生态环境损害修复政府先行支出费用追偿

苏州大学 陆望

一、问题的提出——以常外毒地案为例

（一）案情介绍

2018年底江苏省高院公开宣判常外毒地案二审判决，本案是工业场地污染引发的环境污染民事公益诉讼案件，三被告在生产过程中对某地块造成严重污染，被告厂址搬迁后，常州市政府开展了污染治理，经修复该地块修复后已达到作为公共绿地的标准，但防控修复体系仍将持续到2036年以后以保证该地块和周边敏感人群环境健康安全，原告请求判决被告承担政府支出的修复费用。

（二）争议焦点反映出的制度问题

法院的裁判严格执行了法律规定，但同时也反映出相关制度的缺失。判决中明确说明，政府组织实施风险管控和污染修复的行为与排污企业承担环境侵权责任并无冲突，但法院认为，不能通过环境公益诉讼代替政府主张已经支出的修复费用。环境公益诉讼的目的在于保护社会公共环境利益，在本案中主要体现为修复受污染的环境以及控制污染扩散的风险，地方政府支出的修复费用是否由污染者承担与保护环境公共利益没有直接关系，故而不能成为环境公益诉讼讨论的对象。

在实践中不乏这样的问题，为维护公共利益，地方政府先行支出了一笔治污资金，根据污染者负担的原则，这笔费用理应由污染者承担，但出于地区本位、追求经济发展甚至权力寻租等各种因素的考量，地方政府往往不会向排污企业主张这笔治污费用。在这样的情况下，笔者的观点与判决一致，认为环保组织和检察机关虽能在环境民事公益诉讼中主张由排污企业承担生态环境损害责任，但并不能要求排污企业承担政府已经先行支付的治污费用。这是因为就国家权力配置而言，应当由环境行政主导环境公共利益的保护，环境民事公益诉讼的过度强化，容易导致司法权超越其职权范围，对行政权造成不当干涉，最终损害行政权与司法权之间的分工与平衡。但如果政府无正当理由放弃主张这笔费用，不仅有悖损害担责原则，同时也损害了公共利益，此时如何保证该笔费用得到追偿呢？

二、追偿方案的制定与可行性分析

政府先行支出的治污资金包括两部分，一部分针对污染，是为清除污染和修复的费用；另一部分针对生态环境损害救济，是为无法修复情形下的生态环境功能永久性损害造成的损失、生态环境修复期间服务功能的损失，以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。为了解决上述生态环境损害政府先行支出费用的追偿的问题，促进政府依法运用行政强制手段、积极启动生态环境损害赔偿制度、追究排污企业的生态环境损害责任，下面将根据费用类型为这笔费用分别制定追偿方案，并探究其可行性。

（一）清除污染和修复的费用——代履行

环境行政执法的手段有两种，分别是行政命令和代履行。根据《行政强制法》以及各污染防治单行法的规定，环境保护主管部门可以作出责令行为人限期治理或恢复的行政命令；在违法者拒绝治理或者没有治理能力的情况下适用代履行的强制执行方式，指定具备治理能力的人代为治理，所需费用由违法者承担。问题中涉及政府先行支出的费用中清除污染和修复的部分，应当适用代履行的规定进而追偿。

然而，《行政强制法》仅规定代履行的费用由违法者承担，没有明确费用收缴的方式、费用追偿的保障措施等细节，环境代履行的费用往往十分高昂，如果不解决代履行费用的问题，明确谁来垫付这笔费用以及如何保障这笔费用得到追偿的相关规定，不仅会导致政府垫付代履行费用后得不到追偿，进而有悖于污染者负担原则，甚至可能导致行政机关不依法实施代履行措施，最终损害公共利益。

（二）生态环境损害救济费用——索赔制度

问题中涉及的费用除了清除污染和修复的部分外，还包括以下几部分不能为行政强制措施救济的费用需要另辟他径：第一，期间损害，行政命令仅包含基本修复，不能要求补偿修复期间服务功能的损失；第二，在无法修复的情况下，行政命令不能要求污染者承担生态环境功能永久性损害造成的损失，只能由国家公权力统筹安排实施其他间接弥补的措施；第三，调查取证是修复的前提，但花费之高昂甚至超过修复费用，应由造成生态环境损害的当事人承担。

2018年出台的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（下称《改革方案》）在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度，上述费用可适用此制度追偿。然而，缺乏司法监督可能导致地方政府不积极启动该制度。官方解读认为该制度“是弥补制度缺失的需要……在自然资源受到损害后，现有制度中缺乏具体索赔主体的规定”，也就是说，政府索赔权是基于所有权的一种侵权损害赔偿请求权，并非履行环境保护监督管理职责的行为，因而不能成为司法监督的对象。另外，根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》，政府“可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼”，也就是说政府有权利选择是否提起诉讼，不提起也是合法的。

三、保障政府先行支出费用得到追偿的建议

笔者认为，以上两个方案的问题都可以通过重新厘定生态环境损害赔偿制度的定位来解决。如果将政府的生态环境损害赔偿行为定性为政府履行环境保护职责的行为，是政府行政执法手段的延伸，不仅可以解决司法监督的问题，同时还能通过生态环境损害赔偿金制度为代履行提供资金保证。

（一）厘定生态环境损害赔偿制度的定位

关于生态环境损害赔偿制度的定位，一种观点主张政府索赔权以自然资源国家所有权为请求权基础，遵循侵权责任法中损害担责的私益诉讼路径，该说法存在逻辑漏洞。首先，自然资源要素只是整个生态环境的一部分，不包括所有的环境要素，如大气、水流等公共物品，对这类环境要素造成的生态环境损害无法以自然资源国家所有权为请求权基础提起诉讼。其次，国家享有所有权的同时，也肩负着通过国家权力更好地管理、利用和保护自然资源的义务，将自然资源国家所有权等同于物权法上的所有权，允许政府任意处分，有悖制度设计的初衷。

另一种观点认为政府索赔权的正当性来源于国家环境保护义务，本文支持这种观点。《环境保护法》规定政府“对本行政区域内的环境质量负责”，政府索赔是在采取保护环境、改善环境质量的措施，是政府环境行政的延伸。如第二章中所说，现行以政府环境行政监管手段为主导的环境法制体系存在救济不充分的情况，此处不再赘述。构建该制度是为了弥补体系缺失，在任何场合都不能够也不应当取代原本的行政主导模式，应作为环境监管的兜底机制，在符合条件时启动，此种定位更为契合现行制度。

（二）与定位相符的制度设计

1.完善代履行费用追偿法律规定

有学者提出，为解决代履行的费用问题，可以立法设立专门的代履行基金。受此启发，本文认为，可以利用生态环境损害赔偿金制度解决代履行的费用支出和追偿问题。综合各地立法实践，地方政府普遍采用设立财政专户的方式，其资金来源一般包括磋商和诉讼中获得的赔偿金和财政拨款等，由行政机关或司法机关对资金进行管理使用。未来，在构建生态环境损害赔偿金制度时，可以将代履行费用支出纳入生态环境损害赔偿金的范围，并通过生态环境损害赔偿制度进行追偿。此举不仅能保证污染者承担责任，也可减轻地方财政的负担，即使在污染者暂时无法缴纳代履行费用的情况下，环境代履行也不会因为其费用高昂而无法顺利完成。

2.允许检察机关进行司法监督

生态环境损害赔偿制度是政府行政执法手段的兜底和延伸，此点应当在法律规定中明确：启动生态环境损害赔偿制度，是行政机关在生态环境损害案件中，追究企业生态环境损害责任的行政手段，适用于行政机关追偿生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失、生态环境损害赔偿调查鉴定评估等合理费用以及代履行费用。也就是说，传统的行政命令手段不足以完全救济的场合下，为履行生态环境与资源保护的职责，政府有义务启动该制度。这样的规定并不会减损政府利用该制度进行生态环境损害救济的权力，也不会改变政府在磋商与诉讼程序中与污染者相对的平等主体关系，而是通过更加精细化的制度设计，实现对政府环境行政的有效制衡。如果政府无正当理由不启动生态环境损害赔偿制度、放弃追偿先行支出费用，则构成行政不作为，根据宪法和法律的授权，检察机关有权对此进行司法监督。