经济适用房政策问题研究

中共天津市委党校马克思主义学院 韩广召

我国的经济适用房政策产生于住房分配向住宅商品化转变的大背景下，其目的在于满足中低收入人群的住房需要，促进社会和谐。随着经济水平不断提高，我国城市居民居住条件有了极大改善，与此同时，高速度的城镇化以及居高不下的房价，给城市中低收入家庭带来了较为沉重的经济压力，住房困难问题受到社会各界的持续关注。为了进一步满足中低收入者的住房需求，解决社会问题，各级政府陆续出台了经济适用房、保障性租赁房、定向安置房等形式的城市住房保障制度。其中，在经济适用房政策的执行过程中，出现了许多政策效果不佳等问题，对此进行分析有助于我们进一步改进政策，促进社会和谐。

一、经济适用房政策执行现状

经济适用房主要面对的对象是支付能力不足的城市中低收入家庭，国家通过政策倾斜、降低成本的方式，保障其可以以低于市场价格的方式向特定人群出售，以缓解他们的住房困难。但是，在实际的政策执行过程中也暴露出许多问题，主要表现在以下三个方面。

（一）受益人群范围界定过宽

经济适用房的低成本一般仰赖于国有土地划拨，各类行政收费减免等政策来实现。其目的就在于要通过行政方式将一部分社会资源转移给低收入群体，以缓解他们的住房困难，促进社会和谐。为了实现这一目的，首要任务在于确定可以享受这一社会福利的人群。从普遍推行的经济适用房政策来看，一般都采用考察家庭工资收入等因素的方式。不过关于如何裁定特定人群是否属于目标人群时，普遍出现了范围界定过于笼统、范围偏大的现象，这就导致经济适用房目标人群不够精准，主要表现在两个方面：一是将那些中等或中等以上收入者纳入销售范围之内。因为地区发展不均衡，中低收入家庭的标准在各地差异较大。如果某一地区片面采用较富裕地区的经济标准，就可能会使得本来是为中低收入者解决住房问题的经济适用房政策效果发生偏差。大量低收入者可能会因较难获得指标，而无法充分享受到经济适用房的好处。二是由于政策刚性约束不够，导致中低收入者无法购买到经济适用房，出现一些富人拥有多套经济适用房情况。那些通过各种手段违规获得经济适用房的资格的人群，获得房屋后自身并不居住而是进行出租，造成恶劣的社会影响，严重剥夺了中低收入家庭购买经济适用房的机会。

（二）对于受益人群的情况掌握不全面

现行经济适用房制度准入条件普遍执行的是通过控制四项标准的方法，即对户籍、收入、住房面积和年龄进行控制。不过，仅凭这四项条件不足以较为精准地判断某一家庭的住房条件和需求。由于其他相关配套机制不健全，政策实施过程中，审核人员进行资格审查时，无法将实际的个人收入不透明、社会信用制度存在的信息不全面等因素纳入考虑范围，这样就巨大的制度漏洞，难以保证审核的有效性。借名购买经济适用房、借名登记在经济适用房实施过程中已成为一种普遍现象。随之而来是大量因借名买房产生的司法案件和社会纠纷。此外，我国缺乏较为完备的个人收入申报制度，一般采用申请人到所在单位或者街道开具证明的方式来确定收入，而对于申请人准确、详细的收入和具体的房产信息，仅仅依靠单位和街道社区也很难把控。由于监管的缺失，一些经济条件有了大幅改善或因其他原因不再具备使用资格的受益人长期违规占用或者违规出租经济适用房。相反，有些低收入家庭成员没有固定工作，很难贷到购房款，还有的低收入房贷申请人无法开具满足要求的收入证明。这些对受益人群具体情况掌握不全面现象的存在，也降低了一部分本应享受政策的低收入家庭购买经济适用房的可能性，制约了经济适用房分配的有效性。

（三）目标家庭的生活成本不降反升

经济适用房以“经济”为重要特征，但是这能否切实满足目标群体的居住需要、提高他们的生活质量仍存在一定的不确定因素。比如，一些地方的经济适用房的价格对于当地的居民经济收入水平仍然较高。

一般来说经济适用房应控制在中套80平方米、小套60平方米左右，这样的标准导致房价总价仍处于一定的高位。尽管有较高的住房补贴，但房价的绝对水平仍然令中低收入家庭难以承受，对于许多中低收入人群来说房款是一笔天文数字，即便是凑齐了房款的首付，高额的贷款仍然给中低收入者带来了巨大的经济负担。除了房款外，还有其他因素可能会变相增加他们的经济负担，比如，一些经济适用房选址过于偏远，远离工作地点，无形中增加了居住者的通勤时间和费用，增加了他们的生活负担。相关配套政策不齐全，导致经济适用房政策实施效果偏离了初衷，削弱了政策的实际效果。

二、经济适用房政策执行中过程中出现问题的原因

经济适用房政策实施距离预期目标还有很大差距，特别是经济适用房供给数量有限，尚无法满足中低收入家庭对住房的需求。再加上经济适用房政策在执行过程中出现的问题，进一步拉大了高收入者和中低收入者住房条件的差距，导致住房供给的问题出现，其主要原因如下。

（一）经济适用房政策执行主体的认知水平不足

经济适用房政策的制定主体与执行主体不完全一致。中央政府负责全国范围的经济适用房建设指导性文件规定，由各地、市、县根据地区差异制定适合本地区的政策规定。各地的具体执行主体有的是由政府设立的经济适用房主管部门负责，有的则交由房地产开发商负责建设和销售。中央和地方对于经济适用房政策制定的差异，不可避免地造成政策执行主体对政策制定目标认识的偏差。在执行的过程中，地方执行主体会根据当地情况实施策略，由于各地区发展不平衡，这就严重影响了社会管理的合理性。此外，基层地区的有些政策执行者自身素质不够，执行不力，对政策的理解不够深入，在执行过程中要么僵化和教条式地执行政策，要么不符合实际，不能将中低收入家庭对于住房的需要和经济适用房的建设结合起来，要么出于地区或者经济效益的考量，变相掩盖、更改相关技术条款。这就在一定程度上造成了经济适用房面积偏大、房价偏高，造成经济适用房实际上的“不经济”。

（二）经济适用房政策执行的金融配套政策不完备

经济适用房开发建设需要银行信贷提供资金支持。如果政府和社会保障部门未能为中低收入家庭提供资金支持，就会使得中低收入者没有能力购买经济适用房，导致社会不合理现象进一步加剧。一方面，经济适用房的贷款优惠属于政府指导性质的，而商业银行作为独立自主、自负盈亏的经济实体，拥有贷款的决定权，出于自身经济利益考虑，放贷条件苛刻。另一方面，住房公积金政策地区差异较大，有的地区覆盖范围有限。对于低收入家庭，社会保障部门有关公积金贷款中没有专门针对他们发放低息或无息贷款。此外，还存在公积金被挤占挪用、管理不规范、制度覆盖面不高等问题，导致中低收入家庭缺乏用于购买经济适用房的金融资金，使得低收入家庭无力购买经济适用房，社会差距进一步拉大。

（三）经济适用房政策执行的监督管理缺位

对于经济适用房的建设，地方政府常会将一些项目交给开发商来管理，这就极易导致政策监督管理的缺位，主要表现在三个方面：一是对经济适用房建设和投入的监管方面。缺乏对开发商投资规模、建设标准等方面的独立的专门监管机构，只有政府内设的分支部门负责监管和审批，在这个过程中，地方政府和房地产开发商就很容易形成利益共同体。经济适用房主管部门和开发商可能会随意更改经济适用房投资规模，有的为了将成本降到最低，将经济适用房建在离城区很远的地方，大大降低了中低收入者购买的积极性。二是在经济适用房销售监管方面。经济适用房主管部门没有对住房的销售价格和销售对象的分配过程予以严格监管，导致销售过程中违规操作严重，销售对象的审查不严格。三是在经济适用房的售后监管方面。没有对其收入进行再审核，导致大量高收入者拥有多套住房现象，导致了社会管理不合理现象的存在。

三、进一步完善经济适用房政策的对策

进一步完善经济适用房政策是一项系统工程，需要各个领域均衡用力，同时，经济适用房配套政策不仅可以解决本领域的问题，也必将助推整个社会治理体系的完善和现代化。具体来说要从以下几个方面发力，即建立科学的收入状况评估体系和完善的社会信用体系、建立有针对性的多层次住房保障体系以及完善经济适用房退出机制等。

（一）建立科学的收入状况评估体系和完善的社会信用体系

精确判定经济适用房目标人群是经济适用房政策顺利推行的基础，这不仅是制定相应的住房保障具体政策的依据，同时也是评估保障性住房政策实施效果的重要参考。为此要建立科学的收入状况评估体系，同时进一步完善社会信用体系。一是将个人收入申报制度和与个人信用体系结合起来，准确掌握家庭收入和支出情况，建立家庭收入和消费档案，并实行动态监管，切实保障中低收入家庭的利益。二是完善社会信用体系，依靠大数据建立全国统一的公共信用信息平台和安全完善的社会信用信息库。三是要千方百计稳定和扩大就业，提高中低收入家庭收入，提高他们的就业技能，并尽可能使其就近就业。将更多中低收入者纳入社会信用体系当中，更加全面和科学管理中低收入者的社会信用，保障他们的合法权益，为保障性住房金融政策提供更为准确的信息依据。

（二）建立有针对性的多层次住房保障体系

实践表明，单纯依靠经济适用房举措对于解决城市中低收入者的住房困难还远远不够，对那些刚刚进入城市生活的大学毕业生、农民工等住房困难群体，需要给予更多的关注，拿出更多切实可行的政策措施加以解决。这不仅关系到一个城市的发展潜质的释放，也体现出一座城市的温度和文明程度。为此，对于一些人口流入较大的城市，要加紧探索出台多层次、更有针对性、分众化的住房保障体系，针对经济收入不同的人群推行差异化的住房供应政策。在完善商品房、经济适用房的基础上，探索实施保障性廉租房、公租房、共有产权房等住房保障制度。此外，还可以引入社会资本盘活现有空置房屋，提高租赁房屋的服务质量和数量，降低住房困难居民的住房负担。严格控制经济适用住房的标准，经济适用住房的标准应包括区位、套面积、建筑层高、建筑物间距等多个方面，真正做到既适用又经济。当然，对于已经建成的经济适用房要在力所能及的情况下增加后续的生活配套，提高生活便利度，切实降低他们的整体生活成本。

（三）完善经济适用房退出机制

当经济适用房用户存在以下三类情况时，需要对其进行有序退出。一是在监管过程中发现存在违规占用经济适用房；二是受益者经济收入大幅改善超过可享受范围；三是出现新的违规使用经济适用房需要收回的其他情形。为此要探索建立专门的监督管理机构，并设置相应的配套制度。一是建立信息共享平台，积极解决困难群众就业和其他需要，提高其经济收入；二是设置适度的退出奖惩制度，对按要求积极退出的用户给予适当的基金奖励，对于超期使用或者其他轻度违规的用户减少奖励或进行适当处罚；三是确保强制机制平稳有效实施。此外，还要积极引导居民树立正确的消费观念，提倡有能力的居民购买商品房。

平稳顺畅腾退经济适用房，不仅可以改善相关用户的居住条件，拉动消费，还可以保障更多住房者的需求，使得更多急需要住房保障的人群感受获得感和幸福感，促进社会和谐和发展成果共享。

总之，作为我国住房保障体系中的一部分，经济适用房政策的推行缓解了中低收入家庭的住房困难，其成效不容忽视。进一步满足和改善人民群众的住房需求其根本出路在于发展经济，提高中低收入人群的收入，同时还要进一步完善以经济适用房为主的住房保障制度。随着我国经济社会的发展和共享发展理念的贯彻实施，未来经济适用房的政策也将更加完善，进一步满足人民日益增长的对美好生活的需要，助力共享发展、共同富裕取得更为明显的实质性进展，进一步促进社会和谐。