设区的市地方立法权行使中的问题与对策*

皖南医学院法学教研室 王武祥

随着《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的颁布，我国立法体制有了较大的完善与调整，全面赋予设区的市的人大及常委会在特定的领域享有地方性法规制定的权限。标志着我国地方立法工作进入一个新的阶段，也预示着我国地方立法迎来新的发展契机。当然，任何事物的发展都是前进性和曲折性的统一，地方立法工作亦是如此。随着地方立法的全面推进，其间隐藏问题逐渐凸显，如何进一步规范地方立法权的行使乃是当下我国地方立法实践中亟待解决的重要课题。

一、设区的市地方立法权行使的问题分析

（一）立法资源不平衡

“广义的地方立法资源，是指能够用于地方立法活动的一切必要投入和可能投入的人力、财力、物力、技术、信息等社会资源[1]”。由此，地方立法资源的分布与地方的综合经济水平、法学院校与研究机构的分布、法治建设的程度等因素相关联，各设区市便存在着较为显著的差异和立法资源的不平衡。一是在立法人员和机构的配置方面，一些设区市受制于经济发展水平和编制，专职从事立法工作的人员有限。二是在高校资源的分布上，一些城市的高校法学资源相对匮乏，地方立法日益专业化、复杂化趋势下所需要的法学理论指导和高水平的咨询意见难以得到保障。

（二）法的解释、适用反馈与完善存在不足

“立法是一项包括制定法、认可法、修改法、补充法和废止法等一系列活动的系统工程”[2]。一部良法应该是能够得到正确合理的适用，能够促进的城市的管理与发展，并能够与时俱进，将法的滞后性控制在合理的范围之内。但目前的立法工作中，少有立法解释和执行机关咨询的情况，折射出实践中法的解释与反馈机制还没有得到建立与完善。例如各市缺乏对解释机关的统一规定，对立法适用社会效果和意见的收集程序和渠道的欠缺，在已颁布的地方立法程序中重制定、轻解释与修改的现象存在较多。

（三）立法队伍力量不足

“设区的市被赋予立法权以来，虽然各地立法机构迅速成立，人员调配基本到位，但在立法理念、素质能力、实践经验等方面还不能完全适应立法工作需要。人大立法机构的髙层次专业人才相对缺乏，也缺少立法专业知识培训，造成立法质量普遍不高”[3]。当前地方立法队伍的配置仍然有着较大的不足：第一，立法队伍专业化程度不高。由于设区的市之前并无立法权限，更加缺少相应的立法技术，在人员配置中存在着立法专业化程度不高等问题。地方立法主体通常有人大代表、人大常委会人员及专委会人员等，但是这些组成的人员中，虽然在政治上或者在行政上有着良好的素质，而系统学习法学专业知识的人员却相对较少。而立法工作又恰是属于一种专业化程度较高、操作体系较为复杂的事务，如果缺乏相应的权利义务思维、对法的价值等的理解和把握，则无法制定出规范有效的法律。第二，第三方参与立法的机制有待进一步健全。地方立法面临着一定的部门主义倾向化，而人大自身又对具体事务缺乏一定程度的了解，因而在“人大主导立法”的机制下，引入第三方参与立法的机制，逐渐受到地方立法的青睐。但是目前第三方参与立法的机制尚无明确的规定，诸如第三方的选择与评选标准、需要达到的资质、法规制定的流程及依据等，如果这些问题不能及早规制，便不能够很好地发挥第三方参与立法的应有作用。

（四）地方特色不明显

正如前文所述，《立法法》对地方立法的要求之一就是突出地方特色，然而通过对设区的市地方性法规的梳理中可以发现，能够体现出“地方特色”的法规主要集中在“历史文化”类型之中，这也是基于历史文化自身所具有的历史性和独特性之特点所形成的，但更多地地方性法规则没有体现出特色性这一要求，而且还部分存在重复上位法或者其他省市中的立法表述的现象。这样便违背了地方立法权行使的要求，也降低了地方立法的严肃性、权威性。此外，虽然有的立法中也体现出了部分地方特色性条款，但是却被地方立法中呈现出片面追求“大而全”的表述所冲淡了，导致了地方立法看似内容饱满，实际上重复了上位法内容，降低了地方立法的可操作性，过于强调立法的形式要求，而忽略了其实质性的要求。

二、设区的市地方立法权规范行使的对策

（一）突出地方立法特色

地方立法权的启动按钮就在于“地方的具体情况和实际需要”。结合《立法法》的中的规定，地方立法的作用可以具体分为三个方面：第一，制定执行性法规。即为了执行法律和行政法规的规定，根据本市的实际需要作出具体细化的规定；第二，制定地方事务性法规，即结合地方事务的实际需要而制定地方法规；第三，制定创设性法规，即法律和行政法规中尚未制定，可以根据本地方的实际需求现行立法。结合以上三个方面来看，无论是制定执行性法规还是创设性法规，地方立法的主要目的都是在解决地方的实际问题，发挥地方的主观能动性，突出地方的有利优势。“设区的市的立法机关理应通过自主立法活动，着力解决当地经济社会文化发展进程中的实际问题，地方性法规理应具有较高的适用性”[4]。

为了更好地激活地方立法的灵魂，确实体现出地方立法的特色，必须注意以下几点：第一，打破旧有的立法观念，全面深入认识地方立法要求。“不破不立”，地方立法也要从理念上加以突破，“地方特色”是地方立法中的生命线，也是衡量地方立法的重要标准。要正确认识到立法数量和质量的辩证关系，不能为了片面追求立法数量而降低立法质量，地方立法必须坚持“有特色、重实效、可操作”的原则，不能一味求全。第二，提高立法技术，落实地方立法精神。地方立法更加贴近地方实际需求，因此在立法时要特别注重对立法事项的调研论证工作，立法工作人员要深入基层，深入实际，真正地按地方需要制定出符合实际的法规，为地方社会、经济的发展提供法治的保障。

（二）加强立法队伍建设

“立法是一项十分复杂、至关重要的技术性工作”[5]。加强立法工作队伍建设，是提高地方立法的有力保障，可以从以下三个方面加强地方立法工作队伍建设。第一，提高立法人员准入门槛。地方立法首先要组建一支业务精、素质强、能力硬的专业化队伍，因此在立法工作人员的配置中要提高相应的门槛和标准，增加有法学教育背景和立法经验的人才；第二，配备专职立法人员。立法工作是地方人大的一项重要工作，在取得地方立法权限后，也必将成为地方人大的一项基础性、持续性工作，因此应当配备一定数量的专职立法人员，保障其相应的工作条件，注重培养立法的专门人才。基于地方立法的特色性要求，配备一定的专职立法工作人员，也能在一定程度上保证对地方特色的知悉程度，便于工作的开展；第三，在各县区设立专门的“立法联系点”，可由县区的人大代表作为负责人。人大代表制度是我国民主制度的一项重要内容，人大代表理应在地方立法中肩负起重要的责任和义务。基层人大代表对地方的实际需求更加感受深切，对百姓的呼吁更加体会至深，将基层人大代表纳入立法主体更能促进地方立法取得实效。增加代表的提案议案能力，充分发挥出人大代表在地方立法中的应有作用。

（三）优化地方立法资源布局

一方面，“在进一步加强校地合作，充分利用本市优秀立法资源的同时，探索地方高校立法智库的协同建设，通过高校联盟、项目合作等方式积极加强地方立法高校智库协同建设，实现优势互补、协同攻关，为提高设区市地方立法质量提供智力支持与服务”[6]。使高校资源较为匮乏的地区，也可以获得专家学者的意见和指导，以平衡高校资源分布不均的现实困境。另一方面，在设区市不断自我强化立法资源的同时，可尝试由省人大及其常委会发挥协调作用，通过针对性扶持、各市立法机关工作人员相互交流、立法创新经验总结与推广、立法培训常态化与制度化、集中异地学习交流等各种方式，对地方立法资源相对不足的地区进行帮扶与提升，帮助其提高立法能力，以减轻各设区市之间地方立法资源布局不平衡的现象，优化安徽省的地方立法资源布局。

（四）坚持立法制定与解释并重

在对设区市的地方立法程序进行立法和作出规定的同时，应将法的解释程序单独作出细致规定，并制定法定的程序，对有权提请进行解释的主体、有权解释的主体和程序、解释的颁布和最终适用等环节进行规定。特别是有权解释的主体方面，依据《立法法》的规定，有效的法律解释包括立法解释和司法解释，而设区市的法院、检察院等司法机关并无司法解释权，对地方立法进行解释是有待商榷的。根据《立法法》的法律条文规定和精神，对于涉及城市管理与发展的综合性事项或者多个部门的事项，应由设区市的人民政府进行解释；涉及城市管理与发展中的专业领域，如环境保护、文化项目等，应由对应的主管机关进行解释；司法机关在适用地方立法需要解释时，应由设区市的人大常委会进行解释。

赋予设区市的享有地方立法权是全面推进依法治国的重要举措，伴随着设区市地方立法权的进一步行使和深化，城市发展与管理必将愈加规范和具有地方特色，依法治国、依法行政的水平必将愈加得到提升，公民具备良好法治素养、依法参与城市进步与发展的热情必将愈加普遍存在。本文仅是结合地方立法权的行使实践，对当前存在的问题进行了分析，并提出相对应的解决对策。但局限于样本和立法实践的有限性，探讨和研究还不够全面，还需要对相关问题作出更加深入的剖析和研究。