基层政府简政放权的内在制约因素探讨

安徽师范大学法学院 陈亮

一、政府简政放权内在共性制约因素及其表现形式

（一）政府简政放权内在制约共性因素

（1）政府既得利益因素。基于亚当·斯密的经济人假设理论和布坎南的公共选择理论，政府组织和政府行政官僚同样符合“经济人”假设理论，传统完美理想的行政人员不复存在，个人主义、利己主义同样存在于政府组织内部和政府行政人员身上，在政治实践过程中也会以追求自身利益最大化为目标[1]。从层次和内容上看，政府既得利益关系包括政府行政人员利益、政府部门利益、政府组织整体利益。它们之间是互为一对矛盾体，相互连接、相互排斥。在简政放权实践过程中基层政府及其行政人员基于对其自身利益的追求，势必会影响简政放权执行效率和效果，甚至偏离政策属性内容。

（2）政府体制因素。政府体制制约着基层政府进一步简政放权的推行。首先表现在权责矛盾上，上级政府下放权力时放不下或者放得不够彻底导致下级乡镇政府权力有限，这样就使得下级政府权力在下，责任在上，权责不对等。此外，上级政府部门之间职能交叉重叠，出现问题难以及时定责而互相推诿使问题更加僵化。

（3）传统行政文化观念及思维转变困难。与简政放权相跟随的是政府职能的转变，政府职能的转变必然会改变政府内部原有的利益结构和利益关系，这样政府部门会失去一部分权力，在这种状况下，政府内部行政人员用旧的思维模式解决当前新问题，必然会阻碍改革的推进。简政放权，转变政府职能引起旧有工作内容的变化，而新工作的内容，对政府行政人员的思维观念、工作能力、工作方法提出新的要求。面对新的挑战，部分官本位思想严重的行政人员过分迷恋权力，固守原有的旧体制，再加上少部分行政人员思想僵化过时，导致其行为当面一套背后一套，执行工作时敷衍消极，大搞“上有政策，下有对策”[2]。

（4）行政人员素质因素。基层政府行政人员专业素质和工作水平普遍较低，又缺乏专业的理论学习和实践锻炼，再加上基层政府专业性人才不足造成在简政放权的实践过程中，权力放不下也接不住。提高政府能力和行政人员素质作为一个长期的过程，而简政放权又对政府行政人员提出新的要求和新的挑战。因此简政放权改革要求的亟待性和政府行政人员素质低下形成矛盾，影响简政放权的进程。

（二）政府简政放权内在制约因素表现形式

从马克思主义哲学看，人的意识具有能动作用，通过正确的思想理论指导，能促进客观实践的发展；反之，则阻碍客观实践的发展。政府在简政放权改革过程中扮演着双重角色，由于改革势必会改变当前政府内部利益结构和利益关系，政府和政府行政人员出于对自己利益的维护会表现出一些对改革的消极抵制情绪和态度。根据马克思主义哲学，矛盾具有普遍性和特殊性，基层政府作为一般性政府组织有其普遍性的矛盾，但作为最底层的政府组织又有其特殊性，主要表现为基层政府与中央政府或中层政府相比缺乏相关专业人才、专业配套设施。（1）政府行政人员对简政放权的消极抵制情绪和态度。简政放权改革要求权力下放，这样使得政府内部利益结构和利益关系得到改变。在此情况下，部分政府行政人员认为改革会对其权力和既得利益构成潜在的威胁，因此在执行政策过程中往往会表现出消极抵制情绪和态度。基层政府行政人员对简政放权的消极抵制主要表现在两个方面，一是被动接受上次指示，在执行政策过程中消极拖延，选择性执行；二是主动向上级抱怨政策执行困难，执行条件不成熟，难以为继。（2）政府组织对简政放权政策的变相执行。基层政府变相执行首先表现为“上有政策，下有对策”，凡符合政府和自身利益的就执行，反之则故意拖延或拒绝。其次，变相执行表现为采取新瓶装旧酒的对策，仅仅改变政府机构编制名称，而不改变其职能和权力。变相执行还表现为简政放权进行得不够彻底，如保留部分权力，减职而不减机构，变相设立新的行政审批项目。（3）政府简政放权形式主义严重。基层政府虽然按照中央政府和上级政府相关文件指示做好简政放权的相关安排，但在实际简政放权实践过程中，权力假放和空放严重。部分基层政府基于自身利益的维护，贪求无厌，保留了那些收费的行政审批项目，只下放了那些与政府利益关系不大的行政审批项目。此外，基层政府权限下放也有所保留，改头换面，将原有部门要下放的权力整合起来转给新部门，使得简政放权流于形式。基层政府在具体实践过程中没有真正落实简政放权，如为了应付上级政府大搞表现工作，而在具体执行政策过程中仍然执行以往的行政规章，各种形式主义充斥着政府内部，使得市场和社会并未真正享受到简政放权的好处，改革成效甚微[3]。（4）基层政府无力承接上级政府下放权力。基层政府作为政府组织最低层次的组织，由于政府体制和管辖的区域因素限制使得基层政府机构简单权限小，在简政放权的实践过程中上级政府下放权力给基层政府后必然引起基层政府的不适应，这种不适应表现为两个方面：一是缺乏专业的人才和相关基础技术设施。基层政府行政人员不仅业务水平普遍较为低下，比如执法资格考试通过率不高，此外人手不足，在上级政府权力前又缺乏相对应的培训，加上基层政府缺少高科技技术设施监管和服务使得基层政府无力承接上级政府下放的权力[4]。二是缺乏相对应的激励机制。上级政府在下放权力给基层政府后增加了基层政府行政人员的工作内容和工作责任，但是其获得的回报和福利却没有增加，严重挫伤了基层政府行政人员的工作积极性，导致他们不愿承担简政放权改革下放的工作责任。

二、基层政府简政放权内在制约因素形成原因

基于前文对基层政府简政放权的内在制约因素及其表现形式的分析，再深入研究其形成原因有助于了解基层政府简政放权内在制约因果关系，可为进一步解决基层政府简政放权内在制约因素提供一定的方向。基层政府简政放权内在制约因素的形成有其自身主观原因更有其客观原因，从自身原因看，政府利益、角色地位、思想观念都会制约基层政府简政放权改革效果。从客观原因看，自身的改革资源、制度缺陷和配套改革的滞后性在某种程度上加深了基层政府简政放权的内在制约性。

（一）基层政府追求其自身特殊利益需求

简政放权从本质上讲是政府权力及其利益资源的重新调整和分配，在政府内部无论是政府机构整体，政府部门还有政府行政人员都是作为改革的主体和对象以及既得利益角色面对改革的，同样都要接受利益结构重新调整。简政放权改革并非能让所有机构和行政人员获益，可能会让一部分部门和行政人员损失既得利益。社会个体同各个组织单位是以自身利益为出发点[5]，从政府机构整体利益上看，少数基层政府为了追求其自身的特殊利益，难以按中央政府和上级政府的意愿来进行改革，产生消极抵制的情绪和态度。从政府部门利益来看，简政放权会使一些政府部门撤并，直接影响其利益，为谋求自身特殊利益，政府部门势必对机构改革产生消极情绪和行为。从政府行政人员个人利益来看，简政放权直接影响政府行政人员利益，造成政府行政人员定岗分流矛盾。

（二）基层政府双重角色矛盾和行政人员官本位思想观念

简政放权改革要求政府自觉地进行自我革命，在简政放权改革实践过程中，政府发挥着双重影响力，即政府既是改革主体，又是改革的对象；既是改革的动力，又是改革的阻力。在简政放权过程中，政府处于双重角色的矛盾之中，一方面，基于市场和社会的需求政府要组织进行简政放权改革；另一方面，要削减手中的权力，精简机构减少部门利益，这需要壮士断腕的决心和勇气。当政府面对改革，缺乏自我革命的勇气，处处考虑自身的利益时就会表现出消极抵制情绪，阻碍改革的推进[6]。

中国传统政治文化中的官本位思想观念根深蒂固，官本位从本质上看是权力本位。简政放权意味权力重新调整和分配，人员精简和下放权力使得一部分人要离开政府机构，一部分人要失去权力，这必然会触动一些人的切身利益，在这种情况下，他们可能会产生消极情绪和实施对抗行为、使得简政放权改革面临困境[7]。

（三）基层政府改革资源的缺乏

处于不同行政层级的政府具有不同的改革资源，基层政府作为政府组织最底层的行政组织，没有下级政府为其提供改革资源，加上基层政府管辖区域有限，产业结构单一无法为其提供充足的财政资源，而且上级政府对基层政府扶持力度不够使得基层政府可调用的改革资源相当有限。此外，基层政府专业人才资源稀缺加剧基层政府简政放权的困难程度。

（四）基层政府刚性约束的缺失

在简政放权的实践过程中缺少科学化和法制化的刚性约束，首先表现在机构编制上，“人治”现象较为突出体现为主要领导能够决定机构编制，能够擅自调整机构编制。其次，表现在法律约束上，相关法律法规不健全，容易钻政策的漏洞。

（五）制度缺陷以及配套改革的滞后性

1.行政审批制度不健全

行政审批改革作为政府简政放权改革内容的关键部分，同时又是基层政府公共权力的直接行使过程，在体现政府执行政策效率方面具有很强的代表性。虽然行政审批制度改革效果显著，获得广大群众赞扬，但是还是存在着很多问题，行政审批制度建设仍然不够健全。行政审批制度不够健全体现在以下几个方面；一是基层政府行政人员思想危机，行政审批权下放不到位。二是行政审批项目设置缺少相对应的法律依据。三是行政审批部门权责不清晰。四是对政府行政审批行为缺少监督。

2.法制建设不健全

简政放权作为政府的自我革命，不仅需要建立相对应的法规来支持其合理性，更需要进行法制建设来使简政放权有法可依，并且要明确权责范围，规范其行为。只有把权力关进制度的笼子才能确保政府权力在阳光下运行[8]。

3.缺乏有效的监督机制

改革要保持其持久性必然需要引入监督制度，基层政府在简政放权实践过程中缺少相对应的监督制度，使得基层政府执行简政放权政策效率低下而引起社会公众的不满。

4.社会保障制度不健全

一方面简政放权会使得一部分人分流出来离开政府机构，另一方面，我国社会保障制度社会化程度低，离开政府单位就意味着失去医疗、保险等保障待遇。这也正是许多人不愿离开政府机关的原因，从而形成人员分流阻力，加大简政放权改革的难度。

三、基层政府简政放权内在制约因素的对策建议

基于我国基层政府简政放权内在制约共性因素及其表现形式，形成原因的分析，可得出解决我国基层政府简政放权内在制约因素的可行性建议的大致方向，分别可从加强法制建设，完善基层政府简政放权内容，建立相对应的配套制度以及文化建设四个方面来考虑。

（一）加强简政放权法制建设

1.加快简政放权改革立法工作

简政放权立法是促进简政放权改革科学化、规范化、法制化的关键步骤[9]，确保简政放权有法可依，有利于简政放权改革的更好推进。把简政放权纳入法制轨道，能够形成强有力的约束力，防止政府因追求自身利益而阻碍改革目标的实现。简政放权立法要注意以下几个方面：（1）明晰主体权限和责任并明确相关激励机制和追求法律责任；（2）对旧有的法律法规进行补充和完善。

2.推动简政放权法制化的普及和宣传教育

简政放权法制化宣传和教育从根本上说是适应我国法制建设的国情，简政放权改革并非只有政府一个角色在参与，其中市场、社会、公众都会参与其中，并且涉及其切身利益。推动简政放权法制化的普及和宣传教育有利于公众了解自身的权利，更好地促进改革。

（二）完善基层政府简政放权改革内容

1.承接上级政府下放权力时要明确权责范围

基层政府在上级政府权力下放时往往由于权责不对等而造成权责矛盾，这就要求基层政府与上级政府的权力下放衔接工作要明确权责范围，稳妥推进。

2.上级政府行政审批权限下放到基层政府时要与财权、人权同步进行

由于基层政府改革资源的限制，上级政府行政审批下放到基层政府时要以当地实际情况为准，因地制宜科学安排人力、物力、财力资源，为基层政府提供相关配套设施，给予基层政府一定的支持。此外，还要通过派遣专家下基层给予指导。基层政府虽然与群众联系最为紧密，但处于行政体系的边缘，缺乏财政支持，因此在简政放权改革的过程中首先要从思想上重视对基层政府的关注，激发基层政府与基层行政人员的工作积极性；其次要理顺好基层政府与上级政府、同级政府之间的关系，促进上级政府与基层政府之间对简政放权工作作出的整体性规划。

3.搭建市县乡一体化行政审批网络平台，构建数据共享平台

基层政府由于缺乏相对应的改革资源，通过上级政府搭建网络平台和数据共享平台可以更好地利用上级政府的资源，提高执行效率。政务信息公开和数据共享是信息化社会发展的必然要求，所以，要采取相对应的措施来解决。其一，要破除部门之间的数据障碍。协调各部门之间的利益，提出数据共享合理性和规范性的方案，并明确其标准、责任。建立全面性的网络信息共享平台，实现“一条龙”式的服务流程，降低行政成本，提升服务质量。其二，要建立信息安全保障体系。不仅要保护政府自身的信息安全，还要保护企业及群众的信息安全，要追究信息外泄责任。其三，建立与第三方平台合作机制。对要支付、收费的项目通过互联网技术实现服务优化[10]。

4.引入社会、公众参与和监督

基层政府与公众联系最为紧密，引入社会、公众的参与和监督不仅有利于监督政府行为推进简政放权更好落实，更有利于提高公众政治参与积极性，为简政放权持续性提供有益保障。其一，要制定和完善相关监督制度。其二，设立专门的监管部门，设立专门的群众信访部门以及互联网投诉信箱。其三，政府部门要公开相关政务信息以便接受群众监督。

（三）加快配套制度改革

1.深化行政审批制度改革

行政审批制度改革作为基层政府简政放权改革的核心内容，深化行政审批制度改革要求进一步取消行政审批事项，加强对行政审批制度监督和管理。其一，要加强行政审批制度的规范化、合法化，加强群众监督。其二，要严格限制行政审批时限，最大限度缩减行政审批程序，提高行政效率，提升政府服务质量，构建服务型政府。

2.建立社会保障机制

建立社会保障机制主要是针对简政放权导致人员分流，补偿离开政府机关的那部分人。建立社会保障机制的形式主要体现在以下几个方面；一是发放离职经济补偿金；二是培训和学历进修；三是安排合适的岗位；四是落实社会医疗养老保险。

（四）加强政府行政文化建设

1.转变政府思想观念

政府行政人员大多受制于旧的思想观念，随着简政放权的推进，政府与市场的关系、政府与社会的关系也会得到调整，传统的官本位思想严重阻碍着简政放权的推进。思想文化反作用于政治，转变政府思想观念，使之符合改革客观要求，则能推进简政放权改革的发展。

2.加强宣传教育

基层政府行政人员大多不太了解简政放权的深刻内涵，加强宣传教育有利于凝聚众识，进一步解放思想，为简政放权奠定思想基础，促进简政放权的成功推进。基于基层政府在简政放权的实践过程中专业人才不足，行政人员业务水平有限、办事经验不足等问题，我们需要采取具体的措施来解决。其一，以开办专业性的讲座、座谈会等形式加强基层政府行政人员对简政放权改革全面的认识和理解。其二，开展专项培训学习，一方面，要组织基层政府学习上级政府或其他同级基层政府简政放权优秀实践经验；另一方面，对基层政府开展具体工作的培训，包括简政放权具体注意事项和工作流程处理。