金寨县水土保持行政审批制度改革探索

王明生

一、概况

为深化行政审批制度改革，提高行政审批效率，2017年6月，金寨县率先在安徽省开展集中行政许可权改革试点工作，成立了行政审批局，将原来分散在政府21 个部门的74 大项行政审批权集中起来交由一个部门行使，实现“一枚印章管审批”。原属县级水利局审批权限内的生产建设项目水土保持方案报告审批事项也在划转序列，进入了探索审批改革创新的新阶段。

金寨县位于皖西边陲，大别山北麓。“八山半水半分田，一分道路和庄园”是金寨的基本地貌特征。全县位于桐柏山—大别山国家级水土流失重点预防区内。根据《全国水土保持区划》，金寨县水土保持区划属南方红壤区，土壤侵蚀属微度水力侵蚀为主的北方土石山区，容许土壤流失量为200t/km2·a。金寨县高度重视水土保持工作，近年来坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持预防与治理相结合，加大水土保持预防监督执法力度。督促生产建设项目落实“三同时”制度，及时报批水保方案，履行水土流失治理义务。2020年金寨县荣获“全国水土保持生态环境建设示范县”称号。

二、金寨县水土保持行政审批工作的亮点

（一）认真落实《金寨县相对集中行政许可权改革试点工作实施方案》，坚持四项审管协调联动工作制度

根据《金寨县相对集中行政许可权改革试点工作实施方案》，生产建设项目水土保持方案报告审批事项的审批部门是金寨县行政审批局，监管部门是金寨县水利局。为搞好生产建设项目水土保持方案报告审批工作，金寨县行政审批局和水利局在受理和审批工作中，充分利用相对集中行政许可权事项审管协调联动工作机制。一是坚持审批与监管联络员制度。监管部门指导一名联络员全程参与生产建设项目水土保持方案报告审批事项办理过程中审批与监管的衔接、协调工作。审批部门明确一名负责人，与监管部门联络员做好对接工作，确保审批与监管工作形成合力，提升工作效能。二是坚持审批与监管联合审查制度。生产建设项目水土保持方案报告审批事项复杂、技术性强，按要求在审批过程中需要组织专家审查。审查工作由县行政审批局牵头，要求监管部门指派业务骨干或邀请上级有关专家参加，提供技术支持联合审查。在联合审查工作中明确联合审查情形、内容，规范联合审查行为，缩短审批时间，提高审批效率。三是坚持审批和监管信息互通制度。审批部门将需监管部门配合审批的需求及审批结果（要件）等信息，通过政府协同办公系统或相关服务平台，及时传送给监管部门及联络员，便于加强监管。同时，监管部门将审批部门相关需求及在监管中实施行政处罚等信息，及时反馈给县行政审批局。实现互联互通、信息共享，确保审批与监管无缝对接。四是坚持审批和监管责任追究制度。按照“谁审批、谁负责，谁主管、谁监管”的原则，对审批和监管部门及其工作人员在履职尽责过程中，违反相关规定，造成不良影响或严重后果的，应按照有关法律法规和制度要求，对涉及单位及人员进行责任追究，明确追责情形，规范审批行为，强化事后监管，提升履职能力。

审批与监管分离又坚持联合审查，打破审批和监管在一个单位内部的整体利益，形成审批和监管的责任共同体。审批事项在政策尺度把握、专业标准认定、现场勘验等方面行政审批局仍需要与原主管部门协商沟通，让审批和监管互相制约，审批的人要考虑监管的后果，监管的人愿意承担管理的责任。

（二）利用集中审批信息资源共享优势，助力推进生产建设项目审批制度改革

为贯彻落实水土保持法，助力水土保持预防监督执法工作，督促生产建设项目落实“三同时”制度，要求生产建设项目及时报批水保方案，履行水土流失治理义务。一是将生产建设项目水土保持方案报告审批事项纳入一次性告知审批事项内容。对生产建设项目需要水土保持方案报告审批的，在项目进驻金寨政策咨询时与备案、环评、能评、安评等一并告知给建设单位，帮助建设单位早了解水保政策，早准备，及时履行报批手续。二是试行推广的工程建设项目“容缺审批”制度，助力生产建设项目水土保持方案报告审批工作。对独立工地工业招商项目，在具备基本条件基础上，推行施工许可“容缺”预审，提前下达施工许可预审意见书，在规定时间内，要求企业补充完善相关资料。水土保持法明确要求建设单位在开工前要办理生产建设项目水土保持方案报告审批手续，将生产建设项目水土保持方案报告审批手续纳入“容缺审批”要求企业补充完善相关资料之一，有助于督促建设单位及时报批水保方案，减少建设单位违法成本，提高了审批和监管部门行政执法效能。

政务服务对象更多关心审批事项的多少、难易程度、便利化状况等实质内容。通过改革行政审批方式，规范审批行为，实行集中审批，实现部门信息共享，既满足了社会公众和企业需求，又提高了依法行政效能。

三、金寨县水土保持行政审批制度改革工作中存在的问题

（一）缺乏上位法支撑，审监职能不清

金寨县行政审批局的成立和运行是基层首创模式的现行体现，对下一步改革走向和适用范围还需继续探索和尝试。当前，用于指导地方行政审批的部分上位法没有修改，一些专业性较强的审批事项行政职能和法律责任主体还不明确，容易产生权责矛盾和部门推诿问题。

（二）上下关系不匹配，会降低行政效率

六安市及安徽省还没有成立行政审批局，金寨县行政审批局没有“职责同构”的上级主管部门，使得相关业务部门的上下级沟通和协调困难，一个单位需要与上层级20 多个委办局对口协调，增加了工作对接和协调的难度，也增加了许多工作量，影响工作效率。行政审批局模式应尽早得到推广，并在政府体制上得以尽快理顺。

（三）审批与监管脱离，易导致审管混乱

审批权集中到行政审批局，监管责任由原单位负责，打破了审批监管的责任共同体利益格局，容易出现审批与监管相互脱离或割裂的弊端。造成审批的只管审批，为规避审批责任过度增加审批难度或迎合改革发展需要随意简化审批程序；监管的不愿承担管理责任消极监管或故意强化监管，变相增加权力。对此需要规范审批流程，划清审管责任，做到权责明确，公开透明。

（四）审批权力过于集中，容易产生腐败风险

审批事项集中纳入行政审批局后，由行政审批局单一主体负责多种审批管理，改变了原部门之间的制衡关系，容易形成“超级审批单位”，导致审批权力过于集中，自由裁量空间过大，如果缺乏有效的监管制度，容易滋生权力寻租等腐败风险。

另外，行政审批制度改革受传统行政观念影响，缺乏广泛共识，改革信心不足等都需要在审批工作实践中克服解决■