辽宁省自然资源资产产权制度改革的法律探析*

辽宁科技大学经济与法律学院 高曼，武婷婷

经济社会的高效运转离不开资源的循环利用，在要素市场中，自然资源作为不可或缺的组成部分，是民生之本，是发展之基。长期以来，我国经济发展以自然资源的廉价消耗为代价，造成了当前中国自然资源人均占有量低、资源枯竭、草原林木退化等诸多环境问题和资源危机。如何实现可持续发展是中国经济转型背景下关注的焦点，自然资源资产产权制度改革正在进行。在改革中实现自然资源归属明晰，保障所有者合法权益，最大限度促进资源节约集约利用，达到资源保护与有效利用并行不悖，为国内国际市场经济大循环保驾护航，是新时期产权制度改革的题中应有之义[1]。

一、自然资源资产产权改革的理论基础

现代自然资源资产产权制度内生于国家纵向规制体系，既涵盖多元化主体公平、充分参与资源开发利用的权利均衡设计，亦与基于自然资源的有限性、稀缺性自上而下推行的市场竞争与资源优化配置机制相衔接[2]。因此，探究自然资源资产产权的理论基础是加快自然资源资产产权制度改革进程的必要前提。

（一）自然资源的法律界定及特征分析

1.自然资源的法律界定

早期对自然资源作出较为完整定义的是地理学家金梅曼，他在《世界资源与产业》一书中描述：“无论是整个环境还是其某些部分，只要它们能（或被认为能）满足人类的需要时，就是自然资源。”《辞海》将自然资源定义为：“天然存在的并有利用价值的自然物，如土地、矿藏、水利、生物、气候、海洋等资源，是生产的原料来源和布局场所。”联合国环境规划署则认为：“自然资源是指在一定的时间条件下，能够产生经济价值、提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称[3]。”笔者将自然资源抽象概括为：天然形成的、具有经济和生态双重效能的、可供人类生产生活取用、能在市场中进行价值交换的自然物质和能量的总和。

2.自然资源的特征分析

自然资源的特征集中表现在：形成天然、价值效用、有限稀缺。而自然资源种类丰富，自然资源也存在差异性。例如，矿产资源的不可再生性是其特有的个性；而水资源因为流动性强，时空分布不均匀，对水的使用上不具有排他性特征。

因此，在自然资源资产产权制度改革的进程中，要综合考虑自然资源的共性和个性，精准把握制度改革要义，避免改革进程不进反退。

（二）产权制度下自然资源产权与传统产权的异同

产权是经济所有制关系的法律表现形式，指财产所有权及与财产所有权有关的财产权利。通常情况下，产权从权利性质上划分更倾向于私有权，例如房屋产权。与传统产权相比，自然资源的有效开发需要依法享有使用权的民事主体实现，同时国家或集体作为自然资源的所有权人，对资源的开发利用具有约束性权能，以实现生态环境的优化，即自然资源资产产权具有不同于传统产权的公权特征，需要在一定程度上受制于行政规范。由此可见，自然资源产权的差异表现在权利主体的分离性，以及因权利主体相分离导致的权利性质更宽泛。由此可见，自然资源资产产权是具有公权、私权、公私兼具的复杂产权体系。例如水资源配置权既是一种政治权力，也是一种财产权利，是行政管理权和财产权的重叠[4]。

二、辽宁省自然资源资产产权制度改革进程中存在的问题

辽宁省紧随中央步伐，从统一确权登记着手，出台了《辽宁省自然资源统一确权登记工作总体方案》，积极展开自然资源统一确权登记试点工作，纵观近两年的改革路径，土地确权工作基本完成，采矿权、探矿权的审批工作相对成熟，林权的确权登记和管理衔接工作正在展开，但在自然资源资产统一确权、监管保护等工作的实践中，仍存在以下问题亟待解决。

（一）自然资源资产底数不够清晰

辽宁省目前的确权方案实施计划和制度架构较粗糙，且确权方案中各自然资源由相应的部门管理，相关部门在确权工作中对自然资源的含义和分类的理解缺乏统一标准，导致在整合资产，确定底数时，一些边缘交叉领域的自然资源无法准确计量。自然资源资产底数不清，使得部分资源在统计时发生遗漏和重叠，为明晰产权关系蒙上了一层阴影。辽宁省在自然资源部“多审合一，多证合一”改革背景下，对林地、草原等自然资源的统一确权工作没有全方位展开，阻碍了辽宁省自然资源统一确权登记制度由理论向实践转化的步伐。

（二）自然资源产权主体不到位造成权益难落实

《意见》出台后，辽宁省进一步推进土地、矿产确权工作已经初见成效， 从2020年起，辽宁省在河流和山体方面的确权工作也已经开始，截至目前，第一批自然资源确权项目已经完成，河流、山体的全面确权工作仍在稳步推进。虽通过自然资源统一确权登记工作对所有权主体进行了明确，但实践中，自然资源资产所有权主体不到位，使用权、收益权等权益无法有效落实的情况并未得到有效解决。例如土地资源，国有土地的所有权主体是国家，但土地分布在地方，这部分土地往往由地方政府行使其他权利，但权利的行使缺少法律的授权或委托[5]。国有土地的出让、划拨等土地处置权很大一部分由市县人民政府实际享有并行使；从集体所有资源层面看，我国《宪法》中规定了部分自然资源归集体所有，但仍旧无法确定谁来代表农村集体土地的所有权人，致使农村集体土地所有权在事实上存在缺位。现阶段自然资源资产产权的法律主体明确，但事实主体缺位，导致所有权的行使过程中，极易出现对自然资源价值评估不准确，对资源经济和生态效益把握困难，最终导致相关权益难以全面预估、准确落实。

（三）自然资源资产产权监管保护乏力

自然资源的合理利用和市场流转过程中，不能缺乏监管和保护，但制度的不完善，相关法律规定的不明确，导致自然资源保护力度绵软，侵害了自然资源资产产权，因自然资源引起的纠纷难求救济途径。我国的宏观调控政策出台时间尚短，辽宁省对于政策的把握和落实不到位，导致对自然资源的监管上存在缺位和越位现象。一些自然资源的管理者兼任监管者，两者职能交叉，导致在行政管理中忽视产权管理，在产权管理时淡化行政管理，既无法完全发挥自然资源资产的经济价值，又因监管乏力导致资源耗竭滥用。还有一部分自然资源，确权登记制度未有效落实，导致资产清单不健全，难以核实产权主体和权利界限，无法确定有效监管者，在产生纠纷时，相互推诿扯皮，造成监管空白，无法实现自然资源节约集约利用。退一步讲，尽管在国有资源管理方面，我国立法规定了人大监督政府行使自然资源国家所有权，但立法和执法监督之间仍旧存在较大落差[6]。概括性规定缺乏针对性。

三、辽宁省自然资源资产产权制度改革在法律层面的进一步展望

要使产权制度在生态文明建设中发挥更加重要的作用，针对辽宁省自然资源资产产权改革制度中的不足，就要从法律层面充实应对措施，明确改革重点和方向。

（一）推进自然资源资产产权统一确权登记工作

首先，摸清资源家底。自然资源部可以根据相关理论，对自然资源的分类标准制定规范性文件，避免因资源的划分标准不清，导致辽宁省在自然资源统计时，出现资源重复或错误确权的情况。其次，在家底清晰基础上，加快辽宁省自然资源统一确权登记工作。湖南省在自然资源统一确权登记工作方面，建立了政府主导、自上而下、分批推进工作机制。辽宁省可以在森林、草地、山体的确权登记工作中总结本省土地确权工作经验的同时对湖南省的工作机制加以借鉴，提高工作效率，划定林地、草原边界，填好自然资源资产清单。最后，坚持资源公有、物权法定和统一确权登记的原则，明确产权关系，为自然资源资产产权的有效利用提供可靠保障。

（二）明确产权主体进而科学界定自然资源资产产权的权利（力）边界

自然资源资产产权包括所有权、使用权、收益权等私法权和监督管理等约束性公法权。在避免“公地悲剧”问题上，主要在于私权利主体的明确，即主要解决自然资源资产所有权的主体问题，进而通过法律授权和委托或市场交易行为行使处分权、收益权等权能。在提倡“山水林田湖草生命共同体”的新时代，将集群客体作为产权权利（力）边界划定的一大考量因素[7]。在复杂的权利（力）边界中，以法律的强制力对集群客体的多元主体进行约束。

虽然自然资源所有权主体已经明确由自然资源部统一行使，但实践中各地存在差异，因此，应根据辽宁省自然资源的分布、特征，由自然资源部直接行使或分层级和类别地通过法律授权，由辽宁省自然资源厅行使所有者相关权益。主体明确后，通过立法对自然资源资产的生态价值、经济价值的评估细化标准。辽宁省可以在国家统一立法的基础上，根据当地资产实际情况和市场活力，对评估标准作出限缩性细化，保证所有权主体或授权主体权能得以准确有效落实。

（三）加强辽宁省自然资源资产监管和保护力度

法律的有效实施离不开切实有效的监管，自然资源上述问题的根源在于监管乏力。优化自然资源资产管理的权力配置，实现资源有效运转。首先，应加快自然资源资产领域的综合立法。根据我国自然资源管理的实际情况和任务要求，通过立法加强对自然资源的保护力度，明确自然资源的管理和监督主体，细化责任、义务。其次，辽宁省在国家立法的基础上，细化地方保护监管方式，区分资源所有者和管理者；为了避免自然资源部混淆所有者和管理者的职责，不能让其既做球员，又当裁判。因此，在体制建设上，辽宁省可以在内部设立不同的机构，分别行使所有者和管理者职责，实现区分的同时也加强了内部的监督制约[8]。再次，对自然资源资产产权管理明确中央和地方权限，建立资产负债表和资源清单。对国有自然资源中需要重点保护、在经济市场中具有重要战略意义的，由自然资源部直接监管；其他自然资源，可以在明晰权责的基础上，由国家和资源所在地方联合监管。自然资源的规制、管理、分配等公法性权能由中央自然资源部统一行使，而占有、使用、收益等权能通过中央授权采取地方分级代理制度，可以调动地方自然资源厅在行使权益时提高监管重视程度，加强行政执法力度保障地方资源经济效益。最后，在自然资源资源协同管理层面，自然资源部应协调好与其他部门之间的关系。自然资源的管理虽然集中在自然资源部，但在涉及到环境侵权、自然资源滥用导致入罪等相关问题时，需要保障在监管中相关权力在各部门之间的衔接，提高自然资源的管理效率，提高行政执法能力和执法效率，实现对自然资源切实有效的法治化监管。

四、结语

自然资源资产产权改革是新时代我国生态文明建设的重要环节。自然资源资产产权的合理配置是化解环境危机、解决资源耗竭问题的关键。对于自然资源资产产权制度的探析仍在初期，本文对我国自然资源资产产权制度建设的现状做初步调研分析，并结合辽宁省的实际情况，从整体层面对辽宁省自然资源资产改革进程中存在的问题进行归纳，并提出法律层面的对策建议。科学运用市场机制，更好地把握政府资产配置中的调控功能，有效解决当前困境，实现产权制度的优化升级，最终实现生态文明健康发展、经济市场永葆活力，自然资源资产产权制度改革任重道远。