从无偿援助到互利合作：新中国援藏政策转型的理性思考

杨虎得 韩喜玉

（青海民族大学，青海 西宁 810007）

新中国成立后，中央政府和内地广大人民始终心系西藏，从多方面对西藏开展援助，促进了西藏与内地的共享式发展，充分体现了党和国家致力于促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的民族政策。回顾新中国援藏历程，探析援藏政策演变的内在逻辑，总结实践经验，对新时代贯彻落实好党中央治藏方略，因势利导推动西藏更好发展，具有十分重要的现实意义。

一

新中国成立后中央政府援藏政策发展历程，大体经历了三个发展阶段，即和平解放后的无偿援助，改革开放以来的对口支援，进入新世纪后的互利合作。从无偿援助到互利合作，客观上反映了西藏经济社会发展的时代进程。

新中国建立之初，为了推动西藏与内地的一体化发展，中央政府根据西藏的实际情况，制定了一系列特殊政策，帮助和扶持西藏地区经济发展，同时动员全国对西藏的经济和社会发展予以支持。这一时期对西藏的支持方式主要是无偿援助，援助领域涉及财政支持、物资供应、基础设施建设、智力支持等。据统计，从“1952—1958年，西藏财政收入3.93亿元。其中，中央累计拨款资金3.57亿元，占91%。”[1]1959—1965年，中央先后支持西藏地方财政5.9亿元，占这七年西藏财政收入的69%[2]。除财政拨款外，中央政府通过向农牧民和手工业者发放贷款、贷粮、无偿赠送农具等形式，解决西藏群众面临的实际困难，扶持西藏地方社会发展。据统计，1951年至1956年，“5年间，中央人民政府在西藏发放农业贷款138.6万银元”，“1959—1963年，中央政府给西藏发放的贷款达954万元。”，“1963—1964年，国家拨款140万元，对农牧民无偿投资，使3000多户农牧民有了自己的牛羊。”，“1961年，中央人民政府调拨给西藏10万件各式农具……调拨给西藏农牧业生产用钢材1100吨。……至1965年8月，国家直接供给西藏农牧民粮食1650多万千克，调进各类农具140万件套，发放种子上千万市斤。”[3]

在中央政府的鼓励下，全国各省也以各种形式积极支援西藏。“据不完全资料统计，从和平解放到自治区成立的15年里，全国各兄弟省市区无偿支援西藏农机具和水利机械90多万件，化肥5000吨，农药250吨，菜籽1万公斤，果树苗15万株，兽医药械459吨。”[4]与此同时，针对西藏基础设施薄弱和人才缺乏的实际情况，中央政府先后采取一系列措施，帮助西藏发展电力、交通、医疗等最基本的基础设施，从北京、上海、天津、江苏、山东、四川、河南、甘肃、青海等省市和国家有关部委，抽调大批干部和专业技术人才赴藏，支援西藏社会事业建设。至1974年，基本建成了以川藏、青藏、新藏、川滇公路为骨干的区内外交通网络，并于1956年、1965年先后开通了拉萨至成都、拉萨至北京的航线。建立了拉萨人民医院等各级医疗卫生机构。中央和全国各地的无偿援助，有效保障了西藏和平解放后的社会稳定和改革开放前经济发展。

1978年党的十一届三中全会以后，随着改革开放政策的实施，党和国家工作重心开始转移到经济建设上来。为了加快民族地区经济社会发展，中央在1979年4月召开的全国边防工作会议上提出，“要组织内地省市实行对口支援边境地区和少数民族地区”，要求内地一些省市对口支援内蒙古、贵州、广西、新疆、青海、云南和宁夏，并决定全国支援西藏。从此正式拉开了对口援藏工作的序幕。1980年至2010年，中央先后召开五次西藏工作座谈会，研究和部署西藏经济社会发展，其中动员全国各发达省市对口支援西藏成为帮助西藏经济社会发展的一个重要举措。1980年3月召开了中央第一次西藏工作座谈会，在座谈会形成的《西藏工作座谈会纪要》中强调，中央各部门，特别是计划、经济、教育、卫生部门，在制定长远规划和年度计划时，要照顾西藏的特殊需要，尽可能的满足西藏的合理要求，在物质、技术等方面给予积极的支援，并要求全国各有关地方和单位认真做好支援西藏的工作。第一次中央西藏工作座谈会后，根据西藏面临的实际情况和国家的情况，中央加大了对西藏的援助，并相应制定了对于西藏的各种优惠政策。1983年8月，国务院进一步做出了“在全国支援西藏的方针下，由四省（市）重点对口支援西藏”的决定①。

1984年3月，中央召开第二次西藏工作座谈会，这次座谈会对西藏的特殊性进行了“再认识”，对正在执行的方针进行了回顾，决定成立西藏自治区经济工作咨询小组，协助西藏自治区党委和人民政府在经济建设方面制定决策方针，推动全国各地方和中央各部门的援藏工作。中央第二次西藏工作座谈会后，全国支援西藏工作得到进一步发展，援藏领域有了新的拓展，在已开展的工程建设援藏、财政援藏的基础上，教育援藏、智力援藏等成为援藏的重要内容，从1985年起在内地省、市开始创办西藏班。其后，1987年9月，国务院出台了《关于改革和发展西藏教育若干问题的意见》《关于内地对口支援西藏教育实施计划（草案）》。由此，内地一些省市选拔优秀人才以各种形式赴藏，帮助西藏发展教育，培养人才。

1994年7月，召开了第三次中央西藏工作座谈会。会议做出了“中央关心西藏，全国支援西藏”的决策，确定了在实行社会主义市场经济体制和发展社会主义市场经济的背景和新形势下，支援西藏的方式、方法和范围。强调对口支援关系总体上由国家统一协调，做到突出重点，长短结合，形式多样，讲求实效。至此，全国对口援藏政策更加规范化。在党中央和国务院主导下，国家安排14个省市与西藏7个地市建立了对口援藏关系。据统计，“1994年至2020年，对口援藏省市、中央国家机关及中央企业分9批共支援西藏经济社会建设项目6330个，总投资527亿元，并选派9682名优秀干部援藏。”[5]项目惠及能源、交通、邮电等基础设施和农业、文化教育等领域，表明援藏工作进入新的阶段。

进入新世纪后，2001年6月中央召开第四次西藏工作座谈会，提出原定10年的“对口援藏”计划再延长10年，对口支援关系基本保持不变。至此，西藏73个县（市、区）全部纳入对口支援的范围。2010年1月，中共中央、国务院召开了第五次西藏工作座谈会，会议强调要继续保持中央对西藏特殊优惠政策的连续性和稳定性，进一步加大政策支持和资金投入力度；继续执行并完善“收入全留、补助递增、专项扶持”的财政政策，加大专项转移支付力度，对特殊民生问题实行特殊政策并加大支持；继续实行“税制一致、适当变通”的税收政策；加大金融支持力度，继续维持西藏金融机构优惠贷款利率和利差补贴等政策；加大中央投资力度，继续扩大专项投资规模，中央投资要向民生领域倾斜，向社会事业倾斜，向农牧业倾斜，向基础设施倾斜；加大人才培养力度，培养更多当地急需的各类专业人才。从而形成了经济支援、人才支援、教育支援、科技支援、企业支援等全方位、多层次、宽领域的对口援藏工作格局。

随着西藏自身“造血”功能日益增强和完善，西藏一些经济发展较快的地区，开始从最初接受中央和全国各省市区的无偿援助、项目支援、对口支援，发展到与其他省市区企业之间的互利合作。与此同时，西藏与其他省市区地方合作也取得新的进展。在现阶段尽管对口支援框架下的合作仍然是西藏与内地合作的主要方式，但是在多年的实践中经不断调整，援藏政策已经从“输血”型向“造血”型演变，从“帮助”向“帮扶”转变。援藏政策的目标已经转向提高西藏自身的发展能力，而这种转向暗含了互利合作的导向。以广东、福建与西藏林芝的合作为例，1994年中央第三次西藏工作座谈会上，确定了广东、福建与西藏林芝地区结成对口支援关系。此后，广东和福建按照新时期援藏工作的“两个倾斜”方针，即向基层倾斜、向农牧区农牧民倾斜的思路，结合自治区和林芝地区的实际情况，制定援助规划，开展对林芝的对口援助工作。两省对口援助工作几乎覆盖林芝所有的社会经济领域。

林芝位于中国西藏自治区东南部，内与昌都、那曲、拉萨、山南等地市相邻，外与印度、缅甸接壤，平均海拔3100米。林芝素有“动植物王国”“生物基因库”“东方瑞士”“西藏江南”之美誉。第五次中央西藏工作座谈会后，广东、福建根据座谈会关于“对口支援和对口合作相结合”的会议精神，将扶持重点转向了林芝最有竞争力的旅游业和物产产业。在对口援藏框架下，以招商引资为平台，充分发挥林芝地区资源优势和广东、福建两省市场优势，开展互惠互利性的对口合作，帮助林芝地区在全国28个省市设立了31个旅游咨询中心，相继与广州、肇庆、福州、武夷山、丽江、江苏胥口等国内6个旅游发达地市和国航西南营销中心签订了旅游合作框架协议。[6]

林芝地区森林覆盖，林下资源丰富。盛产灵芝、天麻、松茸等名贵藏药材。广东利用自身资金、技术、人才优势，与林芝开展一系列互利合作，帮助林芝共同开发特色产品，提高林芝物产的附加值，拓展林芝特产在内地的销路。如林芝县与西藏顶点开发有限公司签订“绿色食品开发项目”、察隅县与四会市振华玻璃制品有限公司签订“竹笋生态示范园项目”、波密县与宋东巴热农副产品有限公司签订“波密县蕨菜加工建设项目”等。从广东、福建与林芝地区的合作看，虽然合作起步于对口援藏，但合作方式已经开始转型，即从单纯的对口支援转向互利的合作关系。并且随着基础设施的改善等，这种互利合作已逐渐突破了对口援助的框架范围，西藏与周边省市间基于市场动力、企业参与、产业带动为内容的地方性区域合作开始大量呈现。

二

援藏政策从单纯的对口援助型转向互利合作型，表明西藏与内地的经济社会联系已经进入到一个新的历史阶段。这种转变无论从经济发展规律还是从国内外区域合作经验看，都具有重要的实践意义。

（一）有助于明确双方权利义务关系，激发内生动力

实践证明，从20世纪50年代开始对西藏的无偿援助及改革开放后的对口支援，客观上极大地促进了西藏地区经济社会发展，特别是对口援藏政策下实施的很多项目都是“交钥匙”工程、“输血型”项目，在一个相对较短的时期内有效改善了西藏基础设施落后、民生事业滞后的状况，民众生活水平显著提高，促进了西藏社会和谐稳定，从而产生了良好的社会效应和政治效应。但是，不可否认，无偿性质的援助政策始终未能解决援助双方的内生动力问题。从受援方看，这种方式的援助基本上是援助主体的一种单向行为。根据马克思主义基本原理关于事物发展内因和外因的辩证关系，外部援助只是促进一个地区发展的辅助条件，如果与受援主体不能产生积极的利益互动关系，就不能从根本上激发其内生动力。不仅如此，久而久之这种单向行为还会使受援方产生援助依赖，不利于自我发展能力的提高。这在实践中已有明显的反映。按照一般常理，随着受援地区经济社会发展水平的不断提高，援助投入应该呈不断减少的趋向，但从一些学者的研究资料看，西藏的情况却恰恰相反。一方面，“超越了当地经济水平的社会福利水平只能逐年提高”[7]；另一方面，“几乎所有的建成项目，无论效益好坏，都反映资金紧张，呼吁进一步加大投入。”[8]这种现象并不是个案。从援助方看，由于对口支援是中央的重大战略部署，在利益相关性上更多体现的是一种政治责任，其运行的基础在于中央强大的动员能力，援助能够持续开展的推动力是中央和地方政府的高度重视和一次又一次的反复强调，而不是源于援助方的利益诉求。因此，从理性的角度分析，这种援助方式也使援助主体缺乏持续的援助动力和积极性。毫无疑问，这也是无偿性质的对口援助政策在实施中面临的现实困境。因此，习近平同志在中央第五次西藏工作座谈会后提出，要“始终坚持国家支持与提高自我发展能力相结合，坚持对口帮扶与互利合作相促进，积极挖掘合作潜力，拓展合作领域，提升合作水平，努力实现互利共赢，共同发展。”[9]应该说这是总结新中国60年援藏实践得出的重要经验。互利合作，其动力已不仅仅是中央的对口政策，而更重要的是双方基于利益关系的市场化动力。在市场化动力机制下合作双方的权利义务关系更加明确，因而更加符合现代市场经济和法治社会的内在要求，有利于激发援助双方的内生动力。

（二）有助于发挥市场机制的作用，调动社会资本参与的积极性

发展不平衡是许多主权国家内部面临的客观现象。从区域合作的国际经验看，各国解决发展不平衡的政策和方式也不尽相同，有政府主导性政策、市场主导性政策以及由此产生的具体方式，如政府主体性、社会多元参与性等。但从解决问题的有效性看，认为更加持久、有效的合作模式则是多元合作。

我国对口援助具有一定的计划体制特征，是政府配置资源的一种表现形式。客观上看这种由政府配置资源的方式在一个特定的历史阶段，确实极大地促进了落后地区的发展，但也存在着一些内在缺陷，表现在一些政府管理者并不掌握全面信息，有限理性和信息不对称的存在使得对口援助难免会造成效率上的损失。尤为注意的是这种资源配置方式忽视了市场在资源配置中的基础性作用，没有充分调动社会资本参与落后地区经济建设的积极性，不能有效引导资金、人才等要素流向边际报酬递减的领域和地区。按照当前公共管理学界的主流观点，政府在地方合作中更多应该扮演引导者、规范者和服务者的角色，而不是“大包大揽”、越俎代庖。从援藏政策实施的状况看，虽然现阶段还不能完全丢掉政府这根“拐杖”，但完善制度，积极引导援藏政策从“帮扶”向“合作”转型，则有利于更好发挥市场机制的作用，调动社会资本参与的积极性，实现资源的优化配置，吸引企业、社会组织等多元主体在援藏战略中发挥基础性作用。

（三）有利于决策行为的独立性和自主性，更好实现援藏目标

在对口支援政策下，不管是援助方还是受援方都是由中央统一指定的，双方合作的领域、内容、资金投向等许多具体的事项，中央都出台了相关的文件，做出了相应的指示。所以，在这种“帮扶”政策框架下，支援方和受援方都缺乏必要的自主性，援助政策的实施受到多种因素的制约。而在互利合作框架下，合作双方都成了独立的决策主体，中央政府和地方政府的意志更多的体现在制定规范和秩序的维护中，要不要合作、在哪些领域开展合作、以何种形式开展合作，由合作双方自行决定，政府不再过多干预。因此，合作双方能够更好地根据各自的经济社会发展战略和实际情况，自主协商合作事宜，对合作项目、合作资金等的投向做出更加符合双方要求的、更为合理的决策，从而真正实现以合作谋求发展、以合作促进发展的目的。

综上所述，创造条件积极引导援藏政策转型，既是新时代深化西藏与内地合作的需要，也是西藏真正实现可持续发展的重要保证。从西藏现有的发展条件看，经过新中国70年援藏政策的实施和西藏各族人民的努力，也已初步奠定了与内地开展互利合作的现实基础。

首先，基础设施逐步完善。“和平解放以来，西藏逐步建立起涵盖公路、铁路、航空、管道等多种运输方式的综合立体交通网络。”[10]“建制村村村通公路，西藏公路通车里程达到11.88万公路，乡镇、建制村通畅率分别达94%、76%。高级及一级公路通车里程约700公路。青藏铁路和拉日铁路建成通车，川藏铁路开工建设……国际国内航线达到140条，通航城市66个。”[11]清洁能源产业快速发展，电力总装机容量达423万千瓦，发电量超过90亿千瓦时。[12]已经形成了覆盖拉萨、山南、日喀则、那曲、林芝5个地（市）的西藏中部电网和昌都、阿里2个地区独立电网，以及由农村小水电、太阳能光伏电站供电的众多独立小电网和分散的户用系统，构成了大电网供电和分散独立电源供电相结合、多能互补的供电格局。信息通信网络事业快速发展，生活在西藏的居民都能享受基本电话服务，“所有行政村都有移动信号，光纤宽带通达率为99%。”[13]城镇实现了“户户多媒体，服务移动化”目标。基础设施的完善为西藏与内地开展互利合作奠定了社会基础。

其次，劳动力素质大幅提高。70年来，西藏自治区党委、政府坚定不移地实施科教兴藏和人才兴藏战略，始终坚持教育优先发展，采取了一系列重大措施，推动教育改革和发展，取得了举世瞩目的成就。现代教育从无到有、从小到大、从弱到强，初步建立起了有中国特色、西藏特点的现代民族教育体系；“两基”攻坚任务顺利完成，高中阶段教育快速发展，职业教育规模不断扩大，高等教育进入大众化阶段。基本形成了“学前教育、基础教育、职业教育、高等教育、继续教育、特殊教育的现代教育体系，”“目前，西藏有各级各类学校3195所，其中普通高等学校7所，中职学校12所，中学143所，小学827所，在校学生79万多人，另在区外就读的西藏学生9.2万多人。”“新增劳动力人均受教育年限提高到13.1年。”“科技平台和人才队伍建设不断加快，拥有各类专业技术人员9.2万人”。[14]教育事业发展和劳动力素养的提高，为西藏与内地开展互利合作奠定了人才基础。

第三，特殊优惠政策不断完善。“西藏和平解放70年来，中央政府为西藏制定了许多优惠政策，涉及财税金融、基础设施、产业发展、教育卫生、文化保护、生态文明等各个领域。”[15]西藏自治区政府在长期的发展中不断总结经验，也陆续出台了一系列投资优惠政策和奖励政策。早在1987年邓小平同志就曾指出：“中央决定，其他省市要分工负责帮助西藏搞一些建设项目，而且要作为一个长期的任务。”“我们帮助少数民族地区发展的政策是坚定不移的。”[16]2020年8月，习近平总书记在中央第七次西藏工作座谈会上再次强调，“中央支持西藏、全国支援西藏，是党中央的一贯政策，必须长期坚持，认真总结经验，开创援藏工作新局面。”[17]毫无疑问，党和国家针对西藏经济社会发展制定的这些特殊优惠政策，以及西藏自治区政府为招商引资，引进人才等制定的系列奖励政策，为西藏与内地开展互利合作提供了重要条件。

三

70年来，西藏经济社会发展不仅初步奠定了与内地开展互利合作的现实基础，而且西藏与内地的合作也越来越广泛，但是从合作的性质和范围看仍然处于起步阶段。要加快西藏与地方合作的转型，还需要在法制体系、合作机制、舆论引导等方面做出更大努力。

（一）完善地方合作的法治体系

地方政府之间的合作离不开中央政府的领导以及宏观环境上的制度保障。纵观目前我国的地方政府合作实践，存在的一个很大不足是缺乏必要的法律引导和规范。我国宪法和地方组织法中关于政府间协议的具体规定和条例几乎是空白，法律只明确了各级政府对其辖区内事务的管理及上级机关在跨辖区事务的角色，而没有涉及跨区域地方政府间合作问题。因此，地方在面临合作困境的时候没有必要的依据予以处理。特别是在行政力量过强的条件下，地方合作难以摆脱地方政府的控制或者某些方面还得借助于地方政府的政治权威来推进，缺乏法律的协调和规制，使得较大规模的跨区域合作项目的实现难度很大。针对中国区域发展中的立法问题，学者们已经提出为防止合作中的机会主义和地方保护主义行为，保证区域经济合作关系的健康发展，必须借助于法律手段建立对区域内的合作主体行为的约束机制，分别制定国家层面和地区层面的法律制度体系，强化法律约束和监督，严厉打击和处罚破坏区域合作的行为。具体而言，要从《组织法》和《行政法》的角度制定有关政府合作的法律法规，既要反对行政垄断和地方保护主义，又要以法律形式对地方政府的权限进行划分。此外，要制定和实施一些惩罚性条款，对合作中违反“游戏规则”的“搭便车”等非规范行为进行惩戒。通过制定和完善法律法规，为推进地方互利合作创造良好的制度环境。

（二）建立和完善合作机制

合作机制的存在及有效运行是合作能够顺利开展的前提。只有建立起强有力的实施机制、利益保障机制、信息沟通机制，才能保障合作的有效推进，调动参与合作者的积极性。

一般而言，实施机制的建立有两种方式：一是授权于中央建立的凌驾于地方政府之上的具有某种政治权威组织，对区域合作进行协调；二是区域内地方政府间建立的松散型的协调组织，如“联席会”等对区域经济合作中出现的问题予以协调。但从我国地方合作情况看，区域间合作的实施机制基本是地方政府间建立的松散的、不具约束性的组织，缺乏可行的实施机制安排，难以对复杂的地方利益进行有效协调，这在西藏参加的地方合作中也不例外。目前西藏参与地方合作已经形成的机制主要有地方主要领导会晤机制、经济合作与发展座谈会以及经济协调会机制等，这些机制主要功能在于交流和协商，即通过会晤、座谈和联席会议对区域性的问题或双方、多方所关注的问题交换意见，对于能否达成共识并不是其考虑的主要问题，制定强制的执行性决策更不是其主要功能。这种合作机制的特点之一就是不具有强制约束性，许多共识大都是由地方领导人的个人承诺来保障的。一旦出现领导人调动或离任，很容易出现执行上的困难。因此，提高西藏与内地合作水平，必须进一步建立更加有力的合作实施机制。

强有力的合作实施机制是保障合作有序运行的关键因素，而利益的分配和补偿则始终是区域合作的核心问题。从我国地方政府间合作的实践看，利益保障机制的缺乏，也是影响合作持续、深入开展的重要因素。按照公共选择理论关于“经济人”的假设，现实的每个个体都是理性的“经济人”，“经济人”以追求自身利益最大化为目标。“经济人”假设在政治领域仍然具有其适用性，“当个人由市场中买者或者卖者转为政治中的投票者、纳税人、受益者、政治家或官员时，他们的品行不会发生变化”。[18]“与经济活动中一样，个人在参与政治活动时也以个人利益最大化为目的，也以成本——收益分析为依据。‘政治人’与‘经济人’一样，是利己的、理性的，并依据个人的偏好以最有利于自己的方式进行活动”。[19]事实上，不但地方官员具有“经济人”的品行，要追求自身利益的最大化，而且由这些具有“经济人”品行的官员组成的政府机构在一定意义上也可以看作“经济人”。亨廷顿就曾指出：“政府机构有其自身的利益。这些利益不仅存在，而且还相当具体。”[20]在我国，“由于改革开放所带来的利益结构的重大变化，使得每一个政府机关在作为公共利益代表者之外，作为单位利益代表者的角色越来越明显地显露出来。这种单位利益不是公共利益，而是小团体的狭隘利益。这种小团体利益，从大的方面看表现为一个条条（即一个部门）的利益或者块块（即一个地方）的利益，从小的方面看表现为每一个具体单位的利益。”[21]相对于非隶属关系的其它地方来讲，如同个人与个人之间的利益关系一样，各地方利益之间则基本上是一种完全独立的个体之间的关系，相互间遵从的是一种平等的竞争与合作的行动逻辑，通常会以自身利益的最大化为前提来处理相互之间的利益关系。因此，利益博弈贯彻区域合作的全程。从西藏与内地合作的运行状况看，很多合作项目进展缓慢，成效不显著，其中一个很重要的原因就在于合作主体间没有建立起合理的利益补偿与利益分享机制，导致合作主体对推进工作不积极。因此，促进西藏与内地合作转型，有必要建立更加完善的利益保障机制。

信息互通与共享也是政府合作的一个前提条件。从信息论的角度看，合作项目的执行同时也是一个信息的交流和汇集过程。一方面，合作的各方需要及时传递各类有利于推进合作的经济信息；另一方面，对于合作中出现的阻力和问题也需要公开透明，否则，可能为地方政府的搭便车等机会主义行为提供空间。从控制论的角度看，政策执行其实也是一个信息的控制过程，没有良好的信息沟通，合作是无法得到有效推进的。从现实的具体情境看，近年来西藏与甘青川等邻近省区建立了道路运输、社会治安等信息沟通机制，在地方公共事务管理、维护地区稳定等领域发挥了重要作用，但是经济互通平台建设不足，信息共享度低，信息割据和信息资源浪费现象依然严重，在一定程度上为政府地方合作增加了障碍。因此，促进西藏与内地合作转型，提高合作水平，还必须完善信息沟通机制。

（三）加强社会动员与宣传

区域合作的实践经验表明，公民的认知程度和支持程度对区域合作的实施具有重要影响。西藏与内地合作的有效推进，不仅离不开民众的理解、支持和参与，而且，由于西藏特殊的地理环境和人文环境，要做好这方面工作任务更加艰巨，需要付出更大的努力。

西藏从其地理环境看，海拔高、气温低、降水量少，山高沟深，地形复杂，与全国其它地区相比没有区位优势。而“一个区域的发展，必然要考虑到它所具有的地理位置和区位优势，这是它对资本、技术、市场具有吸引力的前提”。[22]因此，从地理环境的角度看，西藏完全遵循市场发展规则能够从外部吸引投资的能力非常有限。但是，如果没有外部力量的输入和推动，仅靠西藏自身的努力改变其经济社会发展滞后的状况，从客观上讲则是不切实际的。新中国建立后党的三代领导集体高度重视和关心西藏的发展，中央专门召开西藏工作座谈会，研究和部署西藏发展战略，不断调整和完善援藏政策，从根本上讲也是基于对西藏客观实际的分析和从全国发展大局出发采取的战略举措，充分体现了中国共产党民族政策的优越性和“中华民族一家亲”的博大胸怀。但是，从一些学者的调研成果看，不论是内地还是在西藏，一些民众对这一战略举措的认知度不高，对其必要性、重要性和深远意义认识还不到位，没有形成与之相适应的认同和舆论环境，不利于援藏政策的深入贯彻和合作发展。

从人文环境看，西藏90%以上的人口是藏族，民众中宗教信仰者所占比例高。受宗教信仰、地理环境等多方面因素的影响，生活在这里的民众形成了特有的生产、生活方式，以及建立在这种方式之上的风俗、习惯、文化，构成了特有的人文环境。虽然文化差异并不是像美国政治学家亨廷顿所言，是民族冲突的根本原因②，但是值得注意的是，信仰、语言、文化等差异，在民族沟通、交流、交往中具有重要影响，始终是不容忽视的因素。因此，促进西藏与内地合作转型，深化合作水平，必须进一步改进宣传策略，加强社会动员，引导社会舆论，提高全社会对援藏政策的认知水平。积极培育区域合作文化，营造良好文化环境。

注释：

①四省（市）即由四川省、浙江省、上海市、天津市重点对口支援西藏自治区。

②1993年，美国哈佛大学教授萨缪尔·亨廷顿出版了《文明的冲突与世界秩序的重建》，该书被普遍认为是上世纪90年代国际事务方面最重要的一本书。亨廷顿把文明看作是放大的文化，文化和文化认同形成了战后世界的结合、分裂和冲突模式。