探析控规修改的利弊、原因及解决对策

嘉兴市自然资源和规划局南湖分局 项佳丽

规划作为人们立足现下实际状况，对未来发展的预测和期望，规划也是政府明确发展战略目标以及为实现该目标的举措和过程。为促进区域内城市良好发展，给予城市建设方向提供引导，各地均编制控制性详细规划，但在具体落实过程中受多重因素影响，控规修改频次日渐增多。控规修改频次增加，不仅为管理部门提出新的挑战，而且影响规划法定有效性，不利于城市及社会良好发展。有必要深究其修改优劣，明确实际修改原因，采取针对性优化策略，解决控规修改带来的不良影响。

一、控规修改的原因及其利弊分析

（一）控规修改形成的原因

新时期背景下，各区域内城市发展较为迅速，为促使城市发展建设更具规范化，制定与之吻合的详细控制规划内容，但具体实施过程中，不乏存在修改的现象，汇总其原因包含以下几方面：第一，城市化发展不断提速，超出初期设计人员规划估测范围，致使编制控规成果突破限制，亦或部分控规与实际发展状况适应性较低。第二，土地开发和建设单位出于利益考量，将规划指标调整作为突破口，以此实现最终利益最大化目标。第三，政府为激发区域内经济增长，招商引资中为吸引更多开发商入驻，过度满足其建设要求，超出控规实际要求。第四，社会因素影响，如拆迁安置等干扰。

（二）控规修改带来的利弊分析

控规发展及落实过程中，受多方面因素影响，其不断进行修改调整，带来积极作用的同时，也存在负面效应，以下详细分析其优势及不足：

（1）优势。一是完善城市规划实施适应力。控规在我国快速兴起及发展以来，其在我国应用范围不断扩大，为土地出让、利用等提供作用能力持续强化，控规修改一定程度满足时代发展需求，调整优化城市用地结构，促进土地资源合理配置，完善城市功能。二是促进国有资产保值增值。土地作为我国重要资源，是城市中最具活力及挖掘潜力的重要资产。控规指标是规划设计基本前提，修改控规指标，可增加土地有偿使用的收益，实现国土资源保值增值。三是为国有企业改革和维护社会稳定作出贡献。控规指标修改调整，为国有企业改革、新旧房屋拆迁工作提供服务，对于国有企业职工安置补偿或拆迁安置补偿具有积极作用，可促进土地资产变现。四是提高土地利用率。城市化进程加快，大量人口入驻城市，对城市容纳率提出较高的要求，土地资源十分重要。控规指标修改，提高城市土地利用率，满足现下社会发展需求。

（2）负面效应。控规修改一定程度是对原有规划否定，也是对现下法定效力提出新的挑战。随着全国范围内控规修改频次增加，部分矛盾冲突日渐暴露，突出表现为：一是控规指标修改，建筑实际容量增加，造成城市内部人口、环境及基础设施问题。控规指标调整修改多是从低至高，建筑数量增加，对环境及道路交通等城市基础公共服务设施造成较大压力，不利于社会公益、生态环境良好发展。二是控规修改损害公共利益，影响社会公平、公正。部分控规指标修改调整，即便处于我国允许范围界定内，但对整个城市产生潜移默化的伤害，如生活空间压抑感增强、居住舒适度降低，区域内交通压力加剧等。部分控规修改调整中宏观调整意识不足，从局部可进行修改，但整体层面不宜实施，均影响社会公平、公正。三是控规修改促使不正当竞争出现，造成不良社会影响。控规指标修改调整，建设单位容易滋生不良心理，过度依附于控规调整获取自身经济利益，促使市场发展无序，影响社会良好发展。四是引发编制科学性质疑，进入恶性循环。因控规修改频次日渐提高，大范围控规修改倾向于原有控规修改，造成原有控规应用性降低，控规编制单位调查研究缺乏深层次，公众参与处于边缘化，形成控规编制质量较低，以及控规修改高频次恶性循环。五是控规修改为城市管理带来不利影响。我国为促进城乡规划规范化、标准化，出台相关规划法律条款，其中明确控规修改要求，核心目的在于严控控规修改，保证规划整体严肃性，但控规整体诉求较多。新法律条款限制，控规修改流程复杂时间周期长，影响城市开发建设速度，增加管理部门成本支出，易引发各类社会冲突矛盾，政府解决此类矛盾遭受较大的压力。

二、目前控规的控制方法及其存在问题

（一）控规的控制方法

现下各区域内通用的控规控制方法主要从两个层级着手：一方面，控规层次。依照上位规划整体需求，立足编制者对未来发展预期估测，对规划区域内提出功能性定位、人口实际容量和规划结构，主要强调从宏观层面给予指导性控制要求。另一方面，地块层次。依照控规层次要求，系统性对城市设计、土地经济等多方面进行分析估测，对单个地块具有明确要求，实际指标包含容积率、建筑高度及绿地面积等，实现精细化层次控制要求。控规层次主要是为地块层次给予指导，地块层次主要是对控规层次全面贯彻，地块层次要求多数为强制性要求，作为城市管控建设主要依据。

（二）控规的控制方法存在的问题

控规的控制方式正确性，与最终为城市开发建设提供指导方向正确性密切相关，现下控规的控制方法，存在一定的不足：一方面，控规指标单一精确化，导致控规修改调整成为必然。地块层次控制要求，对各类指标实现精细量化，促使地块开发灵活性不佳，难以满足具体建设需求。控规编制者可利用分析论证等多种举措，对未来进行估测，但控规编制人员难以满足其需求，亦或对城市未来发展难以作出精准性估测，特别针对具体化地块建设指标层面，根据此类准确指标进行建设，实际操作性难度较大，控规修改成为必然。控规不仅主要局限于未来城市建设预测，更是对城市建设引导和控制，但由于编制者提供单一性地块指标，规划管理部门落实仅搬运该项指标，促使控制指标与建设脱节，难以满足建设实际需求。单一精准量化地块控制指标，促使政府控制管理受多种因素干扰，城市建设市场行为略显苍白。另一方面，单层次控制体系控规修改后不可控。

正如前文阐述，控规从本质层面分析，其实际控制权主要为地块控制层次方面，通过地块指标控制地块开发性质、强度，其层次控制要求并不具备强制性，所以控规实际仅通过地块进行单层次控制。由于地块指标单一精确化，促使控规修改成为必然，所以出现单一性控规修改。但部分状况下仅对单一性地块控制指标进行轻微修改，其地块累积至一定程度，可能与控规层次出现矛盾冲突，造成控规处于不可控形势[1]。

三、控规控制方法的优化

针对控规实际落实过程中难以避免控规修改需求，编制控规应考量内容，方可在达成控规编制目标的同时，不会造成大面积控规修改，是现下规划人员需着重考虑的问题。

（一）控制要素的优化

控规实际控制要素较多，我国城市规划办法中明确规定，针对强制性指标包含：地块实际用途、建筑密度、高度、基础设施和服务公共设施等。首先，从城市发展和公众生活层面分析。控制性详细规划，是对上位规划贯彻和深化，控规实际功能定位、总体容量等是城市宏观规划延续，应对其进行严控。

为保证社会公平公正，维护广大公众利益，需严控城市绿地、公共设施；其次，应满足市场变更发展需求。从现下控规修改实际诉求层面分析，核心着力点为用地性质、容积率等，受市场干扰影响较大，尤其针对容积率指标，关乎开发商自身实际利益，是控规修改核心关键点。用地性质和容积率处于动态化变更，其他指标也随之波动，若控规中对地块性质和容积率给予弹性控制，有助于满足市场变更，防止约束过程中造成城市空间利用缺乏均衡性。

若控规针对用地性质和容积率不进行弹性控制，对城市区域内局部地段集中应用特定类型用地，将导致城市空间资源应用缺乏合理性。因此，需依照城市干道和公共设施服务半径，将其划分为多个街区，控制街区主导和容量。最后，从便于规划管理层面分析。管理部门履行自身职责时，需着重考量控规公平性，从操作性分析指标量化更有助于管理部门操作[2]。

（二）控制层次优化

根据上述控制要素整体优化，控规控制层次可划分为三大层级，即控规层次、街区层次、地块层次。首先，控规层次主要从整体宏观层面分析，对整个区域内具有控制要求，内容包含片区功能定位、发展规模等；其次，街区层次主要对街区范围控制要求，包含街区总体容量、绿地及公共设施；最后，地块层次主要指单个地块控制要求，针对其用地性质、容积率等。

四、优化后控制方法的实施策略

（一）编制策略

结合优化之后的控制方法，完成控规编制工作，始终将城市设计贯穿于其中，并联合经济分析、交通分析等举措，促使控制内容更倾向于市场需求。第一，应结合上位规划对控规区域范围内进行初步概念性设计，明确控规功能性定位、总体容量。第二，依照主次干道、自然边界等，将控规范围划分为多个街区，以初期概念设计为导向，明确各街区主导属性、容积量实际控制要求。第三，依照街区城市设计对街区内地块模拟规划，掌握各地块实际应用属性，配套设施及实际容积率。第四，依照其上述地块容积率、用地性质，深层次审核控规层次要求，最终保证控规容量和街区容量相统一[3]。

（二）总量平衡策略

总量平衡主要是处于控规管控范围内，为防止容量出现变化，促使设施承载力超出限值，其主要从两方面阐述：一方面，地块容量不确定性。地块容量处于上下限容量取值，并非局限于规划建议数值；另一方面，街区容量确定性和控规容量不可变性，地块容量变化，街区容量始终处于固定状况。

五、结束语

控规为城市开发建设做以导向，是土地划分和转让的法定依据，在城市快速变更发展过程中，其调整修改频次较大，带来积极作用同时，引发各类矛盾冲突。作为一名基层规划管理工作者，希望通过自身实践经验和思考，探寻保障控规实践性和合理性的方式、方法，从而促进城市良好发展。