实施植物保护能力提升工程的体会和思考

周 扬，谢 龙，姚 勇，汪 琴，刘 洋

(湖北省植物保护总站，湖北 武汉 430070)

农业农村部着眼“十四五”农业农村现代化建设需要，围绕“三农”领域突出短板，突出农业稳产保供制约明显、农民生产生活需求急迫的重大环节和领域，组织推动了一批农业重大工程项目，植物保护能力提升工程是其中的重要组成部分。这些项目的实施，将有利于提升我国植物保护能力，有利于提升我国粮食生产安全水平，并将为乡村振兴战略顺利实施提供有力支撑。本文从项目执行者的角度，梳理项目实施流程和注意事项，分析可能存在的问题，并就规范实施农业建设项目提出对策建议。

1 概述

经农业农村部批复，省植保站承担了湖北省农药风险监测能力建设项目，主要开展实验室改造、仪器设备采购和田间监测点建设。该项目的实施将提高我省农药监测能力，为我省农业农村部门履行《农药管理条例》赋予的职责提供技术支撑，有利于降低农药使用风险、保障农产品质量安全和生态环境安全，能够发挥较大的社会效益。

1.1 项目流程梳理

1.1.1 前期工作

项目前期工作包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计的编制、申报、评估及审批，以及施工图设计等建设准备工作。

(1)编写项目建议书。由建设单位或建设单位委托有相应工程咨询资质的机构编写，对项目建设的必要性、可行性、建设地点、内容与规模、投资估算及资金筹措，以及效益估计等做出初步说明。

(2)编制可行性研究报告。农业建设项目可行性研究是进行项目决策的重要环节[1]。建设单位在调查研究和分析论证项目技术可行性和经济合理性基础上编制可行性研究报告。

(3)编制初步设计和投资概算。项目可行性研究报告批准后，建设单位组织具有相应工程设计资质的机构编制初步设计文件，编制依据是项目可行性研究报告内容、审批意见、有关建设标准、规范、定额，主要内容包括设计说明、图纸、主要设备材料用量表和投资概算等，并应达到规定深度。

(4)编制采购需求论证报告和政府采购实施计划。为落实《深化政府采购制度改革方案》加强政府采购需求管理的有关要求，财政部于2021年4月30日印发《政府采购需求管理办法》。采购人应当对采购项目开展需求调查，以弥补采购项目开展可行性研究等前期工作的不足，同时对采购合同的订立和管理做出安排、制定采购实施计划。

(5)设计施工图。项目涉及基建的，应在项目初步设计文件批准后，由具有相应工程设计资质的机构进行施工图设计并达到规定深度。

1.1.2 项目实施

农业基本建设项目的实施必须严格执行招标投标、工程监理、合同管理，工程建设要坚持先勘察、后设计、再施工的原则，勘察、设计、施工、监理和与工程建设有关的重要仪器、设备、材料的采购要依法实行招标。农业基本建设项目的施工依照有关规定由具备相应资质的监理单位进行监理。

1.1.3 项目验收

(1)收集资料。在开展项目前期工作和项目实施阶段，项目建设单位要注意收集项目相关资料，并及时整理、归档，为项目建成后的验收提前做好准备。

(2)申请验收。项目建成后，项目建设单位按照项目隶属关系、职能分工和初步设计审批权限向项目所在地省级农业行政主管部门、农业农村部相关司局提出项目竣工验收申请，并做好相关准备工作。

(3)资产和档案管理。项目验收合格后，建设单位要及时办理竣工财务决算审批，并根据批复的竣工财务决算，办理固定资产移交手续。相关固定资产未经有关部门审批同意不能随意变更用途或擅自处置。项目建设单位按照国家有关规定建立健全项目档案，并在项目竣工验收后及时按规定移交相关档案和资料。

1.2 相关管理规范

(1)农业建设项目相关管理规定。相关法规和规定包括《政府投资条例》(国务院令第712号)、《中央预算内直接投资项目管理办法》(国家发展改革委2014年第7号令)、《国家发展改革委关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》(发改投资规〔2020〕518号)、《藏粮于地藏粮于技中央预算内投资专项管理办法》《全国动植物保护能力提升工程中央预算内投资专项管理办法》(以下简称《办法》)等。

(2)政府采购相关法律法规。相关法律法规包括《中华人民共和国政府采购法》《政府采购需求管理办法》(财库〔2021〕22号)、《政府采购进口产品管理办法》(财库〔2007〕119号)、《湖北省财政厅关于印发〈湖北省政府采购意向公开工作方案〉的通知》(鄂财函〔2020〕38号)、《关于政府采购进口产品管理有关问题的通知》(财办库〔2008〕248号)、《省财政厅关于加强政府采购进口产品管理的通知》(鄂财函〔2016〕98号)等。

2 可能存在的问题

2.1 前期准备不充分

(1)未按要求编制文件。根据规定，项目实施单位应分别编写《项目建议书》《可行性研究报告》《初步设计和投资概算》《采购需求论证报告》《政府采购实施计划》等规范性文件。由于《政府采购需求管理办法》实施时间还不长，部分单位还不够了解，因此可能存在没有编制《采购需求论证报告》《政府采购实施计划》的情况。

(2)文件深度不够。以项目可行性研究报告为例，有的项目可行性研究报告缺少多方案优化选比和全面分析，市场分析与预测缺少调查研究，多为国际、国内市场宏观分析，目标市场分析很少、不具体，削弱了可行性研究的立论依据[2-3]；缺乏风险因素识别和风险分析；缺乏社会效益评估，忽视了对土地、水、粮食和能源等资源消耗的分析评价；竞争能力分析和风险分析不规范，缺少用于分析的相应模型和软件；经济评价中缺少对环境成本、质量成本和节能成本的背景分析，大型农业建设项目忽略了国民经济整体评价[4]。

2.2 管理制度不完善

(1)未成立项目建设领导小组。为加强项目日常管理，推进项目顺利实施，项目实施单位应按照规定成立项目建设领导小组。项目单位可能因经验不足、忽略相关规定而没有成立项目建设领导小组。

(2)沿用已废止规章制度。农业建设项目相关管理规定较多、变动也比较频繁。例如，《农业基本建设项目管理办法》已于2020年9月27日废止，《农业生产发展中央预算内投资专项管理暂行办法》《现代农业支撑体系中央预算内投资专项管理暂行办法》已于2021年9月1日废止，上述管理办法不宜继续使用。现行有效的《全国动植物保护能力提升工程中央预算内投资专项管理办法》有效期到2025年，《藏粮于地藏粮于技中央预算内投资专项管理办法》《农业绿色发展中央预算内投资专项管理办法》的有效期从办法印发之日起施行，有效期均为5年，因此也必须注意有效期限。

2.3 实施过程不规范

(1)建设进度缓慢。项目前期工作滞后，无法在规定时间内完成初步设计的编制和报批，将会延误开工时间，影响项目建设进度。

(2)擅自调整建设内容。这主要是前期准备不充分、工作深度不够导致的。项目单位没有深入研究、充分论证项目建设的基础条件，编制的可行性研究报告和初步设计与实际情况有较大出入，实际执行时就会碰到很多问题，不得不在可行性研究报告和初步设计的基础上进行不同程度的调整[5]。

(3)信息填报不及时。《办法》第二十条规定，项目单位每月10日前通过国家重大建设项目库填报相关数据，每年12月底前上报年度项目建设情况。部分项目单位可能注重于项目实施，而忽略了报送项目进展等建设情况。

(4)忽视项目资料收集。项目单位如果没有养成良好的档案资料收集整理的习惯，就很容易忽视项目建设资料的归集，这会给后续的项目验收带来困扰。

2.4 财务管理不规范

(1)挪用项目资金。实际工作中，仍然存在以“政府统筹”等方式挪用项目资金情况，违反了《办法》第十一条规定“项目建设资金必须严格按固定资产投资项目财务制度的规定使用，专款专用、专账核算，严禁滞留、挤占、挪用。”

(2)政府采购程序不规范。近年来，政府采购进口产品管理力度不断加大，需采购进口产品的，必须满足“在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取”的规定，而且应当在采购活动开始前获得财政部门批准。目前，仍然存在未批先买、拒绝非进口产品等行为。

(3)地方配套资金难落实。《办法》第十二、十三条规定了地方项目中央投资补助比例，项目单位应确保落实地方配套资金。实际工作中，一些地方因财力所限，无法按要求落实地方或企业配套资金，导致项目不能完全按批复执行。

2.5 重建设轻维护

一些农业建设项目存在“重建设、轻维护”的问题，项目建设、使用、维护的长效机制还不是很成熟，尤其是后期使用、维护方面的管理制度建设、资金支持等方面存在不同程度的问题[6]。

3 对策建议

3.1 提高认识，认真学习相关管理制度

作为项目建设单位，我们应当认真学习前述农业建设项目相关管理规定和政府采购相关法律法规，以相关法律法规、管理规范为依据，严格按要求开展项目建设。

3.2 调研先行，扎实开展项目前期工作

要充分认识项目前期工作的重要性，在编制可行性研究报告、初步设计、采购需求论证报告和政府采购实施计划时，要结合本地实际和工作需要，综合考虑技术、组织管理、社会与生态、市场需求、财务等主要方面，既要有一定前瞻性，又要避免好高骛远、一味追求高精尖。预算编制要合理，应充分考虑人力、市场等因素，不能将预算定得过高或过低，以免在项目实施时捉襟见肘、进退两难。

3.3 质效并重，加强项目实施阶段管理

(1)严格落实管理制度。包括加强项目法人责任制、合同管理、工程建设监理管理、工程质量追究、档案保管、施工安全等方面管理制度的制订和落实。

(2)高度关注时间节点。根据项目进度计划和实际进展情况，在“农业建设项目管理平台”及时填报项目基本信息和月度进展，每年12月31日前上报项目年度建设情况。

(3)规范开展政府采购。严格按照政府采购相关规定，规范开展政府采购工作。拟购买进口产品的，应当认真履行申请、专家论证、公示、审批等前置环节，获批后方可开展采购工作。

3.4 留足时间余量，做好项目验收工作

(1)留足时间余量。由于项目建设涉及环节多，程序复杂，应倒排工期，留足时间余量，及时跟进，不能等靠要，以避免发生逾期无法竣工的问题。

(2)及时收集相关资料。树立档案管理意识，及时收集、整理项目建设前期资料和实施阶段材料，提前准备项目验收资料，及时开展项目竣工验收工作。

3.5 建立长效机制，做好项目交接和后续管理

项目建设完成并通过竣工验收后应尽快办理项目交接。我们应当建立长效机制，建立起有效的管理制度，给予必要的资金支持，确保项目尽快投入运行并持续良好运转，发挥应有的经济效益、生态效益和社会效益。

4 结语

2022年中央1号文件指出，要加强基层动植物疫病防控体系建设。我们应当抓住这一重大机遇，多措并举，切实加强植保体系建设，加大项目建设力度，不断完善我省植保工作体系，不断提升我省植保工作能力，为我省种植业健康发展提供有力支撑。植保能力提升工程的规范化建设是一个系统工程，需要我们不断加强学习，建立健全有效的机制、制度并确保有效实施。本文从项目建设实际出发，提出可能存在的问题，并提供相应对策建议，为我省植保项目实施和管理提供参考。