中国共产党行政监察体制的百年进程与现实启示

李春峰

(河北师范大学 马克思主义学院，河北 石家庄 050024)

中国共产党行政监察体制，是国家行政机构内部监督的重要形式，与党的纪律检查体制共同构建了党和国家监察体制，是新时期中国政治体制改革的重要内容。改革与完善行政监督体系，有助于进一步推进中国政治体制改革，发扬人民民主，健全社会主义法治，预防、监察、惩处贪污腐败，把制度优势转化为治理效能。当前，学术界对于党内监察体制的研究较为深入，而对于中国共产党行政监察制度，尚缺乏百年视域下整体性脉络的研究。本文试图探讨建党百年历程中中国共产党行政监察制度的内在变化和发展逻辑，总结其历史经验，从而为新时代探索中国特色行政监察制度，提供经验借鉴与现实启示。

一、从党内到党外：1921年至1937年行政监察体制的初步尝试

中国共产党行政监察体制，源于党内监察机构的设立与发展，是中国共产党应中国革命发展、政党建设之时代趋势创设且不断完善的权力监督制度。中国共产党成立之初，即十分重视党内监察制度建设，设立了专门的组织机构。1922年7月，中共二大制定的《关于共产党的组织章程决议案》强调加强党的纪律的重要意义，认为中国共产党若能被称为“实行无产阶级革命大的群众党”，“不是少数人空想的革命团体”，“我们的组织与训练必须是很严密的集权的有纪律的”，否则“便不能够有力量去做革命的运动”[1](P162-163)。

随着中国国民革命形势的发展，中国共产党党员人数不断增加，党员素质参差不齐，加之错综复杂的革命环境，因此进一步加强党员干部的管理，强化党内监督，势在必行。

1927年5月，中国共产党第五次全国代表大会召开，选举产生了以王荷波为主席、杨匏安为副主席的中央监察委员会，其中包括7名正式委员、3名候补委员。这是中国共产党历史上成立的第一个党的监察机关。6月1日，中共中央政治局通过了《中国共产党第三次修正章程决案》，决定在全国代表大会与省代表大会上选举中央、省监察委员会。决案规定，中央及省监察委员，不得以中央委员及省委员兼任，得参加中央及省委员会议，但只有发言权，无表决权[2](P151)。会议首次将“监察委员会”作为党内权力监督机构明文写入党章，对于产生办法、权力归属、职权范围等问题进行了制度性勾画，这标志着党的监察制度的初步成型。

随着国共关系的彻底破裂，各地党组织遭到破坏，进而导致中国共产党活动转入地下状态，监察委员会的设立形同虚设。为此，中共六大于1928年7月10日通过的《中国共产党党章》明确取消了“监察委员会”，改设“审查委员会”，仅负责监督各级党部财政、会计及各机关工作。虽然党内监察体制被撤销，然而其组织架构与制度设置却为中国共产党的行政监察体制提供了经验支撑和制度借鉴。

土地革命时期，根据共产国际1931年关于建立监察机构的指示精神，中国共产党在中央、省、县重新恢复了党的监察委员会。1933年9月17日，中共中央作出决议，决定在党的中央监察委员会未正式成立之前，设立中央党务委员会，而各省、县则于最近召集的省、县党代表大会时，成立省、县监察委员会[3](P340)。

随着党内监察机构的建立，中华苏维埃共和国为了清除阶级异己分子，加强对苏维埃政府部门工作人员的监督与制约，防止违法乱纪、贪污腐败事件的发生，决定在各级政府部门相应地设立工农检察机构。中华苏维埃第一次全国代表大会于1931年11月通过了《工农检察处问题的决议案》，决定设立工农检察处(后改为工农检察部)，作为中华苏维埃共和国临时中央政府的一部分。大会通过的《工农检察部的组织条例》，对检察机关的任务、工作方式、工作人员等问题进行了详细的制度安排，规定从中央执行委员会至区执行委员会、城市苏维埃，均应设立工农检察部或科的组织机构，受各该级执行委员会及主席团的指挥，且受上级工农检察机关的命令[4](P411)。

《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法(草案)》(1933年12月12日)，更是明确指示各级苏维埃政权普遍设立“工农检察委员会”以代替“工农检察部”，其中规定“省、县、区、市各级工农检察委员，由各级苏维埃代表大会依照应到名额选出的委员组织之”，“省由十三人至二十一人，中央直属市同”，“县由九人至十一人(省直属区市同)”，“区由五人至七人(县直属区市同)”，“各级工农检察委员会为各级苏维埃行政机关的一部分，其隶属关系与其他行政机关相同”[5](P68)。此外，组织法还规定：“省、县、区、市各级工农检察委员会，应与中国共产党省、县、区、市各级监察委员会合在一个机关内办公，取得密切的联系。”[5](P68-69)这样，虽然党的监察部门与政府的检察机构分设，但是“在一个机关内办公”的方式，其实已经构成合署办公的制度事实。由此开始，中央苏区的行政监察体制基本定型，形成了受同级苏维埃政府与上级检察部门横纵双向领导的机制。

二、基层实践：全面抗战时期根据地的行政监察体制

全面抗战爆发后，为了解决党内纪律松弛、组织涣散等问题，中国共产党制定了各项法律法规，注重党内纪律建设，重视党员干部的思想政治教育工作，严明党的纪律，加强党的作风建设，自觉约束、规范党员干部的思想与行为。1938年11月，党的六届六中全会通过了《中共扩大的六届六中全会关于各级党委暂行组织机构的决定》，对“党的监察委员会”作出详细的制度规划与部署，规定“在区党委之下，得设监察委员会”，负有监督、审查、监察等职权，其通过的决定，“一般须经过当地党委员会之批准”，而上级监察委员会“有权改变或取消下级监察委员会之决定”[6](P775-776)。中共七大通过的《中国共产党党章》也规定，党的中央委员会认为必要时得成立各级党的监察委员会，在各该级党的委员会指导下进行工作[7](P546-547)。

囿于复杂多变的革命环境，大多数根据地除了设立党内监察机构之外，并未在各级政权机构实行专门的监察委员会和监察委员制度。然而，晋察冀边区在抗战初期，曾在区、村镇政权实行过监察制度，建立了区、村镇监察委员会这一机构。1938年3月23日颁布的《晋察冀边区区村镇公所组织法暨区长、村长、镇长、闾邻长选举法》规定：晋察冀边区各区区民于选举区行政人员时，应选举监察委员5人或7人，组成区监察委员会；在村长、镇长由县长择任或完全由民选时，村民大会或镇民大会均得选举监察委员3人或5人，组织村镇监察委员会。区、村镇监察委员会的职权为监察区、村镇财政，向区民、村镇民纠举区行政人员或村镇长、副村镇长的违法失职等行为。区、村镇监察委员会得随时调查区公所、村镇之账目及款产事宜，区公所、村镇财政之收支及事务之执行有不当时，监察委员会得随时呈请上级政府纠正之，区、村镇监察委员会纠举区行政人员或村镇长、副村镇长违法失职时，得自行召集区民大会或村镇民大会[8]。在这种制度之下，区、村镇监察委员会与区、村镇民大会以及区、村镇公所处于权力并列的位置。晋察冀边区区、村镇监察委员会的地方性制度设置，明显与抗战初期沿袭国民政府20世纪30年代政治体制有着密切联系。对于监察委员会制度的设立，1938年7月10日，刘少奇在关于晋察冀根据地工作给聂荣臻、彭真的信中，认为晋察冀边区基层监察委员会制度的设立，对于晋察冀地方政府的民主化，加强区、乡政府的工作能力，具有重要作用，“于增加政府权力与威信有益”[6](P512-513)。

实际上，中国共产党初入敌后建立抗日根据地的首要任务，是整合根据地各方力量，宣传、动员民众团结抗日，实现对乡村社会政治权力的统一领导。频仍的战争态势以及敌我力量的此消彼长，导致晋察冀边区行政区划瞬息万变，各级地方政府机构变动无常，无法建立常态化的行政监察体制。此外，受传统乡村社会人际关系与文化网络的影响，晋察冀边区各级政权大多沿袭国民政府旧政权的工作制度，吸收了旧政权工作人员，导致区、村镇的实际权力主要集中于区长、村长的手中，区、村镇监察委员会和监察委员在加强权力监督与制约方面，实际发挥作用非常小。

为了改变这种弊端，1940年6月，晋察冀边区仿照陕甘宁边区建政原则建立各级政权体制。1939年，陕甘宁边区参议会的条例中明文规定，各级参议会除了选举权、罢免权、弹劾权之外，还具有监察权，陕甘宁边区各级参议会负责监察及弹劾各级政府及其政务人员[9](P157-158)。晋察冀边区也采取这一原则，将监察权力完全纳入到以参议会、议会、代表大会为形式的各级代议机构职权范围之内，规定边区参议会职权为“监察弹劾边区各级行政人员及司法人员”[10]；县议会可以“监察弹劾县级行政人员及司法人员”；区民代表会可以“监察弹劾区级行政人员”[11]。由此开始，晋察冀边区撤销了区、村镇监察委员会组织机构，进一步加强了各级民主代议机构的权力。这种情形的发生，与战争形势下中国共产党强调民主集中制，重视发挥民主代议机构的职权、作用，有着千丝万缕的内在关联。

三、立与废：新中国成立后的行政监察体制

新中国成立前后，中国共产党在积极探索适合中国国情的政治体制之路上，将重新恢复、建立党与政府的监察机构作为党和国家政治体制的重要内容之一。1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中央人民政府组织法》规定政务院下设人民监察委员会。9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》决定在县、市以上的各级人民政府内设置人民监察机关，监督国家机关、公务人员是否履行职责，纠举违法失职的机关和人员[12](P588)。10月19日，中央人民政府人民监察委员会正式成立。与此同时，中共中央还积极建立党内的监察体制。11月9日，中共中央作出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，决定成立中央及各级党的纪律检查委员会，负有检查各级党组织、干部及党员违纪行为，加强纪律教育，使党员、干部严格地遵守党纪等职权[13](P4-5)，并成立了以朱德任书记、王从吾与安子文任副书记的中央纪律检查委员会。同时，规定从各中央局至县委，均需设立党的纪律检查委员会，成立相应的工作机关，规定工作细则。由此构建了党的纪律检查委员会与人民监察委员会两个相对独立的组织机构，形成党内监督与行政监察齐头并进、制度并举的局面，为新中国的监察体制奠定了制度基础。

政务院于1950年10月24日批准的《政务院人民监察委员会试行组织条例》，对于人民监察委员会的委员组成、机构设置、会议安排、职责范围等进行了详细的制度规划，规定人民监察委员会设主任1人，副主任2至3人，委员15至21人，秘书长、副秘书各1人，下设办公室、第一、二、三厅[14](P26-27)。此后，地方各级行政监察机关也相继建立，颁布了各级工作条例。截止到1953年底，地方共建立3 586个监察机构，其中省级以上监委51个，市(专署)监委或监察处235个，县(市)监委1 775个[15](P26)。随着形势的发展，1952年2月9日，中共中央发布了《关于加强纪律检查工作的指示》，指出目前各级纪检委员会的负责人，“多是兼职，专职干部少，办事机关不健全，不能发挥应有的作用”，“不能系统地和充分有力地向党内违法乱纪的现象进行斗争”，因此强调党的纪检机构与政府监察部门“可酌情实行合署办公，分工合作”[13](P115)。由此开始，“合署办公”制度正式形成，进而构建了党和政府监察体制的基本工作方式。

1954年9月，第一届全国人民代表大会明确将政务院改为国务院，下设监察部，代替了之前的人民监察委员会。随后，全国各地方的行政监察机关也相继改名。1955年3月31日颁布的《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，决定成立党的各级“监察委员会”，代替“纪律检查委员会”，负责检查、处理党员违反党章、党纪和国家法律、法令的案件。同时，国家检察机关和各级政府监察机关，必须与党的各级监察委员会密切合作，凡党员违反国家法律的行为，“除应依法由人民法院审理或政府监察机关惩处外，其应受党纪处分者即由党的监察委员会负责处理”[16](P134)。党的八大通过的《中国共产党党章》也明确强调，党的中央委员会，省、自治区、直辖市、自治州委员会和县、自治县、市委员会，均须设立监察委员会，并在各级党的委员会领导下开展工作[17](P337-338)。由此，党和政府的监察机构的名称得到了统一，这样违法乱纪的党员就会受到党纪与行政的双重处分，为其后制度的健全与完善奠定了基础。

然而，在实际工作中，党的监察机关承担了大量的行政监察工作，形成了党内监督代替行政监察的趋势。为此，1959年4月28日，国务院提请全国人民代表大会，决定撤销监察部。会议积极评价了监察部设立以来的各项工作，但从形势的发展来看，监察部亦无单独设立之必要，建议撤销监察部，此后对于国家行政机关工作人员的监督工作，一律由国家机关负责进行[18](P538)。同日，会议通过的《中华人民共和国第二届全国人民代表大会第一次会议关于撤销司法部、监察部的决议》，作出了撤销监察部的决议，将各级政府的行政监察机构和职能归入各级党的监察委员会，实现了二者的合一，从而开启了党的监察机构独立存在的时期。

“文化大革命”期间，党的监察机构遭到了严重冲击，进而造成了党的监察体制的重大挫折。1969年4月，党的九大通过了《中国共产党章程》，决定不再单设监察机构的条款，从而明确撤销了监察委员会。由此，党内与行政监察机构均被撤销，从而暂时退出了历史舞台。

四、发展与定型：改革开放以来的行政监察体制

随着拨乱反正的开始与改革开放的发端，结束混乱的政治秩序，构建常规的政治制度，成为党和国家的首要任务。为了遏制贪污腐败、违法乱纪，重新恢复党和国家的监察机构势在必行。1977年8月，党的第十一次全国代表大会召开，决定重新恢复党的纪律检查委员会。8月18日通过的《中国共产党章程》明确规定，党的中央委员会、地方县和县以上、军队团和团以上各级党的委员会，设立纪律检查委员会，由同级党的委员会选举产生，接受同级党委的领导[19](P322-323)。党的十一届三中全会上，选举产生中央纪律检查委员会，由陈云担任第一书记，从而恢复了中央一级的纪律检查机构，这就为党和国家监察体制的全面恢复奠定了基础。

1982年9月6日，由党的十二大通过的党章，专门列出了“党的纪律检查机关”的条款，并对其具体制度作出规定，强调“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作”，而地方各级纪律检查委员会则“在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作”[19](P349)。这就改变了十一大党章只由同级党委领导的体制，明确恢复了双重领导体制。新党章还规定了中央、地方各级纪律检查委员会的产生方式，即由各级代表大会选举产生，改变了十一大党章由党委或全会选举产生的方式，进一步加强了党内民主，提高了纪委的政治地位，促进了党内监督体制的制度化。

然而，这仅是党内纪检体制的单轨道发展，国家行政监察机构尚未恢复，这种情形类似于1959年以党代管行政监察机构的状态。1986年11月18日，国务院向全国人民代表大会常务委员会提请《国务院关于提请设立中华人民共和国监察部的议案》，建议批准成立监察部，恢复国家行政监察体制。12月2日，全国人民代表大会常务委员会作出《关于设立中华人民共和国监察部的决定》，决定设立监察部。1987年7月，中华人民共和国监察部正式成立。自此，国家行政监察制度得到全面恢复，全国各地普遍建立各级行政监察机构。

此后，党的纪检部门与政府行政监察机构一直各自为政，进而导致二者职能重合、机构冗余等弊端。为了解决这一问题，1993年1月7日，中央纪委、监察部向中共中央、国务院提交了《关于中央纪委、监察部机关合署办公和机构设置有关问题的请示》，将职能相近的部门合并，保留不同职能的部门，加强薄弱部门，拟设23个厅、室、局。2月22日，中共中央、国务院发出通知，批准了这一请示，明确强调中央纪委与监察部实行合署办公，实行“一套机构、两个牌子”，履行党的纪律检查、政府行政监察两项职能[20](P375)。之后，地方的各级纪委和监察机构都实行合署办公的体制，从而恢复了1952年的制度，一直延续至今。

党的十八大之后，以习近平总书记为核心的党中央，从政治和全局的高度，积极推进监察制度改革，进一步完善国家行政监察体制，在加强反腐倡廉、遏制腐败等方面加大了力度，成效显著。2016年10月，党的十八届六中全会明确强调，我国各级党委都要确保与同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及其公职人员依法进行监督。同年11月，中共中央开始在北京市、山西省、浙江省三地实施监察体制的改革试点工作，在省、市设立监察委员会。由此开始，国家行政监察体制改革拉开帷幕。

2017年10月18日至24日，党的十九大在北京召开，选举产生了由赵乐际任书记的中央纪律检查委员会。十九大公报中明确提出深化国家监察体制改革，将试点工作全面铺开。2018年3月11日，第十三届全国人大一次会议通过了宪法修正案，强调中华人民共和国国家监察委员会是最高的监察机构，设立国家监察委员会和地方各级监察委员会。17日，审议国务院机构改革方案，将监察部并入国家监察委员会，不再保留监察部。20日，会议通过了《中华人民共和国监察法》。23日，国家监察委员会正式成立，中央纪律委员会副主任杨晓渡任主任。之后，各省、市、县都相继建立监察委员会，由各级纪检委书记兼任。新设的各级监察委员会与纪委采取合署办公的形式，履行纪检、监察两项职能，其监察对象覆盖所有公职人员。从国家政治权力结构来看，国家监察委员会从国务院独立出来，与最高人民法院、最高人民检察院处于同等地位，形成了“一府一委两院”的局面，相较于国务院的下属部级单位的监察部，其地位明显提高。另外，从产生方式来看，原来监察部部长由国务院总理提名，提交全国人大任命，而国家监察委员会主任，由全国人民代表大会选举，对全国人民代表大会及常委会负责，并接受其监督。由此，中国国家行政监察体制的基本框架形成。

五、行政监察体制的现实启示

回顾党的百年历程，中国共产党对行政监察体制的理论认识与实践探索历经了不断深入、逐步深化的过程，梳理其历史发展理路，总结其历史经验，对于新时代推进反腐倡廉工作，探索中国特色行政监察制度，具有重要的现实启示。

(一)坚持党的全面领导，是加强国家行政监察体制的核心

党的领导，是历史和人民的选择。中国共产党自成立伊始，即承担起中华民族伟大复兴的历史使命与历史责任，带领中国人民砥砺前行，不断奋进。在中华民族从站起来到富起来再到强起来的伟大征程中，正是有了中国共产党的领导，才取得了中国革命、建设、改革的伟大成就。党的十九大报告强调，中国共产党的领导是中国特色社会主义的本质特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党的全面领导，是我国国家制度和国家治理体系的显著优势，而国家监察体制作为事关全局的重大政治体制之一，更须坚持党的全面领导。国家监察体制的建构与改革，是在中国共产党的全面领导下建立与完善起来的。从发布试点方案到推进改革试点，再到全国范围内的全面铺开，再到“一府一委两院”格局的形成，均是党中央积极部署、精心实施、纵深推进的改革成果。此外，从工作机制来看，党内纪检与行政监察的合署办公，有利于集中统一，坚持党对国家监察体制的全面领导，把党的全面领导贯穿于国家监察工作的全过程。由此可见，中国国家监察体制改革，无不体现了中国共产党对其的集中统一领导。

(二)加强对公权力与所有党员干部、公职人员的监督与制约，是加强国家行政监察体制的根本

习近平总书记强调，国家之权乃是“神器”，是个神圣的东西。公权力姓公，也必须为公。只要公权力存在，就必须有制约和监督。不关进笼子，公权力就会被滥用。无论是西方民主政治中的“三权分立”、孙中山的“五权宪法”，亦或是中国传统政治伦理中的“民贵君轻”思想，都将对权力的制约视为政治理论与政治体制的题中应有之义。国家的权力是人民赋予的，公职人员必须在人民监督下开展工作。而对于权力的监督，最终归根结底是对使用公权力的党员干部、公职人员的监督与制约，防止公职人员成为脱离群众、站在群众之上、享有特权的人。《中华人民共和国监察法》明文规定，各级监察委员会负有行使国家监察的职能，其监察对象覆盖所有公职人员，由此解决了过去党内监督与国家监察不同步、部分行使公权力人员处于监督之外的问题，实现了对公权力监督和反腐败的全覆盖、无死角，有利于进一步加强国家治理与反腐倡廉工作的开展。当然，我们在把权力关在笼子里的同时，又要防止“牛栏关猫”，要将监察权力之笼结牢、结实、结密，使之无缝可钻，在打“大老虎”的同时，也绝不放过一只“苍蝇”。

(三) 以人民为中心的价值取向，是加强国家行政监察体制的关键与优势

党的十九大报告强调，人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。始终坚持以人民为中心的价值追求、执政为民的责任担当，是加强国家行政监察体制的关键与优势。中国国家行政监察体制之所以不同于西方民主政治体制，关键在于以人民为中心，而不是建立在脱离人民群众的政党集团利益之上。作为无产阶级政党的中国共产党自成立之日起，即注重其政治制度与西方国家“三权分立”的原则区分，且在百年奋斗进程中注重马克思主义与中国具体实际相结合，创造性地发展了包含监察权在内的“四权合一”的“一府一委两院”政治权力结构，体现了以人民为中心的价值取向。在监察体制制度化、法治化过程中，我们党始终坚持贯彻以人民为中心，警示所有公职人员要时刻牢记，权力是党和人民所赋予的，不可随心所欲、为所欲为地使用，必须做到依法、秉公、廉洁、为民，敢于直面不正之风和腐败问题，勇于向群众身边不正之风和腐败问题亮剑。

总之，百年视域下的中国共产党行政监察体制，历经了曲折的发展进程，积累了丰富而宝贵的历史经验，形塑了中国特色的国家行政监察体制，为深入探索中国政治体制改革，加强权力的监督与制约，防止贪污腐败，奠定了坚实的基础。