突发公共危机事件中非营利组织参与优势、困境及对策探析*

梧州学院法学与公共管理学院 杨秀花，郭兵强，梁金结

自21世纪以来，非典、H7N9型禽流感、埃博拉病毒、新型冠状病毒肺炎等公共危机事件相继发生，给人们的生命和财产安全带来了极大的损害，严重阻碍了社会经济的可持续健康发展和社会的和谐稳定。在应对公共危机事件中，政府是危机治理的主体，在组织监督中起着主导作用。但是，光靠政府的参与是不够的，还需要其他社会主体的共同参与。非营利组织(NPO)作为社会的重要主体之一，可以最大限度地协调各方力量和社会资源，凝聚参与危机管理的各方力量，有效促进我国社会治理体系的现代化。因此，要发挥非营利组织的独特作用，让他们更多地参与危机治理。

据统计数据显示，截至2021年2月，我国已经登记的非营利组织（社会组织）超过90万个，其中2292个是全国性的非营利组织（社会组织）。与2003年非典疫情时期登记的6.6万个相比，非营利组织数量增长快速，由此可见，非营利组织在这18年间得到了不断的发展和完善。尽管当前我国非营利组织运作模式与国际上的非营利组织相比成熟度还有一定的差距，但是其已成为一股非常重要的力量，活跃在我国突发性公共危机事件治理的前沿。新兴起来的非营利组织广泛参与到治理突发性公共危机事件中，因其相比较政府有独特的优势，给政府治理公共危机缓解了压力，然而非营利组织在参与公共危机事件处理过程中仍存在障碍，因此研究我国非营利组织在当前新冠疫情背景下的参与机制，分析问题产生的原因，最后提出合理的对策建议具有重要意义。完善非营利组织在公共危机事件中的参与机制问题，有助于积极动员社会力量、汇集资源以及防止和控制疫情，有利于为今后爆发公共危机事件时的治理提供经验和借鉴。研究非营利组织在突发性公共卫生事件中的参与问题，也有利于强化自身能力建设，塑造良好的公益形象，凝聚社会公益性力量，更好地满足公众对公共服务的需求。

一、非营利组织在突发公共危机事件中的独特优势

从政府与非营利组织在解决公共危机事件时的作用来看，尽管非营利组织的规模、人力、物力和公共权威性都不足以与政府部门相比拟，但是其所具有的独特优势使其能成为政府联手处理公共危机的主要对象。

（一）结构体系运作灵活

与政府组织化程度较高的结构体系框架相比，作为社会自治的非营利组织通过灵活的组织结构、独立决策和快速行动，能够迅速投入到危机处置中。在新冠疫情中，非营利组织第一时间投入疫情防控，广泛动用社会资源向危机地区提供援助，缓解了政府的压力，也充当救助支援的中介机构，号召并呼吁更多社会力量参与救助。

（二）专业技术背景优势明显

非营利组织往往是根据明确而又具体的目标招收吸纳经验丰富的社会人士，因而在专业技术方面更具优势[2]。相对政府而言，非营利组织更具有专门从事特定领域的特点，促使其在应对危机时能提供更加科学、精准和高效的公共服务。而政府公务员招录及任职并非完全根据专业背景进行人才选拔与配置，因此，针对特定公共危机提供有专业技术背景的人员难以在政府公职人员队伍中实现，非营利组织则可以弥补政府的不足。具体而言，在危机潜伏期，非营利组织在其负责的活动领域内宣传危机知识、增强公民危机意识、提升基层防范能力，进一步缩小危机波及范围，减缓危机扩散程度。非营利组织也能够利用技术工具监测潜在的公共危机，收集信息，进行整理、加工和判断，根据得到的科学结论向公众预警，在危机还未爆发时做好防范，这也为政府解决公共危机减轻了压力。危机发生后，非营利组织踊跃提供专业帮助，包括心理咨询、人道主义援助、向危机最前线派遣专业人员等，因此非营利组织在精神动员和战胜危机方面优势明显，政府无法代替其发挥作用。

（三）满足群众诉求

非营利组织由全国有奉献和志愿精神的人员组成，人员构成的特殊性使非营利组织与政府相比能更优先了解公众的诉求以及危机发生后的最新动态[3]。例如新冠疫情发生后，非营利组织走进群众、了解群众需求，针对他们的诉求为公众提供积极的帮助和支持，安稳了人心，维持了我国社会秩序的正常运转，也动员组织了众多社会力量，积极满足了群众的诉求，因此，非营利组织更贴近群众这一特性有助于维持社会规范与运行秩序。

二、突发公共危机事件非营利组织参与困境分析

就我国目前的形势而言，我国非营利组织在公共危机管理中发挥着重要的作用，但由于各方面因素的阻碍，使得非营利组织在积极应对公共危机时也面临着一些困境。

（一）志愿失灵与志愿过剩

一方面，随着非营利组织的发展壮大，其在管理规范化上也呈现出一些不足，如违规挪用政府拨款、私吞捐助资金或物资等等，还有个别成员加入组织是为了追求利润或提升社会地位，出现志愿失灵现象。另一方面，志愿者数量空前增多也带来了一定程度的志愿过剩，主要表现为志愿者盲目参加救援，造成一定的资源浪费，增加了公共危机治理的压力。[4]

（二）缺乏健全的法律法规

法律的缺失使非营利组织发展先天不足，在参与危机治理时不具合法性。由于非营利组织的形成时间较晚，国家在非营利组织管理方面的法律不够完善，尤其在组织内部缺失法律法规、约束机制和管理机制，更易暴露弊端。

（三）监督机制的不完善引发公信力降低

我国的非营利组织缺少相对独立的监督主体，特别是在其内部财务管理方面，更多的是由有利益关系的内部人员监督，容易出现思想偏差所带来的财务运作问题，从而导致社会公信力降低。

（四）与政府缺乏沟通与协作

我国在危机管理应对方面始终是以政府为主导，政府占支配地位，非营利组织仅是一个配合、协助政府共同参与公共危机治理的组织，政府往往在处理危机时采取的是直接从上向下命令指挥和调度资源的工作方式，工作方式的差异在一定程度上使二者缺乏沟通与协作。

三、非营利组织参与突发公共危机事件管理的对策

要解决非营利组织参与公共危机事件面临的问题，可以采取以下几个方面的对策。

（一）构建新型志愿服务体系，统筹各方资源

结合非营利组织灵活的组织结构体系特点统筹各方力量，合理配置资源，政府要加快推动新型志愿服务体系建设，解决志愿失灵或志愿过剩的问题题，促使非营利组织发挥正向功能，避免资源浪费，加速政府解决公共危机的步伐。

（二）完善法律法规体系，加强自身组织水平建设

政府要加快关于非营利组织的立法工作进程，用制度促使非营利组织良性运行，组织内部用部门规章约束组织成员，在制度约束下发挥专业优势，进一步加强自身管理，有利于更好地参与公共危机治理，提升危机治理效率。

（三）设置独立的监督机构，完善监督机制

近年来非营利组织财务管理屡屡出现挪用公众捐款、贪污国家拨款等现象，最重要的原因是缺乏完善的监督机制。应当加快在国家党政机构中设置独立的监督部门，监管财务资金的去向，针对非营利组织设置独立的第三方监督机构，务必让公众放心，增强非营利组织的权威和公信力。

（四）转变危机处理观念，加强沟通与协作

营利组织灵活度较高，有其独特的专业优势，政府是有限型政府，处理危机不能面面俱到，因此政府要转变观念，认识非营利组织的重要功能，正确看待与非营利组织的关系，通过授权、委托等让非营利组织充分参与政府无法涉及的领域，合理赋权，让非营利组织代替其履行职责。非营利组织也要积极和政府沟通，协商合作探讨对策，提出更具合理性的方案，实现政府与非营利组织双赢。

四、结束语

我国的非营利组织在参与公共危机管理方面发挥着极大的作用，这主要与其自身所扮演的角色和独特优势有关。在此次新冠疫情防控中，非营利组织作为一股非政府力量参与到公共危机管理中发挥了独特的专业优势，为政府解决公共危机缓解了压力。但我们也要认识到非营利组织参与危机管理的问题和困境，针对这些困境提出合理的应对策略，以发挥非营利组织的正向功能，提升其管理和服务水平，让更高效的非营利组织协助政府共同应对公共危机事件，提高我国公共危机管理效率，构建我国政府与非营利组织共同治理公共危机事件的新局面。