探析如何在新形势下加大对生态环境保护财政投入

通榆县生态环境监测站 田继光，张光杰

一、现阶段生态环境保护存在的问题及原因

（一）生态环境保护机构力量不足

1.生态环境监测力量不足

主要体现在人员力量不足。县级环境监测机构一般编制较少，女性占比较高，现场监测采样男性力量不足。新形势下需补充人员力量会受到多方面制约，一方面环境监测工作环境多在环境污染产生现场，具有一定的风险，技术瓶颈较高，专业院校的毕业生少，愿意回县级城市工作的毕业生更少，导致环境监测人员难以得到有效的补充；另一方面愈发严格的环境监测标准也是当前环境监测人员难以跨越的一道门槛；再就是环境监测化验分析有时会直接接触有毒有害物质，很多县都未将环境监测津贴纳入财政预算，致使环境监测人员工作积极性受到影响。

2.生态环境监管力量不足

从纵向上看，缺少主要实施了省级以下的垂直管理体系改革；从横向上看，其已经实现了多部门的综合执法改革。从目前改革成果看，多数地方仅改变了名称，编制及人员、经费均未落实到位，仍是环境监察大队原班人员，经费也并没有增加。以通榆县为例，生态环境综合执法队伍组建后，原通榆县环境监察大队按照国务院2018年《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》划入相应职能，但编制及人员没有变化。自2017年以来，各级环保督察已经形成常态化，涉及水、气、声、土、林、草等多方面生态环境建设，新组建的生态环境保护综合行政执法队伍(原通榆县环境监察大队)的18名环境执法人员要承担着通榆县8476平方公里的生态环境监督管理职责，特别是通榆县处于国家重点生态功能区，肩负着县域生态环境质量监测和监督管理工作任务，加上通榆县两个自然保护区(向海国家级自然保护区和包拉温都省级自然保护区)的环境监督管理及秸秆全域禁烧管控，任务空前艰巨，环境执法人员所肩负的责任越来越重大，工作量急剧增加，而人员力量却严重不足。

（二）环境治理成本高，环境保护力量不足

我国全面推进态文明建设成效已经显现，让我们实实在在地在环境治理方面付出了高成本代价，特别是在欠发达的县级城市，县级财政经费紧张，用于生态环境保护资金明显不足。以通榆县为例，2019年其在全力开展脱贫攻坚的同时，开展了农村环境综合整治。整治前，虽然农村生态环境建设取得了一定成效，但随着农村经济的快速发展，还有很多问题普遍存在。为此，通榆县利用几个月时间开展了农村人居环境“六清”整治工作，经多方想办法，筹措资金，投入大量经费，县级财政较为吃紧。

（三）生态环境保护基础设施欠缺

随着中国城市化规模的不断扩大，以及城市人口的快速增长，城市污水处理设施明显不足，城区有的地段的生产生活污水还没有完全纳入管网处理，城区道路产生的扬尘污染治理条件还不够成熟。乡村振兴建设工作虽不断深入，但多数乡村的环卫设施仍很薄弱，建立生活垃圾中转站成本较高，大部分乡村还没有能力建立起“村收集、乡转运、县处理”的农村废弃物集中处理模式，垃圾集中处理难度还比较大，多数农村还不能全面开展环境污染综合治理，只能分批次、分步骤地陆续推进农村环境综合整治。以通榆县为例，近年来县委县政府高度重视生态环境保护与建设，但是由于环保工作起步相对较晚，各项环保基础设施明显滞后于社会经济发展的需求。如投入使用的县城污水处理厂难以适应县城建成区水污染防治要求，虽然大的污染源企业也已经在不断注入新资金开展节能降耗、进行清洁产品的开发与使用，但中小企业还处在粗放发展阶段，没有力量投入大量资金发展清洁生产。

二、新形势下在生态环境保护方面加大财政投入的对策思考

（一）在队伍能力建设方面加大财政支持，充实环境保护力量

要解决县级生态环境保护队伍能力建设不足问题，一是可以通过增加编制招录专业技术人才补充县级环境保护力量；二是通过加大专项经费支出，积极推动环境保护队伍专业素质培养，通过专业培训提高现有技术人员的专业知识和技术水平，并积极开展岗位研究；三是将环境监测津贴纳入地方财政预算，发放到位，以充分调动环境监测技术人员的工作积极性；四是通过采取政府购买服务的形式解决。以通榆县为例，县委、县政府非常重视生态环境建设，在县级编制绝对紧张的情况下，克服重重困难，为通榆县生态环境监测站增加了10个事业编制，这为通榆县的环境监测和国家重点功能区县域考核提供了强而有力的人力保障。

（二）在环境治理成本方面加大财政支持，加大环境保护与修复力度

1.将环评文件评审费用纳入财政预算，鼓励企业做好事前生态环境成本估算

依据《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》（国办发〔2015〕31号）：“清理规范的措施（一）清理中介服务事项，依照规定应由审批部门委托相关机构为其审批提供的技术性服务，纳入行政审批程序，一律由审批部门委托开展，不得增加或变相增加申请人的义务”“审批部门在审批过程中委托开展的技术性服务活动，必须通过竞争方式选择服务机构，服务费用一律由审批部门支付并纳入部门预算”及《建设项目环境保护管理条例》“环境保护行政主管部门可以组织技术机构对建设项目环境影响报告书、环境影响报告表进行技术评估，并承担相应费用”的条款，应将建设项目环评文件专家评审费用列入财政预算，全面落实涉企优惠政策，减轻企业负担，进而推动项目按期开工建设。

2.加大政府污染整治支出预算，推动环境污染综合整治

新形势下企业，政府财政部门要增加对环境污染整治投入，大力支持企业污染综合整治工作。一是应逐年安排相应的企业污染整治专项资金，采取奖励与贴息有机结合的方式，促进企业污染综合整治；二是逐步完善并开展生态补偿制度，以促进生态工程建设；三是建立污染治理奖励基金，激励相关企业和个人，调动企业和个人发展循环经济、做好环境保护的热情。以通榆县为例，大型企业通过技术改造，已经探索出了较为有效的清洁生产模式，发展循环经济既保护了环境，也为企业带来了更多的利益，虽然其前期投入较大，但产出效益较高。而大部分中小企业受资金因素制约，很难开展技术改造。如果政府财政一方面对大型企业环境保护方面给予资金激励，鼓励大型企业对污染防治设施提标改造，发挥他们的引领带动作用，另一方面对中小企业加大财政在环境保护方面的扶持力度，加以严格的环境执法，就会在很大程度上减少污染物的排放量，推进企业绿色高质量发展。

3.加强政策扶持，推广清洁生产，促进循环经济发展

政府要继续加大引导力度，通过制定各类政策，打赢"污染防治攻坚战"，根据地区发展实际，制定环境保护长远规划，统筹城乡发展，有计划、有步骤地实施重点工程，逐步改善城乡环境。认真执行排污许可管理制度，强化对生产全过程污染防治监督管理，指导企业自主发展循环经济，引导企业实施清洁生产，提高工业三废综合利用率。要推进工业园区准入机制，限制污染企业入园。关闭或转产层次较低、难以治理、群众反映强烈的污染企业。同时，还要提升城区污水和垃圾处理、中水再利用、热电联产管理的水平，促进城市垃圾分类利用，进一步完善节能建设和生态住宅建设，创建循环型社会。开展生态化村庄建设，促进农村有机废弃物资源化使用，推行有机肥和可降解农药薄膜使用，构建环保和谐的生态型乡村。

促进循环经济发展，关键是要按照市场经济的规律，实施必要的财税调控政策。地方财政部门要努力把握国家政策导向，结合当地实际情况，制订一系列财税政策，积极扶持循环经济发展。一是充分发挥财税政策的激励作用。应会同有关财税部门，出台各项税收政策，如对环保节能技术企业予以相应的税费减免，并对公司因研发、生产环保型节能技术设备所进口的部分重要零配件，以及对国内企业无法生产的重要原料产品所征收的关税、进口环节所得税进行先征后返等。二是制定鼓励企业产业升级的财政政策。有选择地运用加快折旧方式、投入扣除、税费支付，以及税费优惠等手段，促进企业技术改造。如针对企业项目投资建设进入循环经济发展范畴的，政府可以对特定的基础设施项目给予土地利用优惠政策，包括降低土地使用税和允许企业在投入建设的项目周围特定地段开展多元化运营。同时，通过带动和激发企业的科研开发和技术改造投入热情，通过科学技术手段降低环境污染，或者通过技术改造和洁净生产方式，以促进污染物排出的总量大幅度减少。三是由政府牵头组织财政、环境保护、自然资源、住建、水利等主管部门编制和落实《环境污染综合整治规划》，统筹推进大、中、小企业污染防治，推动清洁生产，规划产业园区，建设污染物集中处理设施，有效克服中小企业的环境基础设施运营成本高、管理效益差、监管困难的问题，并利用经济杠杆推动中小企业治污，进而自然消灭一批高耗能、高排放量、重环境污染的企业。

（三）在生态环境保护基础设施方面加大财政投入

1.增加环境监测经费预算，为环境监测基础设施建设提供经费保障

环保检测设施的完善会对环保监测工作管理水平进行整体化提高，并通过引入现代化环保检测技术设备，对旧有的设施与检测技术、设备加以更新，使所得的环境监测数据都可以与实际的环保监督管理信息和技术标准一致。针对使用频次较大的环境监测设施要定时进行检测、保养，发现问题及时处理，防止由于检测设备使用保养不善导致设施受损，进而通过对环境监测设施的有效维护和科学管理确保监测数据的实际正确性。

2.增加市政基础建设经费预算，做好城市生态环境保护

地方政府要通过建立完善的环境保护长效机制，将财政环境保护资金投入纳入年度发展计划，并逐步加大环保资金投入力度。要根据财政收入水平，合理制定环保资金投入预算，每年将部分财政收入用于环境保护基础设施的建设。要逐步调整投入主体结构和方法，通过设立财政导向资金投入，并采取政策支持、财政补贴、前期活动补贴等，以带动社会资本对生态环境、公益事业的投资。积极思考对农田、森林、水体等环境资源的有偿开发利用，逐步形成并健全多元化的投融资渠道。同时，积极向上争取重大环保基础设施建设投资，充分发挥当前我国的环境政策资源优势，积极争取国家专项资金，重点加强水域环境设施、农业和乡村环境设施等的投资建设，尤其是在重大环境污染源专项整治、重污染企业综合治理、农村改水改厕、新能源建设与开发利用等方面进行多元化融资，加大资金投入。

（四）在新形势下要加大财政对生态环境保护的投入，就要千方百计筹措资金

资金缺口一直是制约循环经济健康发展的主要瓶颈，财政部门要积极主动，与环保部门一道，想方设法为重点环保项目建设搞好融资服务。一是“争”。紧紧抓住中央和省级财政资金投入方针和政策措施，参加循环经济建设项目论证，并及时申报进入项目库，积极争取中央和省财政倾斜项目投资，有效减轻当地循环经济发展的投资需求压力。二是“引”。发挥财政“四两拨千斤”的政策引导作用，把财政资金的“磁场”做强，有效引导各种投资机构和社会主体加大对循环经济的投入，为循环经济项目建设加油充电。充分运用财政贴息政策，通过政府投资导引金融资本、民间资本及国外资本投资高效环保节能技术创新领域及清洁生产领域，推动传统产业优化升级，带动相关产业发展，解决一批环保和循环经济重点工程建设的资金需求。同时，积极运用外商投资，创设条件使用国际机构、境外政府机构的环保赠款和优惠信贷，采取多种形式积极运用外商投资，融入外资用于循环经济发展。三是“投”。划拨一定的财政资金用于加强中小企业环保意识与循环经济推广力度，引导中小企业建立起“谁污染，谁治理”的意识，并引导中小企业投资兴建、运营污染处理项目，形成中小企业自主经营、自负盈利、自主发展的良性运营机制，进一步推动中小企业环保的市场化，推行使用以循环经济为核心内容的技术创新和改造。

三、结语

综上所述，在新形势下必须加强国家公共财政对生态环保事业的支持力度，能够促进环保体制优化，全面性提升生态环境保护水平，从最根本的环节上解决生态环境保护遇到的诸多问题，积极推动生态文明建设，增强人民群众的安全感、获得感和幸福感。