祁连山国家公园脆弱生态环境保护与修复的跨区域立法研究

马 芳

（青海民族大学，青海 西宁 810007）

祁连山是我国西部重要的生态安全屏障，是黄河流域的重要水源地，也是生物多样性保护的重点地区。然而，在祁连山的高寒地区，由于长期的矿产开发、过度放牧和气候变化的影响，冰川消融速度加快，雪线上升，祁连山水源涵养能力下降，生物多样性正面临严重威胁。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央做出科学的决策和战略部署，着力创新发展理念，大力倡导生态文明建设，并将生态文明建设纳入国家“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，通过相关法律制度的构建为有效推进生态文明建设保驾护航，同时通过中央环境保护督察使环境保护工作在短期内取得了显著的成效。党的十九大报告指出：“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。这是以习近平同志为核心的党中央为中华民族的可持续发展提出的重要战略措施，意味着我国自然保护体系将从目前的以自然保护区为主体，转变为今后的以国家公园为主体。

一、祁连山国家公园概况

（一）实施祁连山国家公园试点

国家公园是国家为了保护生态系统的原真性和完整性，同时也为给科学研究、环境教育及生态旅游提供一定的条件而划定典型的自然区域并进行特殊的保护、管理及利用。2017年中央全面深化改革领导小组第三十六次会议审议并通过了《祁连山国家公园体制试点方案》。会议指出，祁连山是我国西部地区重要的生态安全屏障，是黄河流域的重要水源地，也是生物多样性保护的重点地区。落实祁连山国家公园试点制度，必须把握体制机制重点，突出生态系统的整体保护和系统修复，着力探索解决跨区域、跨部门的制度性问题。将山脉、草原、森林、土地和湖泊作为生命共同体，加强系统保护和综合治理，加强生态保护和民生改善，完善资源开发管控和有序退出等内容，依法实施更加严格的保护措施。要及时清理和关闭违法违规项目，加强对开发利用活动的监督。祁连山国家公园体制试点方案的通过，是对祁连山自然保护地管理体系的重大变革，改变以往自然保护地管理中普遍存在的多部门管理、职能上交叉重叠等诸多弊端，有利于实现祁连山国家公园生态环境保护和修复的整体性和系统性。

（二）划定祁连山国家公园区域

祁连山国家公园地处青藏、蒙新、黄土三大高原交汇地带的祁连山北麓，是我国重要的生态功能区域，也是西北地区重要的生态安全屏障和水源涵养地。祁连山国家公园是中国首批设立的10个国家公园体制试点之一，祁连山国家公园试点区（以下简称“试点区”）地处我国甘肃、青海两省交界，位于青藏高原东北部，总面积5.02万平方公里，分为甘肃省和青海省2个片区，其中甘肃省片区3.44万平方公里，占总面积的68.5%，青海省片区1.58万平方公里，占31.5%。行政区划涉及甘肃省肃北蒙古族自治县、阿克塞哈萨克族自治县、肃南裕固族自治县、民乐县、永昌县、天祝藏族自治县、武威市凉州区、中农发山丹马场、国营鱼儿红牧场和国营宝瓶河牧场10个县（区、场），青海省海西蒙古族藏族自治州德令哈市、天峻县和海北藏族自治州祁连县、门源回族自治县4县（市）。

（三）设立祁连山国家公园管理局

依托国家林草局西安专员办挂牌成立祁连山国家公园管理局，为了加强对国家公园的有效管理，在甘肃、青海两省林草局加挂省管理局牌子。2018年10月29日祁连山国家公园甘肃省管理局在兰州市正式挂牌成立，11月30日祁连山国家公园青海省管理局在青海省林业和草原局挂牌成立。甘肃片区依托盐池湾、祁连山国家级自然保护区管理局组建了酒泉、张掖2个分局，构建了省以下垂直管理体制，并依托甘肃省森林公安局祁连山、盐池湾两个分局组建了酒泉、张掖2个综合执法局。甘肃片区组建省国家公园监测中心。青海片区依托两州四县（市）林草部门成立了海西州海北州工作协调办公室及德令哈、天峻、祁连、门源4个管理分局，依托9个林场成立了9个管护中心和40个管护站点，同时成立了祁连山国家公园青海服务保障中心，进一步强化专业技术力量支撑。[1]

二、祁连山国家公园脆弱生态环境保护与修复跨区域治理的必要性

（一）自然生态系统完整性保护的需要

祁连山国家公园拥有独特的自然景观和极其重要且相对完整的自然生态系统，为实现国家公园自然生态系统的原真性和完整性保护，需要将区域内山脉、水源、森林、土地及草原作为一个整体进行系统规划和保护，进而实现祁连山国家公园生态环境整体保护和系统修复的目的。祁连山国家公园的地理位置较特殊，分属在不同的行政区域，而各区域在生态环境保护和修复方面又有着不同的管理制度及规范要求，对一个完整的自然生态系统采用不同的生态环境保护和修复措施会影响保护的整体效果。另外祁连山地区过去分布着多个不同层级的保护区，对同一自然生态系统长期执行不同的保护标准，在缺乏祁连山国家公园统一的管理规范及依据的前提下，势必造成在生态环境保护和修复中管理及执行标准的不统一，因而也难以有效解决多头管理带来的碎片化问题，无法实现对一个完整的自然系统的统一保护和系统修复。因此在明确祁连山国家公园与其他类型的自然保护地关系的基础上，研究制定统一的祁连山国家公园跨区域立法，明确祁连山国家公园的功能定位、统一保护目标、管理原则、保护与修复的标准及要求等内容，可以有效解决跨区域法律法规之间的不协调，建立资源共享、机构优化和管理有效的协同治理体系，对于提升祁连山国家公园脆弱生态环境保护与修复的协同性和有序性，以及整体治理修复能力将产生重要作用。

（二）祁连山国家公园脆弱生态环境保护和修复的需要

祁连山国家公园属于典型高寒山地生态系统，抵御外界干扰能力及被干扰后的修复能力非常弱，由于全球气候变化及人为等诸多因素的影响，国家公园出现冰川退缩、雪线上移、植被退化及生物多样性减少等环境退化现象，生态环境整体形势不容乐观。由于不同行政区域中的生态保护和修复行为缺乏整体性和系统性，势必会导致祁连山国家公园整体生态治理能力下降，难以实现对脆弱生态环境的有效保护和修复。目前祁连山国家公园脆弱生态环境保护和修复中存在的困境如下：

1.气候变暖导致生态环境问题频发

近几十年来，全球气温一直处于上升态势，暖干化天气对祁连山国家公园的生态环境产生了极大的影响。气温的升高不仅加剧了冰川、雪山的消融速度，导致冰川退缩和雪线上升，同时也对祁连山国家公园区域内的植物生长产生很多不利影响。林地的大面积减少导致野生动物栖息地遭到破坏，野生动物种群数量减少，生物多样性面临极大威胁。气温的上升也使土壤水分减少，土质变差，湿地面积大幅度减少，水源涵养能力减弱，在风蚀的作用下，加速了祁连山国家公园区域内土地荒漠化的进程。

2.过度放牧导致草场大面积退化

由于20世纪50至80年代的过度放牧等因素，祁连山国家公园大面积的草原已经不同程度的退化，其中退化较为严重的地方已变成黑土滩，许多草原表面完全裸露，这会引起诸如沙地牧场、水土流失和鼠害泛滥等问题，并将逐渐导致草原沙漠化甚至荒漠化。近些年来，由于禁牧、轮牧及休牧制度的实施，在一定程度上改善了草场的生态环境，但由于草场是牧民群众长期赖以生存的基础，离开了草场或实施了禁牧等制度后，对于缺乏其他生存技能的牧民来说，基本的生活将无法得到保障，所以有些牧民也会在禁止或限制的情况下超载放牧。

3.生态环境保护及修复能力不足

祁连山国家公园区域内的生态环境极为脆弱，如果相关保护力度不足，势必会产生难以修复或无法修复的后果。目前区域内保护工作存在一些亟待解决的问题。首先，祁连山国家公园内的生态环境保护基础设施不足，比如污水处理、固体废物处理、环境监测等方面的设施还不能满足现实的需要。其次，祁连山国家公园虽然建立起相应管理机制，即由祁连山国家公园管理局统一管理，相关部门协作配合，但由于国家公园的保护及修复要体现整体性及系统性特点，从目前祁连山国家公园生态环境保护及修复的管理机制来看，相对合理的跨区域管理机制尚未有效构建。

4.旅游开发对生态环境保护及修复带来影响

近年来，随着祁连山景区旅游活动规模的扩大、游客数量的增多，使原本脆弱的生态环境遭到了破坏，给生态环境的保护工作带来了前所未有的压力，有些景区基础设施还未跟上，接纳能力有限，而大量的游客不仅造成旅游景区垃圾量的增加，也使得景区草场、土壤及林木等自然环境受到不同程度的破坏，影响了景区的自然生态平衡及对环境的保护，给祁连山国家公园脆弱生态环境的保护和修复工作带来较大的障碍。

三、祁连山国家公园脆弱生态环境保护与修复跨区域立法现状及存在的障碍

（一）祁连山国家公园脆弱生态环境保护与修复跨区域立法现状

祁连山是我国西部地区的重要生态安全屏障，是黄河流域重要水源产流地，也是我国生物多样性保护重点区域。但长期以来，祁连山局部生态破坏问题依然十分严重，碎片化管理问题比较突出，保护管理效能低下，生态系统的整体保护和系统修复任务十分急迫。为此，制定统一的《祁连山国家公园条例》，加强祁连山国家公园生态环境整体保护及修复尤为迫切。

课题组在对祁连山国家公园的跨区域立法进行调研的过程中，从祁连山国家公园青海省管理局了解到《祁连山国家公园条例》的制定工作正稳步推进。2019年1月15日，青海省林业和草原局会同青海省司法厅组织召开立法起草部署会，组成由实际工作者、司法行政工作人员、环境资源法专家参加的起草组，并制定立法起草工作方案。1月22日至2月15日，起草组分头搜集相关素材，编写完成立法大纲，着手起草条例及其说明。2月16日至28日，起草组开展统稿工作，将条例初稿提请起草协调小组会议审议，并按照会议精神进一步修改完善，形成条例征求意见稿。3月，分别征求国家林草局西安专员办、省直各相关部门和六州两市林草部门及专家学者的意见建议，共征求到意见建议70余条，在充分吸纳的基础上，对征求意见稿进行了修改完善。4月，赴北京参加国家林草局召开的立法研讨会，并按会议精神对征求意见稿进行再次修改。在此基础上，6月14日，邀请有关部门和中科院西高所、省政府法律顾问委员会专家进行了评审，根据评审意见修改完善后，形成《祁连山国家公园条例（草案）》。课题组也了解到祁连山国家公园青海省管理局下一步将会积极协助祁连山国家公园管理局，通过充分征求中央政府相关部委、地方政府、行业协会、社团组织、社区和公众等各方主体的意见建议，进一步修改完善《祁连山国家公园条例（草案）》，全力推进立法调研、起草、论证等工作，明确祁连山国家公园建立以祁连山国家公园管理局为主体、祁连山国家公园省级管理局为支撑、祁连山国家公园管理分局为基础，辐射到保护管理站和管护点的管理体系，形成园区生态保护建设、项目管理、规划建设、资金投入、特许经营等方面的规定，从根本上解决保护管理效能低下、投资渠道不明、规划体系不完善、执法无依据等问题。

（二）祁连山国家公园脆弱生态环境保护与修复跨区域立法的障碍

我国《环境保护法》中明确规定要建立跨行政区域的重点区域联合防治协调机制，①这为跨区域生态环境保护和修复的法治协调机制的构建提供了明确的指导，但在各区域进行具体立法构建时该条规定还是不够细化。国家公园的生态环境保护和修复注重的是自然生态系统原真性和完整性，而祁连山国家公园地跨甘肃和青海两省区，跨区域立法障碍是祁连山国家公园生态环境整体保护和修复中存在的重要问题。

1.跨区域立法模式不确定

在祁连山国家公园所辖区域甘肃和青海两地，有关祁连山地区生态保护和修复方面各自都制定了一系列规范性文件，如《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》是由甘肃省人民代表大会常务委员会于2017年11月30日修改后予以公布，自公布之日起施行。青海省人民政府办公厅2018年11月30日印发了关于《青海祁连山生态保护与建设综合治理工程项目管理办法》等八个管理办法的通知。这些规范性文件分别对祁连山国家公园甘肃片区和青海片区的生态环境保护和修复工作起到了一定的促进和保障作用，但对祁连山国家公园整体性和系统性的生态环境保护和修复还远没有发挥其应有的作用，这需要通过制定祁连山国家公园跨区域的统一立法规定来加以规范。虽然目前已初步形成《祁连山国家公园条例（草案）》，但根据现阶段所涉生态环境法治的规范性文件，显然没有明确跨区域立法的方式，这不仅为制定统一明确的祁连山国家公园生态保护和修复立法带来了较大的阻碍，而且也无法为我国其他地区自然生态系统跨区域保护和治理规范性文件的制定提供借鉴。

2.跨区域立法程序不明晰

跨区域生态环境保护与修复的立法程序是跨区域立法的重要环节，规范跨区域立法程序是实现立法引领祁连山国家公园法治建设的重要保障。《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）②及相关立法对省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性法规的内容予以明确，但对跨区域立法如何构建并无明确规定。对地方性立法的制定程序有相对概括的规定，③但对跨区域立法程序如何进行并无明确说明。由于缺乏相关立法对程序的指引，使祁连山国家公园构建统一的跨区域立法陷入困境，使祁连山国家公园脆弱生态环境的统一保护及系统修复工作难以有效推进，也使得国家公园保护生态环境的完整性和原真性难以实现，因此如何设定科学合理的立法程序，已成为有效实现祁连山国家公园脆弱生态环境保护和修复的当务之急。

3.跨区域立法监督不明确

为了保证所制定的法律规定适合实践需求并能得到很好的实施效果，立法监督显然是立法中一个非常重要的环节。我国《宪法》《立法法》《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律和规范性文件中规定国务院和地方人大有对地方立法进行监督的权力，但从规定内容来看，还较为原则和抽象，主要体现在对监督主体的构成及立法监督程序方面规定不够细化，导致实践操作性并不强。由于祁连山国家公园跨区域统一立法突破了地方立法的范畴，因而无法直接适用现行立法监督所规定的内容及程序要求，加之祁连山国家公园生态环境的脆弱性及保护和修复方面的特殊性，如果忽视了立法监督的环节，可能会导致跨区域立法脱离现实需求，降低立法的质量及产生的实效，也就很难实现对祁连山国家公园脆弱生态环境的整体性保护和系统性修复。

4.跨区域立法内容有待统一规范

（1）缺乏统一的监管依据和标准

生态环境监管是生态环境保护中的一个非常重要的环节，涉及很多方面的内容，如果没有对监管进行整体设计和统一规定，势必会出现祁连山国家公园生态环境保护和修复监管的不一致，影响到监管的效果。目前在缺乏统一的跨区域立法的前提下，祁连山国家公园所属甘肃省和青海省在生态环境保护和修复监管方面有各自不同的监管依据，这些都会导致监管标准不统一，进而降低监管效率，无法实现对祁连山国家公园脆弱生态环境的整体保护和修复。另一方面，在调研中发现负有监管职能的部门之间也很难实现监管的有机衔接，例如在生态环境监管方面生态环境部门总体负责，林草、自然资源、水利、农牧等相关部门予以配合监管，但由于这些部门在行政关系上都属于同一级别，互不隶属，所以在一定程度上影响到监管的总体效果。另外，在调研中还了解到原祁连山自然保护区外国家公园的新增区域，目前在生态环境监管方面由于缺少统一的监管依据和标准，影响到该区域生态环境的整体保护和治理。

（2）缺乏统一的监测规范

环境监测是环境保护和修复的重要保证，也是衡量环境质量和环境污染治理成效的重要依据。祁连山国家公园所属甘肃省和青海省在生态环境保护和修复监测方面有各自不同的依据，因此面临着一些亟待解决的问题。一是环境监测管理体制还不完善。目前祁连山国家公园缺乏统一的监测标准和方法，祁连山国家公园环境质量监测质控体系不够健全，难以确定监测水平及效果，影响到祁连山国家公园的整体保护和修复。二是祁连山国家公园甘肃片区和青海片区由于在生态环境监测方面，还没有建立统一的数据共享机制，因而无法得到全面有效的监测数据来开展综合性的分析和研究，这些都严重制约着祁连山国家公园脆弱生态环境保护与修复的监管效能。

四、祁连山国家公园脆弱生态环境保护与修复跨区域立法的构建

目前虽然还未完全明确祁连山国家公园跨区域立法所涉相关内容，但国家林草局及两省相关机构都在进行前期的规划和筹备，国家林草局会商甘肃、青海两省政府成立祁连山国家公园体制试点协调工作领导小组，明确了各方职责和议事规则，推动重要事项和问题的研究解决。甘肃、青海两省均成立了书记、省长任“双组长”的试点工作领导小组。甘肃省牵头成立以甘肃、青海两省分管副省长为组长的祁连山国家公园体制试点工作协调推进领导小组等等。[2]这些具体举措为构建祁连山国家公园脆弱生态环境保护和修复的跨区域立法奠定良好的基础。

（一）明确跨区域立法模式

祁连山国家公园由于分属不同的行政区域，如果缺乏各行政区域间的沟通协调，很难形成适用于祁连山国家公园统一有效的法律制度，这势必会影响国家公园生态系统的完整性和原真性保护和修复，明确跨区域立法模式是构建跨区域立法的前提，也是祁连山国家公园生态环境整体保护和修复的基础，明确跨区域立法模式有利于实现祁连山国家公园生态环境保护和修复的规范具有一致性和统一性。为此，祁连山国家公园立法可通过以下模式予以构建：

其一，委托制定。由国家林草局专员办挂牌成立的祁连山国家公园管理局委托祁连山国家公园所涉区域内的祁连山国家公园省级分局制定，其可以是委托甘肃省管理局或青海省管理局制定，由制定跨区域立法的省级管理局组织相关部门工作人员及环境资源法专家组成起草组着手起草制定；也可以同时委托给两省区的管理局分别制定，再对两省区分别制定出来的跨区域立法进行内容整合，以使其更加适合于祁连山国家公园整体保护和修复的需要。此种立法制定模式及立法机构的确定是在祁连山国家公园省级分局的上一级管理机构的统一安排和协调下通过委托的方式确定和实施的，往往能提高跨区域立法制定的效率。

其二，协商制定。此种模式是由祁连山国家公园管理局负责协调两省的相关部门通过建立甘青跨行政区域立法委员会协商制定跨区域立法。首先，确定跨行政区域的各地方专门负责协调联络的机构，该机构可以确定为祁连山国家公园甘肃省管理局和青海省管理局的法制办，其专门负责跨区域生态环境保护与修复的立法事项的沟通和协调，以及对参与立法的人员进行确定、召集和统一安排等工作，这种方式可以使跨区域立法工作更加具体化，有利于实践操作。其次，建立甘青跨行政区域立法委员会。该委员会可由各行政区域从本地区实际工作者、政府法制工作人员、环境资源法专家中选定人员组成，共同参与制定跨区域统一立法，委员会可确定祁连山国家公园跨区域统一立法的目的及精神、标准和尺度以及框架及具体内容等事项，并对立法中所涉及到的争议问题予以解决。

（二）健全跨区域立法程序

祁连山国家公园主要跨甘肃省和青海省两个省区，为实现两省区在祁连山国家公园跨区域统一立法的成效，使立法机构明确立法的目的和流程，进而实现对祁连山国家公园整体性和系统性的保护与修复，需构建较为详细的立法程序。

1.制定跨区域统一立法草案

前文已述及可通过两种模式制定祁连山国家公园跨区域立法，采用第一种制定模式的，可以由受托机构即祁连山国家公园甘肃省管理局或青海省管理局组织相关部门工作人员及环境资源法专家组成起草组着手起草制定，也可以委托给两省区各自制定跨区域立法，然后再提请起草协调小组审议，并将形成的条例征求意见稿上报给祁连山国家公园管理局、各相关部门及有关专家，并通过立法研讨会等形式广泛征求意见后，形成最终的《祁连山国家公园条例（草案）》。采用第二种模式制定的，需在祁连山国家公园管理局协调下明确两地负责跨区域立法协调的联络机构，并在两地协调联络机构的安排组织下设立统一的甘青立法委员会，立法委员会制定统一的立法章程，明确立法委员会每年定期召开一次会议，若出现立法过程中需要协商解决的重大问题，可以组织临时会议，会议由两地轮流主办。立法委员会成立之初需商议制定两地协同立法的具体办法及若干意见，明确统一立法的规则，为祁连山国家公园统一立法提供遵循。立法委员会需多次深入祁连山国家公园所涉市县、乡镇开展实地调研，广泛收集相关生态环境保护及修复的信息，听取基层群众意见，通过调查问卷、访谈、专家论证、座谈会等形式，经过反复论证和修改形成祁连山国家公园跨区域统一的立法草案。

2.明确跨区域统一立法的审议流程

在跨区域统一立法方面，我国第一部区域协同立法即京津冀区域协同立法为省级层面进行区域立法提供了参考和示范，2020年1月18日，《天津市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》经天津市十七届人大三次会议审议通过。在此之前，也就是1月11日和17日同一条例的河北版及北京版已分别在两地人大会议通过，3部条例于2020年5月1日起同步施行。[3]祁连山国家公园跨区域统一立法草案的审议，可借鉴京津冀区域协同立法审议流程，对采用两种模式、历经数次修改完善形成的祁连山国家公园跨区域立法草案由甘肃省人大和青海省人大分别审议通过，并同步实施。当然还应对两省已形成的地方性法规、政府规章进行清理，对不符合跨区域立法要求的依法废止或修改。

（三）完善跨区域立法监督

由于立法监督是立法的重要环节，也能保证立法规定内容的合法性及合理性，因此完善跨区域立法监督才能确保祁连山国家公园生态环境保护与修复立法的实施效果。

1.明确跨区域立法监督主体

祁连山国家公园跨区域立法草案中的内容要适用于祁连山国家公园所涉区域甘肃省和青海省两地，因此可以由甘肃省人大和青海省人大分别对跨区域立法进行监督，更有利于从不同层面发现立法中可能存在的一些问题，当然为了加强监督的效果，两地人大应该明确本部门承担立法监督职责的机构，规定其具体监督职责，并且这个机构要具有一定的独立性和权威性。由于跨区域立法涉及区域较大、相关利益主体众多，将国家监督和社会监督充分结合起来能产生更好的实效，如鼓励公众、企业及环保组织积极参与跨区域立法的监督，同时可以向从事环境事务工作的专家及学者等征求意见，以提升祁连山国家公园脆弱生态环境保护和修复跨区域立法的效果。如若不使社会监督流于形式，还应通过一定渠道扩大立法信息公开的范围。

2.细化跨区域立法监督程序

在祁连山国家公园跨区域立法监督的程序方面，应细化地方人大及社会主体实现其权利及履行其义务的流程，具体包括以下内容：其一，明确两省区人大及社会主体进行立法监督的渠道以及立法监督的具体时限，使监督主体对其监督行为形成合理预期，提高祁连山国家公园生态保护及修复跨区域立法的监督效果。其二，明确两省区人大及社会主体进行监督时采取的方式和手段，以及实施的具体步骤，使监督活动更加规范有序。其三，明确两省区人大及社会主体监督所形成的结果通过何种方式公布或上报，确保监督行为更加公开透明，使监督结果更加公平公正。最后，针对两省区人大及社会主体做出的监督结果，明确立法者有提出异议的权利救济途径，如根据具体监督工作的需要，可通过召开听证会等方式确保监督过程中对立法者权益的保障，使监督工作更加完整有序。

（四）明确跨区域统一立法的内容

随着国家公园建设的不断推进，祁连山国家公园也应结合自身特点，积极构建统一的跨区域立法，制定有针对性且较为具体的措施，同时也为祁连山国家公园建设的有序推进提供法治保障。

1.立法原则的完善

（1）坚持保护优先的原则

祁连山国家公园在其运行过程中，除加强对其的保护和修复之外，还需承担游憩、科研及教育等方面的功能，对国家公园的开发会使生态环境的保护与开发之间产生一定的冲突与矛盾，如何在二者之间进行平衡和协调，是祁连山国家公园环境保护与适度发展协调的重要因素。祁连山国家公园建成并有效运营后，将给该地区的旅游业带来新的机遇，在经济快速增长的情况下，很容易忽视环境保护。由于祁连山国家公园生态地位的重要性和生态环境脆弱性的特点，在跨区域统一立法中，如果经济利益和环境利益出现矛盾，应首选环境利益，绝对不允许以牺牲生态环境为代价对国家公园进行开发。因此，祁连山国家公园的生态环境保护与修复应遵循环境保护优先的原则。

（2）坚持公众参与原则

在国家公园的生态环境保护和修复中，公众是不可缺少的参与主体。为了加强公众参与生态环境保护的效果，我国《环境保护法》中明确提出公众参与环境保护的要求。在祁连山国家公园及周围地区生活着大量的农牧民群众，这些农牧民对自己长期生活的这片土地十分热爱，他们有很高的积极性参与国家公园生态环境的保护和修复工作。另外，从社会保障层面看，吸收当地的农牧民作为生态管护员进行国家公园的生态环境保护和修复，也能在一定程度上实现当地农牧民家庭脱贫的目标。农牧民虽然不能完全代表公众群体，但他们确实是国家公园生态环境保护与修复中的重要参与者。除此之外，还要引导其他公众群体参与国家公园的建设、运营、管理和监督。在祁连山国家公园跨区域统一立法中，为保证公众的参与度，还应明确公众参与的具体途径和公众享有的相关权利，如保障公众享有环境信息知情权并能通过公开的途径获得，保障公众享有参与立法和决策的权利并能通过一定的途径行使等。通过公众参与祁连山国家公园的生态保护和修复，必将极大地调动公众的积极性，为相关立法的构建及生态环境保护实践做出一定的贡献。

（3）坚持共建共享原则

我国建立国家公园是以实现国家所有、全民共享为目标的，为此在祁连山国家公园立法中，要坚持国家公园的全民公益性，调动甘肃省和青海省政府及社会各方面的力量，优化运行机制，创新管理模式，引导当地居民、企业、社会组织等积极参与国家公园建设的各环节和各领域，通过环境保护与修复知识的宣讲、专题培训等方式，提高公众及社会组织参与国家公园建设的能力。在对祁连山国家公园进行有效保护的前提下，重点突出国家公园的公益性，为公众提供游憩、科研及教育的机会，通过亲近自然，领略祖国大好河山，感悟深厚的历史文化底蕴，以增强保护国家公园的自觉意识，进而促进国家公园生态环境保护和修复。

2.构建跨区域统一监管体制

一是明确统一的监管标准及监管清单。首先，在祁连山国家公园所属甘肃片区和青海片区以及原祁连山省级保护区外的国家公园新增区域，在生态环境保护和修复中制定统一的监管标准，为祁连山国家公园生态环境保护和修复提供统一监管依据，可以实现提高监管效率及对祁连山国家公园脆弱生态环境进行整体保护和修复的目的。其次，应结合祁连山国家公园的生态功能、环境容量、环境质量改善目标等因素明确规定监管部门的监管清单，通过设定统一的监管任务，使监管部门对祁连山国家公园生态环境保护与修复的监管工作有一个总体的规划和部署，以加强监管的统一性。

二是对管理权限进行明确划分。该权力主要涉及祁连山国家公园管理权，按照国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》，由祁连山国家公园管理局统一行使生态环境保护和修复的管理权，负责协调与当地政府及周边社会的关系，因此如生态环境、国土及农牧等政府相关部门也应配合管理机构做好相关管理工作。在祁连山生态环境保护与修复过程中，为实现统一的跨区域管理体制要求，有效避免实践中各部门之间相互推诿情况的发生，在祁连山国家公园跨区域立法中需对相关职能部门的职责进行明确的界定和合理的划分，使各职能单位各司其职、相互衔接，共同配合祁连山国家公园管理局保护及修复脆弱生态环境，从而提高管理的质量和效率。

三是对监督权进行明确界定。首先，要明确各级人大对生态环境保护和修复管理工作实施情况的监督，将各级人大对生态环境管理和修复的监督权及监督程序予以明确和细化，使其不再流于形式。要求各级人大在互联网上建立监督信息公开平台，对各种环境管理违法违规行为予以通报，以提高对祁连山国家公园生态环境保护及修复工作进行监督的效率。其次，健全检察机关对履行生态环境保护和修复管理工作情况的监督。检察机关作为法律监督机构，通过检察公益诉讼发挥其在促进生态文明建设中的重要作用。在祁连山国家公园生态环境保护与修复中，检察机关应当积极督促管理机关和有关职能部门依法履行职责，对不依法履行职责的职能部门，应当提出检察建议，对管理机构及有关职能部门进行督促。再次，健全社会对履行生态环境保护和修复管理工作情况的监督，通过加强生态环境保护与修复管理信息平台建设，让公众了解更多生态环境保护与修复及管理信息，以使其积极参与到生态环境保护和修复的监督过程中。

3.构建跨区域统一监测规范

一是要建立统一的环境监测标准规范。主要包括环境质量监测标准及环境修复监测标准的确定，进一步明确环境监测的流程，还包括规范环境监测站点的设立要求及设立程序等内容。通过规范祁连山国家公园环境监测的标准化建设，保证监测数据的准确性和紧密性，提升环境监测的基本公共服务能力和整体水平，为更好地实现祁连山国家公园生态环境整体保护和系统修复提供先决条件，也为环境监测部门开展工作提供明确的要求和方向。同时还需规范并强化在线监测计量的认证规定，建立全天候的实时在线环境监控系统，使在线监测数据作为环境执法的有效依据。

二是建立健全统一的数据共享机制。要将统筹协调和业务协同作为祁连山国家公园环境监测的重点，明确要求在祁连山国家公园建立统一的数据共享平台，全面构建环境监测数据共享管理体系，以实现祁连山国家公园甘肃片区和青海片区环境监测各部门信息的有效整合，加快推进环境监测数据的有序共享，提高环境监测数据的统一性和准确性，真实全面地反映祁连山国家公园环境保护和修复的总体状况，为相关决策体系构建及执法监管提供有力支持。

注释：

①《环境保护法》第二十条规定：国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。

②《立法法》第七十二条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

③《立法法》第七十七条规定：地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。《立法法》第七十八条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会制定的地方性法规由大会主席团发布公告予以公布。