发挥基层公共服务体系建设在乡村振兴战略中的作用

肖胜男，谢国强

1.桃江县委党校；2.桃江县农业农村局

一、基层公共服务体系建设的时代特征

（一）机遇性与挑战性的统一

新阶段社会主要矛盾发生转化，党和国家面对“三农”问题作出了实施乡村振兴战略的回应，提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的发展目标。乡村振兴战略的提出，意味着将有更加丰富、更加多元的资源要素涌入农村。乡村振兴战略从责任机制、平台介绍、要素组成等方面，对健全农村基层服务体系作出了明确部署。但基层公共服务体系一方面作为承接资源要素的重要载体，另一方面直面农民需求，仍存在供需不适应、供给内容不足、效率不高、规范化欠缺等问题，目前仍面临无法满足农业农村高质量发展和农民对美好生活需求的全新挑战。

（二）公共性与人民性的统一

基层公共服务体系的公共性体现在：首先，在价值层面上基层公共服务是以实现公共利益为目的；其次，每个人都有权利获得公共服务，满足自身发展的需求；再次，基层公共服务是开放共享的，它的公共性业务意味着公平正义和服务均等化。基层公共服务的人民性则主要体现为：其服务内容应是要契合农民对要素供应结构、供应数量、供应质量、效果体验等发展需求的，是要朝着习近平在考察湖南时强调的：“始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，为实现人民对美好生活的向往而奋斗”作为最终目标的。

（三）主体性与多元性的统一

政府是实施基层公共服务的主体，同时也鼓励各种社会力量投身乡村建设，这就意味着基层公共服务体系服务机构性质的多样化，且同种性质的服务机构还需要设置多样化的服务内容和职能部门。但同时，在整个服务体系参与要素中，政府始终处于主导地位，都是基层服务、政治责任的最终承担者。

（四）整体性与调适性的统一

基层公共服务体系是由政府和非政府性服务机构共同组成，且各服务机构在服务体系中根据服务内容、作用方式、话语权力的不同分处不同位置。在共同服务目标下，各服务机构相互支撑、相互影响，跨部门、跨组织协调行动，谋求整体的最优化，输出满足农民需要的服务产品。但同时，在资源要素多样化、服务对象多元化、服务内容多维化的条件下，基层公共服务体系需要根据运行过程中出现的变量适时作出调整，有针对性地对服务目标、内容结构、手段方式等作出调适，确保结果产出的精准性和有效性。

二、基层公共服务体系建设面临的主要困境

（一）服务供给体制机制的困境

农民群体因知识能力有限，对公共决策影响力不大，导致政府基层公共服务供给的内容和方式与受体的客观需求不完全相适应。其次在社会化服务方面，虽然近年来政府通过购买服务与社会化服务机构开展合作，社会化服务机构在数量上相对来说有所增加，但大部分基层社会化服务机构发育程度不高、生命力脆弱。再者，权责划分不精准，基层权责边界还需不断磨合厘清。同时，权责划分不明晰，存在错位的现象，有些部门所承担的专业业务与划分的职责不相匹配，陷入有责却无力的困境。

（二）资金供给与发展潜力的困境

改革开放以后，城乡二元化体制下公共服务资源大量向城市集聚，受虹吸效应的影响，公共服务资源在短时期内仍将继续输向城市。同时，乡镇财权归为县级统筹，基层基础设施、信息化建设和各项管护、创建工作等，均需要一定的资金保障，乡财县管的财政管理体制，一方面削减了农村公共服务职能的发挥，另一方面国家支农资金转移支付也面临损耗的风险。

（三）人才队伍与服务质量的困境

如果说财力物力决定基层服务供给能力的下限，那么服务群体的质量和队伍则决定了供给能力的上线。人才方面的困境，首先表现为基层服务群体数的不足。虽然基层服务需求日渐丰富，但服务队伍并未随之扩大，且在严格整顿编制和县级统筹乡镇编制的情况下，乡镇很大程度上失去了选人用人的权利，一些熟悉农业农村业务的人员进不来。其次，基层服务人员结构不优。乡村振兴对基层服务人员提出了更加层次化、专业化、多元化的要求。但高层次人才机会多，投身于艰辛而又难见回报的“三农”事业意愿不足。另一方面，虽然近年来政府通过人才政策向基层倾斜、规定服务年限、增加基层设岗数量、给予有基层经验的人才晋升偏好等措施，给乡村引流了大量的年轻干部，一定程度上缓解了老龄化队伍结构。但青年干部普遍在2-5年内选择了“高升”，基层服务人员结构未能从根本上得到改善。再次，服务能力不足，年强干部服务能力还未上升到专业化程度就选择了离开，新进人员又从零开始，基层人才长期处于摸索适应状态。此外，工资待遇达不到预期、住房无保障、自我提升困难、价值难以实现等因素导致中年干部容易发生职业倦怠，服务能力始终在较低水平徘徊。

三、健全基层公共服务体系的路径探析

（一）加强基层产业发展服务体系建设

乡村振兴关键是产业振兴。政府应积极支持乡镇加快制定产业发展规划，在生态跨越发展的基础上，因地制宜发展农业特色产业。加大基础设施保障力度。加快补齐农田、水利、电力、路网和生态环境等发展短板，进一步改善小农户生产发展条件。加大金融信贷支持。加强银信部门沟通，落实国家信贷优惠政策，完善担保体系，降低新型农业经营主体抵押贷款门槛，切实解决融资难的问题。用好用活保险政策，力争农业保险提标扩面。建立镇村跟踪服务产业项目工作机制。加快培育农商产业联盟、农业产业化联合体等新型产业链主体，打造一批产加销一体的全产业链企业集群。大力引导重点企业转型升级，打造农村产业融合发展的平台载体，促进农业内部融合、延伸农业产业链、拓展农业多种功能、发展农业新型业态等多模式融合发展。着力培育新型农业经营主体，发展适度规模经营，大力支持“十代十化”社会化服务。

（二）加强基层行政审批服务体系建设

打造标准化乡镇政务服务中心。结合“放管服”审批权限下放的要求设置窗口，按照审批、受理、等候、接待进行功能分区。制定乡镇权力清单、责任清单、经济社会管理权限指导目录。建立健全事项动态调整机制，结合简政放权情况和工作实际，对当前已下放的目录及权力清单和责任清单实行动态调整。建立乡镇职责准入制度，印发职责准入指导目录，依法明确职责准入条件，严格申请、审核、决定、调整等准入工作程序。对基层政务服务事项流程进行简化优化，进一步精简申报材料，压缩办理时限，统一各类文书格式，确保各要素规范。

（三）加强基层公益事业服务体系建设

上级财政要加大对基本民生开支转移支付力度，保障乡镇基本公共服务投入，加大农业基础设施项目建设，改善农业生产发展条件。推进特困人员供养机构新建与改扩建，稳步提升特困人员集中供养能力。加强乡镇农村公益性公墓建设，提升服务管理水平，推进殡葬移风易俗改革。进一步完善人居环境管护长效机制，探索完善责任制。加大卫生厕所改造，开展农村生活垃圾分类减量试点示范，统筹规划实施农村生活污水治理，推进垃圾焚烧发电工程建设。积极响应湖南省公共文化服务体系高质量发展五年行动计划。深入推进健康乡村建设，稳步提升建制乡镇卫生院建设达标率、行政村卫生室建设达标率。

（四）加强基层人才培养服务体系建设

提高本地优秀人才的考录比例，适当降低人才引进的门槛。健全留才机制，逐步提高基层人才的待遇，对优秀人才优先提供住房、职称评定、配偶就业、子女就学等政策优惠，完善人才关爱激励机制。探索建立与服务“三农”职能相适应的乡镇干部使用考核评价机制，从乡镇事业编制人员、优秀村党组织书记、选调生、第一书记、驻村工作队员中分类择优选拔乡镇领导班子成员。推进乡镇机构编制和组织人事管理等制度创新，依据工作需要调整乡镇编制。壮大村级后备干部力量，吸纳积子分子、预备党员、致富带头人、农业能手、退伍军人等优秀人才加入后备干部队伍，并通过参与行政事务对后备干部进行锻炼和考察，提升干部履职能力。支持农村实用人才和农村青年致富带头人盘活农业资源，鼓励外出务工农民、个体工商户、农村经纪人等带资金、带信息、带技术返乡创业。

（五）加强基层社会治理服务体系建设

建立健全平安乡村、法治乡村、文明乡村建设常态长效推进机制。深化基层妇联组织改革，进一步推进“破难行动”试点工作。深入推进无信访村、无诉讼村建设，探索“乡贤治村”“能人治村”等基层群众自治模式。推进雪亮工程建设，构建立体化治安防控体系。建立道德档案，发挥村规民约作用。不断深化网格化管理，切实发挥群团、社会组织和志愿者在疫情防控、文明创建、平安建设等社会治理工作中的作用，努力实现政府治理同社会调节、居民自治的良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。