边疆州市国企改革面临的问题及对策探讨

毛 茅 毛克明

（西双版纳绿洲国有资本投资运营集团有限公司，云南 西双版纳 666100）

李克强总理在2020年政府工作报告中提出“实施国企改革三年行动”，从某种程度上意味着国企目前尚存在某些深层次问题未得到有效解决，影响了深化国企改革的进程。为此，笔者结合所在边疆少数民族自治州国企及其改革现状，对国企改革面临的深层问题及对策提出自己的思考和建议。

一、对边疆州市国企改革面临的深层次问题的思考

1.经营性国有资产边界不明，产权不清

该州州属国企多为基于搭建政府投融资平台于2008年前后成立的城乡建设、城市开发类投融资公司，其资产多为政府从下属行政事业单位划转的经营性国有资产。

其一，主要形成于20世纪八九十年代的教育生产实验基地类资产，占该州本级经营性国有资产较大比重，由于复杂的历史背景和原因，要么由教职工集资参股、要么与个体或民营市场主体合资合作、要么以30年或以上合同期对外租赁。30年来，集资参股的教职工、合资合作的市场主体以及承租人发生变化，加之相关历史资料缺失，厘清此类资产中国有资产的范围、结构和数量困难重重，现行法律法规和政策条件下难以进行会计确认。

其二，基于同样复杂的历史背景和原因，划转州属国企经营性国有资产所涉土地多为划拨土地，按照现行法律法规和政策，企业应当通过招拍挂受让后方能持有。城区商铺多处黄金地带，土地价值较高，而州属国企最大困难恰恰在于自有资金不足，要通过权属登记实现划转资产法定产权，既存在法律和程序障碍，也难以负担高额土地出让金，致使州属国企对划转资产往往只有名义产权，难以实现法定产权。

2.完善国企法人治理结构存在现实障碍

其一，基于与内地发达地区相比远离政治经济文化中心、经济社会发展和城乡建设相对落后这一天然劣势，加之市场化薪酬水平低，边疆地区本土国企很难以市场化方式吸引和留住人才，特别是州市属国企改革发展急需的经济管理方面的高端人才。

其二，在公务员不得任职国企、国企干部市场化选任的政策背景下，除职工董事、监事外，国企董事、监事和高管（简称董监高）均应以市场化方式选任。但是，由于上述原因的现实影响，州属国企董事、监事通常由国资监管部门在州属国企间选任，董事长仍由组织部门在州管公务员中选任并兼任总经理，其他理应由总经理提名、董事会任命的高管则往往空缺。

其三，由于成立时间短，年轻员工居多，经历和资历使他们难以在短期内步入中层，成长为一名高管更是遥遥无期。加之前述原因，州属国企本身就难以留住人才特别是那些能力出众、又有良好社会关系的年轻人才，在职者的目标也往往是参加考试进入公务员队伍或事业单位。简而言之，州属国企人力资源现状尴尬，前景堪忧。

由于满足国企董监高任职条件和要求的市场化人力资源严重短缺，公务员出任董事长并兼任总经理、其他高管空缺，成为当下边疆州市属国企通过改革完善法人治理结构的现实障碍。

二、对解决边疆州市国企改革面临问题的对策建议

“促进国有资本布局优化和结构调整，完善以管资本为主的国有资产监管体制，构建集中统一、分类监管的国有资产监管体系”是国企改革三年行动的重要任务，其着力点首先在于厘清经营性国有资产边界，明确经营性国有资产权属；承担国有资本运营、投资和产业发展职能的州市属国企，是州市属国资监管部门以管资本为主转变职能、对经营性国有资产集中统一监管的重要桥梁和纽带。因此，其规范健全的法人治理结构是州市属国资监管部门以管资本为主转变职能、对经营性国有资产集中统一监管的重要组织保障。

1.对厘清州市属国企经营性国有资产边界的对策建议

厘清经营性国有资产边界是边疆州市国企改革面临的一大难题。李克强总理在2020年政府工作报告中同时提出“基本完成剥离办社会职能和解决历史遗留问题”。这就要求我们勇于担当作为，千方百计在三年内解决好国企改革面临的历史遗留问题。

针对边疆州市，建议由主要领导牵头，成立以会计、审计、资产评估等方面专家组成的专门工作组，区分不同资产存在的不同问题，在认真深入调查研究的基础上确定解决问题的目标，制定周密可操作的工作计划，明确每一工作任务责任人和完成时限；在州市主要领导直接指挥、监督和控制下认真执行工作计划，动态检查评估计划执行情况，动态分析研究计划执行过程中出现的新问题、新困难，适时调整、改进工作计划，妥善处理和解决新问题、新困难。通过计划、执行、检查、处理的反复循环，从根本上厘清经营性国有资产边界，守住不让国有资产流失的底线。

2.对州市属国企经营性国有资产确权的对策建议

原国土资源部于1999年11月25日印发《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（国土资发〔1999〕433号，简称若干意见）。经查询自然资源部网站，该文件的时效状态为现行有效。

若干意见规定：“国有企业改革时，经土地行政主管部门批准，可根据行业、企业类型和改革的需要，采用不同的土地资产处置方式和管理政策”。其中（二）明确，“对于自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，根据企业改革和发展的需要，主要采用授权经营和国家作价出资（入股）方式配置土地，国家以作价转为国家资本金或股本金的方式，向集团公司或企业注入土地资产”。之前省市及州市深化国企改革三年行动方案在土地使用政策支持方面，也有“支持本级国有企业采取作价出资（入股）方式配置土地使用权”一类规定。

基于上述现行有效政策，对边疆州市属国企经营性国有资产确权的初步建议是，州市政府授权国资监管部门以作价出资（入股）方式，将相关经营性国有土地和房产占地使用权配置给州市属国企。即以作价转为资本金方式，向州市属国企注入已在其名下的土地资产，州市属国企据此申请办理权属登记，从而实现其名下经营性国有资产的法定产权，赋予州市属国企对其名下国有资产真正的占有、使用、收益和处置权；国企改革后续进程中盘活土地、矿产、林（草）地、水体等国有资产、自然资源，遇到类似情况、出现类似问题的，亦照此处置。

3.对健全完善州市属国企法人治理结构的对策建议

出于前文阐述的原因，边疆州市属国企完善法人治理结构的主要难点在于，满足董监高任职条件和要求的市场化人力资源严重短缺，公务员出任董事长并兼任总经理成为地方党委政府的无奈选择，面对高管空缺现实亦无计可施，州市属国企在现实条件下通过改革完善法人治理结构任重道远。

基于边疆少数民族地区特点，在培养和选拔地方国企人才和中高层管理干部方面，既要充分发挥市场在人力资源配置中的决定性作用，也要发挥我们党的组织工作优势，借鉴党组织在培养、选拔、管理干部方面的先进做法和丰富经验，更好地发挥党委政府作用，激发各类人才投身边疆少数民族地区特别是边疆国企干事创业的积极性。

一是摒弃唯考试唯文凭的员工招聘理念，突破被选聘人员学历要求，拓宽招聘对象范围，创新员工招聘和人才引进机制，考试与选拔相结合，不拘一格引入满足国企改革发展要求的人才特别是高素质人才和优秀大中专（包括职业院校，下同）毕业生。为国企规范健全法人治理结构和国企改革发展行稳致远奠定稳固的人力资源基础。

二是在州市党委统一领导下，以为本级国企储备人才、培养干部为目标，将本级国企高管和高级专业技术人员纳入地方党委组织管理系列，将中层管理人员和中级专业技术人员纳入地方政府人力资源和社会保障体系，借鉴和参照对应的管理办法实施国企干部培养、储备和管理。将党委组织部门和政府人力资源部门视野内有一定经济理论基础、经济实务专长的考察、培养对象，有意识地向国企管理方向引导、培养，让国企发展和改革需要时有人选、用得上，以此逐步建立健全州市国企干部培养、储备、选用管理机制，为规范健全国企法人治理结构提供组织保障。

三是对比本地公务员、事业单位员工和驻当地央企、省企员工报酬水平，按照具有一定竞争优势的原则合理设定本级国企薪酬水平，以此激励高素质人才和优秀大中专毕业生投身边疆、投身边疆国企。为边疆国企引得进、留得住优秀人才，进而为规范健全法人治理结构提供物质保障。

三、结语

国企改革三年行动是一项重大政治任务，既要有系统集成的顶层设计，更需要地方党委政府结合自身实际勇于创新和担当；既要有地方党委坚强领导和政府监督控制，更需要有关部门花“绣花功夫”和“蚂蚁啃骨头”的精神，针对突出问题深入调查研究，制定和完善实施方案，将实施方案的每一个动作完成好，将每一个任务落实到位。就笔者所在边疆少数民族自治州一类的边疆州市国企改革而言，重点任务是厘清经营性国有资产边界、明确经营性国有资产权属、完善国企法人治理结构。