投入、高风险易使企业陷入财务困境，民企通过引入国企资本，搭建产业集群平台，项目所具有的信息偏差会大幅减少，降低资金投入风险。混改后，共享信息平台的建立将各方企业的资产和收益情况、技术、资质和人才等信息形成大资源并重新进行多层次配置，引入专业的人才队伍，进而形成均衡的混合经济治理结构。

契约意识与监督评价体系是现代化企业的重要标准，混改后对国有资本的监管有助于民营企业建立完善的监管体系。企业内部的契约产权制度对完善并明确民企和国有资本之间的产权关系有重要意义，也避免了失信违约等情况的发生，促进民企和其他企业形成良性竞争并进行合作。

民企引入混合所有制改革，协调民企和国有资本的股权比例，设定股权分配标准与资本产权的保护机制，改革民企内部股权，重新调整民企资本，保护民企的资本产权。尤其在某些特定领域，通过调整混改持股比例，加强民企资本在本领域的开放力度，提高民企资本持股比例，增强民企的综合资本实力与产业竞争力。

（三）国企混改对非参与混改民营经济的垄断性影响

国企的资源与政策优势使其在市场准入、财税、金融等方面占尽先机，大部分民企被排除在相应的市场之外，混合所有制改革可能带来新的行业垄断问题。混改后，国资控股企业在融资、补贴、土地、项目审批等多方面仍然享有很高的行政待遇，同时，雄厚的资金实力使其得以在相关产业领域积聚最优势的生产资源，产品更加符合市场需求。

国企混改后，生产力与综合竞争力的显著增强必然引入更多的战略投资者，地方政府为提高地方GDP增长率，将更多的政策优惠和扶持倾向国企，其他民营企业成为政府政策的空档地带。同时，混改后某项产业的高度集聚也会阻碍其他民营产业的发展,降低其他民营产业投资者的信心，降低对外资的吸引力。同时，行业的产品和服务价格成为本行业的风向标，产品价格的高低关系到民营企业生产成本的高低，对市场价格形成决定性影响。

三、高标准市场体系建设的法律保障——反垄断法治的完善

（一）反垄断法治下对民企行政壁垒的规制

《反垄断法》相关条款缺少对国有控股混改企业行政垄断的具体清晰的规制，对反行政垄断的规定过于轻泛又缺乏约束力，对其行为认定标准不够明确。反行政垄断的压力主要来自于政府部门公权力的行使，要破除反行政垄断的阻碍，应修订《反垄断法》，设立专门的反垄断机构，反垄断机构有权宣布减少或免除国企享受的优待政策。对《反垄断法》中行政垄断的主体、行为、认定标准、法律责任等作出具体规定，建立完善反行政垄断执法体系，破除反行政垄断执法阻力。

反行政垄断不仅仅规制行政机关的具体行政行为，还应包括抽象行政行为。2014年修订的《行政诉讼法》第12条第8项规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”，这是对反行政垄断的明确规定，但是第13条第2项同时规定“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”。行政诉讼法应将具有普遍约束力的决定、命令等抽象行政行为置于可诉范围之内，防止政府决策性文件对民营经济的打击与阻碍。

同时，《反垄断法》第51条的惩罚性措施与经济性垄断形成鲜明的对比，后期应完善本条法律责任，明确建议上级机关建立完善反垄断执法机构的执法权。还应强化反垄断执法，严格进行行为规制，对国企涉嫌垄断的行为进行公正处罚。《反垄断法》规制的终极目的是因垄断行为造成市场结构紊乱、服务与价值形成反差。面对复杂的垄断行为，应避免不同执法机构对同一垄断企业执法，避免出现行政干预造成的难以执法的情况，而弱化反垄断执法的效果，这也需要建立权威性的执法机构。2018年3月，国务院将反垄断执法机构统一归属在国家市场监督管理总局，由其统一承担反垄断执法具体工作。但是，反垄断执法对国有资本混改企业与私营企业标准不一，因此应建立市场大环境格局，对市场主体建立统一标准的反垄断法律法规体系。

另外，应取消行政垄断诉讼的限制，推进《行政诉讼法》等法律体系的完善，厘清政府与市场边界，使民营企业有机会在更加公平的市场竞争环境中发展。审查制度要明确公平竞争审查的机制和程序、审查标准、适用例外以及社会监督和责任追究等制度体系。

最后，我国应在《反垄断法》修订中予以明确竞争中立政策，政府保持中立的立场和身份，尽快破除国有资本企业对政府的过度依赖，追求企业核心竞争力的提升，实现实质公平的市场环境，但在此过程中应根据我国市场经济的特点作出合理设计，防止机制设计的不合理对市场结构的损害[3]。

（二）反垄断法治下对民企市场壁垒的规制

《反垄断法》是对滥用并从事垄断或限制竞争的行为进行规制，却缺少对拥有市场支配地位这种结构性的规制。混改后企业的市场支配地位的形成是因为传统的不公平竞争优势，国企混改后借助资本优势与技术优势垄断行业与地方经济，其政策优待会更加明显。通过修订《反垄断法》，严格制约竞争性行业中的混改企业，公平市场环境下用市场机制来破除市场壁垒。同时，应分层级设立反垄断执法机构，取消过度的行政庇护体制，破除民营企业面临的各种市场壁垒。

建立并完善市场准入负面清单制度，从根本上开展市场准入制度改革。传统意义上的国企垄断行业，应逐步放宽市场准入，构建有效的监管体制。也可以对自然垄断性行业中的环节进行评估分类，对竞争性环节建立市场准入机制。反垄断执行机构对规避反垄断企业建立负面清单，对负面清单企业建立惩戒体系并采取合规性治理，有效抑制垄断的出现。

政企不分是企业改革路上的壁垒，要破除壁垒，就要取消行政级别的划分，将企业归置于统一的市场环境中，改变并优化官员政绩考核方式，取消各级政府以GDP总量及其增长率作为年度政绩考核的标准[4]。

总之，混合所有制改革不仅要以保证市场公平竞争为己任，还要结合我国的实际情况逐步推进，进一步扫清影响市场公平竞争的制度及政策障碍，为高标准市场体系建设提供法律保障，使民营经济能真正的在公平的市场环境中成为国家经济的重要组成部分。