加快推进菏泽市重点镇建设和发展*

贾纪磊，董庆鑫，李莹，刘银平

1.中共菏泽市委党校；2.菏泽市定陶区人力资源和社会保障局

2019年12月，菏泽市委市政府出台了《关于支持重点镇加快建设和发展的意见》，突破菏泽首先乡村振兴要突破，乡村振兴要突破，重点镇首先要突破。在此背景下，研究菏泽市重点镇建设和发展，为政府提供决策服务，十分有必要。

一、菏泽市重点镇建设和发展的现状与做法

1.帮扶成效发挥作用，制约瓶颈开始突破。市直有关部门，各县区党委政府立足职责，主动作为，想办法、出实招，结合各重点镇实际，研究制定了一系列切实可行、卓有成效的帮扶措施，将资金、项目、政策等主动向重点镇倾斜。通过这些措施的落实落地，帮助15个重点镇解决了大量困难问题，突破了很多瓶颈制约。如市自然资源和规划局为每个重点镇新增建设用地计划指标50亩，全年审批15个重点镇30个项目，新增建设用地面积1563.54亩。

2.综合实力逐渐增强，财政支撑更加有力。15个重点镇紧紧把握市委市政府支持重点镇发展的这一难得机遇，埋头苦干，谋事力做，经济社会各项指标成绩突出。从财政支撑来看，15个重点镇2020年预计一般公共预算收入共13.05亿元，占全市的5.48%，其中，收入过亿元的乡镇达到7个，比去年增加了3个，最高的菜园集镇达到1.88亿元；15个镇全年收入平均增速28.6%，高于全市增速21.4个百分点，增速最高的沙土镇达到66%，冉堌镇达到52.5%，增速超过30%的镇有6个。

3.主导产业更加突出，重点项目不断增多。目前15个重点镇均明确了重点发展的主导产业，涉及生物医药、高端化工、装备制造等市里倾力打造的“231”各产业。15个重点镇拥有规模以上企业259家、较上年增加9家，占全市的8.1%；实现利润总额13.6亿元，增速高于全市“四上”企业16.5个百分点。从产业发展来看，15个重点镇镇域内纳入2020年省重大项目6个，纳入2020年市重点项目16个。新开工过亿元项目56个，2020年累计完成投资111.35亿元。

4.镇域功能逐步完善，发展活力开始显现。从镇域建设来看，各重点镇都实施了一批民生城建项目，15个重点镇镇区面积平均增加0.3平方公里以上，镇驻地人口增长2500人以上。从发展活力来看，15个重点镇均成立了投融资公司并设立了发展基金，资金市场化运作水平明显提高，为项目建设、产业发展提供了坚实保障；各重点镇“二号公章”均已落实到位，行政效率显著提升，为加快发展松绑解压、赋能增效。

二、菏泽市重点镇建设和发展存在的问题和制约因素

1.规划系统性不够，滞后于发展需要。一是存在产业发展规划、土地利用规划、经济发展规划、生态环保规划、特色文化建设规划等专项规划与总体规划衔接不紧密的问题；二是缺乏“精”“特”创新理念，规划起点低，理念落后，缺少前瞻性、战略性，因地制宜不足，不能很好的突出特色；三是存在重总体规划轻详细规划、重产业发展轻人居环境改善、重新区建设轻旧区改造、重规模扩张轻文化传承等问题；四是规划的实施缺乏有效监督，存在规划与建设“两张皮”问题。

2.整体实力不强甚至偏弱，财政收入体量不大。15个重点镇2020年度收入虽然增幅较高，远超于全市的平均增幅，但是和全国百强镇，甚至省内其他地市的重点镇相比，财政收入总量仍然过低，整体实力不强。而且，重点镇之间的财政增幅也不平均，最高的镇增幅到达60%,有的镇增幅只有10%。庄寨镇从2012年就作为全市重点镇来培育，兰山区义堂镇是2011年临沂市确定的重点镇，这两个镇主导产业都是木材加工。2012年，庄寨镇财政收入刚刚过亿元，义堂镇是2.8亿元，占比为36%；2019年，庄寨镇是1.3亿元，义堂镇是8.5亿元，占比仅为15%，7年下降了21个百分点，其他重点镇也普遍存在财政增长慢、发展滞后的问题，差距逐年拉大。

3.产业结构不够优化，主导产业不突出。虽然各重点镇都明确了1至2个主导产业，发展势头较好，但是同质化、档次低的情况比较突出，绝大部分镇都把农副产品加工作为主导产业之一，其中又多以传统的板材、纺织等原材料初加工为主，附加值低、抗风险能力差，“既好吃又好看”的高端型、税源型产业较少。部分产业税收虽高，但能耗高、污染大，发展面临很大制约。技术创新能力特别是自主创新能力较弱，拥有自主知识产权、产业链条中的高端产品及品牌产品少；缺乏具有引领和支撑拉动作用的龙头企业、集团企业，产业发展仍以资源能源外延式增长方式为主。与周边地区相比，特色经济缺乏的劣势尤为突出，不能形成经济带动作用。

4.相关政策不健全，体制机制约束较多。尽管菏泽市委、市政府已明确了支持重点镇的各项政策，各市直单位也开展卓有成效的帮扶工作，但各重点镇在项目资金、土地指标、环境容量、招商引资、人才储备等方面仍存在不同程度的缺口，制约着重点镇的发展。多数重点镇规划建设了产业园区，但有的标准不高、配套不完善、服务不到位；还有的把园区当个筐，什么企业都往里装，普遍存在土地“亩均效益”不高的问题。土地方面，重点镇加速发展与建设用地指标不足矛盾日益突出，获取新增建设用地难度极大；财税体制方面，税收划分留给镇级的比例偏低，市、县财政转移支付不够。融资方面，市政基础设施的市场化、产业化运作还没有突破，社会资本投入城镇建设不多，金融信贷投入渠道不畅，城镇建设资金“瓶颈”难题非常突出。

5.城镇化水平较低，基本公共服务有待提高。菏泽市15个重点镇共有镇区人口32万人，平均每个仅仅2万人多一点，城镇化水平较低。一般认为，城镇化率每提高1个百分点，将带动就业增长2%、消费增长1.6%，拉动GDP增长1.5%。小城镇达到5万人规模之后，镇域经济也将进入一个高速增长期，成为经济发展的一个重要增长点和动力源。在此方面，菏泽市重点镇发展还有较大的差距。这种状况不利于商业、教育、医疗、餐饮、娱乐等公共服务行业的发展壮大，难以形成持续的消费需求和服务需求，造成了重点镇区人气和商气的不足。目前重点镇镇区道路、城建、水电气暖、网络等基础设施建设滞后，医院、学校、文化、养老、通信通讯等公共服务设施不完善，镇容镇貌、环境卫生差等原因，造成镇区缺乏吸引力和集聚力。

三、加快菏泽市重点镇建设和发展的对策建议

1.强化规划龙头，注重长效管理。一是坚持“科学规划、多规合一、突出特色”，明确镇区功能定位，抓好重点镇总体规划修编、近期建设规划、控制性详细规划、专项规划的编制，以及之间的协调衔接。规划建设一批产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”的重点镇。采取“县编市审”的方式，引入专业机构编制高质量、高标准的总体发展规划。二是强调规划的公众参与，以保障民众能充分参与城镇规划的制订和执行。三是注重规划的战略性和前瞻性，小城镇规划期一般有十几年的跨度，必须考虑到城镇未来的发展潜力，为将来的持续发展留下充分的空间。四是充分考虑环境保护，特别要注重重点镇的绿化和公园建设规划。五是通过法律约束来保障规划的延续性、稳定性，普遍采用法律手段对规划的实施进行约束，防治规划和实施“两张皮”。

2.加强简政放权，完善政策引领。一是落实好扩权强镇政策。制定权力清单和责任清单，切实把上级下放的权力落实好、运用好，真正把赋予重点镇的部分县级经济社会管理权限落到实处，细化用人权、财权、事权、行政执法权等方面的改革措施。扩大用人自主权，在总量控制的前提下，赋予重点镇对科级以下工作人员的招聘、任用、交流权，以及县派出机构负责人选任的参与权、建议权等。扩大财权，设立镇级国库，将财政管理权由县级财政移交给重点镇财政，提高其财政自主权。实行财政倾斜政策，提高对重点镇税费返还比例，财政收入超收全留，以增强重点镇的财力。扩大事权，重点探索在土地收储、出让转包、流转、入股等方面更有利于重点镇发展的做法，做活做足“土地”文章。健全综合行政执法权。编办、司法、行政审批等部门要认真研究，逐步理顺重点镇行政执法体制机制，完善重点镇综合行政执法配套政策，可以整合驻重点镇的派出分局、站、所等执法力量和资源，组建统一的镇综合行政执法机构，确保重点镇独立开展执法活动。二是突出政策引领。认真贯彻国务院出台的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》《关于加快推进新型城镇化建设行动方案》《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》、菏泽市委市政府《关于支持重点镇加快建设和发展的意见》等重要文件，市、县、乡三级政府要形成联动机制，确保各项政策落地生根，加快推动重点镇发展。三是加大政策支持力度。可参考外地做法，市县设立专项资金，每年对成绩突出的重点镇给予专项扶持。制定特殊土地政策，对重点镇单列一定数量的新增建设用地计划和城乡建设用地增减挂钩指标，用于镇区建设。同时可将土地出让金部分返还给重点镇，以增强其可支配财力。

3.做大做强产业，夯实强镇根基。一是注重发挥特色。菏泽各重点镇要明确自己的优势和特色，围绕市场培育产业，注重构建一、二、三产业融合协调、相互支撑的特色产业体系，以特色产业体系引领民营经济、物流服务、生态旅游、返乡创业聚群发展，不断促进重点镇的农业产业化、产业现代化加快发展。二是下大气力招商引资。要开动脑筋，创新招商模式，拓展招商渠道，瞄准东部沿海地区、珠三角、长三角地区转移产业，主动出击，做好对接，制定政策，搞好服务，吸引“既好看又好吃”的产业项目入驻重点镇。三高标注促进产业园区建设。各重点镇建设产业园区要注重当前和长远，既注重现实条件，又要为未来预留发展空间，合理进行规划和布局，把园区真正建设成为产业、人才等要素聚集的高地，夯实镇域经济良性发展的平台。四是全力做好产业项目落地工作。要紧盯招商引资签订合同的项目，要建立专班，明确负责领导，在手续报批、规划设计、征地拆迁、资金筹措、公共配套等方面搞好服务。要以“咬定青山不放松”的定力，确保招商引资来的项目尽快落地、尽快投产、尽快产生效益。

4.加强城镇配套建设，完善城镇服务功能。遵循“先地下、后地上”的基础设施建设规律，全力建设好供电供水、垃圾处理、交通通讯、污水处理等城镇公用设施；注重经济和民生协调发展，搞好重点镇的中小学教育教育、全科基础医疗卫生、图书馆和休闲公园广场、保障性住房等公共服务设施；建设好商店、物流、仓储等有利于城镇园区发展的配套设施建设。要合理规划布局建设生产、生活、服务等功能区，促进各功能区的相互联系和融合发展，不断提升和完善城镇功能。坚持既要建好，更要管好的理念，对城镇进行精细化管理。市县两级政府要进一步下放相关事项审批权和城市管理权，建立健全重点镇城镇管理机构，理顺管理体制机制，加强城镇管理队伍，不断提升管理水平，着力打造生态、宜居、宜业的良好环境，增强镇区的凝聚力和吸引力。

5.加强组织领导，严格考核考评。一是市县两级要成立重点镇建设领导机构，落实好市委市政府相关目标要求和改革措施，进一步加强宏观指导和综合协调，制定支持政策、建设标准和考评办法等。二是建立重点镇发展目标考核体系，根据重点镇发展实际进行差别化考核，坚持分类指导，合理设置考核指标，强化对重点镇干部进行业绩考核，将目标完成情况与干部奖金、使用挂钩，建议对重点镇党政领导进行动态管理，对基础设施、产业发展、招商引资等方面工作开展富有成效的重点镇党政主要负责人优先重用提拔，对不作为、少作为的要及时换岗。三是将重点镇建设工作纳入市直有关部门和县（市、区）年度责任目标考核范围，每年对其支持重点镇情况进行考评，考核考评结果作为年度目标管理考核的依据之一。