可持续发展视角下养老金制度改革——基于瑞典的改革经验与启示

西南大学 朱琰

当某国国内60岁以上的人口数量超过总人口的百分之十或65岁以上人口数量超过百分之七时，根据联合国的人口统计学标准就可以认定该国已经步入了老龄化社会阶段。在世卫组织公布的《世界保健统计2016》数据显示，瑞典国民的平均预期寿命排在世界前十位，寿命大约在82.4周岁。预期寿命的大幅度增加，使瑞典的经济、政治方面也受到一定影响，而最为关注的养老问题是瑞典在众多问题中最为重要也是急于解决的问题之一。我国的老人人口预计在2050年将会达到4.37亿，占人口总数16亿的比重达到惊人的27.3%，远超瑞典的老龄化比例。对于我国目前的境况，养老问题同样也是急亟待应对的主要任务。养老金是人们进入老年生活的一种保障，同样它也是组成社会保障基金的一个重要分枝，对社保制度建设和国民经济发展均具有深远的影响。通过对瑞典养老金制度改革的深度探究，为我国养老信托体系的进一步发展起到借鉴和引导的作用。

一、瑞典养老金制度改革的原因

瑞典政府于1994年针对养老金的现有制度进行根本性的改革。

首先，原有养老金制度（ATP）的不公平。旧制度中的30年规则的设定对于瑞典的各阶级是不公平的，这一规则的设定一方面不能充分刺激人们寻找有高报酬的工作，使得人们寻求有较高收入就业的动机较弱。另一方面使达到退休年龄时收入较高的人比收入固定的人领取的退休金更多。

其次，伴随着经济增长缓慢和寿命的持续改善，从财政角度看，旧的固定收入体系是不能得到连续性发展。在20世纪70年代左右，瑞典的养老金支出占整个国家的社会保障支出比例超过了60%。一方面是国民经济的缓慢发展和福利支出的不断增长，促使瑞典经济发展背上承重的包袱。另一方面，由于医疗技术、生活方式和工作环境的改善，健康状况得到了极大改善。正是由于平均寿命的增长，人们对知识的学习，投入更多的时间，如学历晋升，导致进入劳动力市场的年龄已经超过正常进入的年龄。

最后，依据瑞典统计局2017年发布的“1960-2016年瑞典人口抚养比及对2017年-2060年人口抚养比的预测”，2017年瑞典人口抚养比为75%，预计到2060年瑞典人口抚养比将达到92%。由此，老年人口抚养比的不断攀升，导致财政问题也会愈发严重。

二、养老金制度改革历程

瑞典于1913年在全国范围内建立了国家基本养老金制度。此制度是以基金制计划为主干，以待遇确定式计划为分支。但由于当时的社会保障水平较低，瑞典不得不提出《国民年金法案》，建立以税收为基础的统一标准养老金制度。新养老金制度的实施可以保障大部分的瑞典劳动人口能平等地享受到养老金待遇，但其公平性仍有待提升。随着养老金制度的进一步完善，瑞典政府通过将养老金待遇变成自动指数化的方法，完成养老金待遇跟消费者价格指数的关联作用。

随着高龄人的逐渐增多、经济得不到有效发展和失业率的攀升，养老金制度不得不与实际相适应。20世纪60年代瑞典开始正式实行与收入关联养老金制度（ATP），在探索中建立了通货膨胀的调整方式。由于ATP养老金制度不能很好地适应人口老龄化发展的需要，瑞典于1999年再一次提出养老金制度的改革新态势。改革方向主要由“保障养老金、基金积累养老金、名义账户养老金”三部分组成。

作为最先引进名义账户制的国家，瑞典改革的名义账户在制度配套措施衔接上十分完整，为解决新旧制度过渡过程中的问题，针对参保人群的出生年月作为划分标准，采取老、新、中三种政策。以1937年及以前出生年份的人员全部按照老制度相关政策执行，1954年及其以后出生的按照新政策执行，而处于1938—1953年这个时间段的按照养老金二十分之一的比例逐渐向新的方向过渡。同时，在瑞典的改革中参保者服兵役、照顾年幼的孩子、接受高等教育、生病、失业和残疾都会得到国家提供的补偿金。2003年瑞典制定了弹性退休制度，配套养老金奖惩制度实施。劳动者达到退休年龄可选择延迟退休，每月给予0.7%比例的养老金作为奖励。对于提前离开工作岗位的劳动者，按照实际参保的月数每月扣减0.5%的养老金。同时为了延迟退休还增加了鼓励政策，当超过法定退休年龄的劳动力，还愿意继续留在市场的，给予税收优惠。

因人口结构的调整，导致瑞典之前的现收现付的方式难以继续实施。瑞典政府创新了名义账户的设置，在原有账户的基础之上加入财政平衡机制。平衡机制的建立是根据参保人群终生缴费与给付的中长期精算测算两者相结合下实施的。以制度资产与负债的“平衡率”为契机，当这种有效平衡被破坏，则会改变为名义账户的记账利率，以此来控制过低水平的现象发生，最终实现相对平衡的资产负债。由此，这种财政平衡机制的设置不仅可以缓解人口结构变动所引起的财政压力问题，而且也能促使养老金制度的运行与经济增长的双协调发展。从保障制度的公平性和互助共济的角度出发，瑞典实行的名义账户制对低收入群体建立了安全网，目的是帮助低收入群体老年时期不会陷入贫困的生活。瑞典政府通过系统的改革措施，较高程度体现了养老金制度的公平性。国家金融监管局、国家税务局等与养老金管理相关的职能部门联合养老金管理局统筹协调相关工作。这种专业化资金管理模式和运营方式，促使基金投资增值率和回报率大大提高。根据安联集团(Allianz)在2016年发布的数据，2005—2014瑞典的养老金投资收益率为6.5%-7%，居全世界前列。因此，瑞典对养老金制度改革实施还是取得较好的成果。

三、瑞典养老金制度经验借鉴

从改革开放以来，我国的社会保障制度建设和发展虽然取得较大的进步。但距离2020年基本建立“覆盖城乡居民的社会保障体系，人人享有基本生活保障”的战略目标还存在一定的差距。而我国采用的统账结合养老金给付模式存在较多缺陷。因为缺乏激励措施，导致大部分职工越来越多地倾向于少工作、早退休，由此，不但加大了政府养老金收支平衡的压力而且导致养老金需求缺口风险不断加剧。

瑞典在养老金制度改革上在人口老龄化风险下加入人口因素的指数化调整，瑞典在制度改革上主要从缴费率和替代率水平两部分做政策约束，待遇水平下降时，采取其他养老金项目进行补充。同时从单一的养老金模式逐渐向多层次养老金体系过渡，在充分实现多重风险分担的同时，保障不影响离退休人群原有的基本生活水平。因此，借鉴瑞典养老金改革经验，建立具有中国特色的养老金制度。需要从以下几个方面着手：

（一）设置养老金财务平衡机制

瑞典养老金制度在设计上有清晰合理的政策制定，制度供给较为完善。采用“自动平衡机制”的设置，该机制主要将收入指数、管理费用、年金除数、平衡指数等相关精算参数纳入自动平衡机制的设置，从而保证了养老金制度的财务平衡，进而确保瑞典养老保险制度的财务稳定发展。由此，我国的养老金制度的改革要纳入人口老龄化带来的人口结构调整和失业率等多种因素的影响，设置财务平衡机制，对我国解决支付缺口问题、保障养老金制度财务平衡等都具有重大意义。因此，要建立财务平衡机制，可采用短期机制和长期机制的两部分，确保财务的精算平衡和可持续发展。

（二）构建多元化、专业化的养老金投资渠道

瑞典的养老金制度改革主要通过重新划分政府、市场和个人三方的责任，旨在以增加更多的个人保障为主，由此逐步削弱政府的作用，以此借助更多的市场力量更好地促进养老保障的实施。但伴随我国家庭结构4+2+1模式的出现以及养老金个人账户运行中依旧存在诸多问题，迫使我国需重建养老金制度。应该从养老金制度上和结构上进行调整和优化。要结合我国国情完善和健全养老金个人账户基金管理工作。从基金的投资使用、投资环境、金融市场等方面做好监察，由国家机构监管，以防止账户制在运行中存在资金管理、运行的漏洞。选择专业的基金团队来加强对个人账户养老金做好投资运营，尽快实现增值、保值的目标。另外，政府应完善我国金融市场监管，加强对外金融市场开放，拓宽我国基金运营机构多元化市场发展。

（三）引入弹性退休制度

瑞典养老金制度改革后的40年里，瑞典人领取公共养老金的年龄下降，养老金领取者的预期寿命大幅增加。原则上，通过加强额外工作和养老金规模之间的联系，奖励放弃提前退休的老年工人和达到法定年龄未退出劳动力市场给予税收优惠，以此应对人口老龄化引发的财政危机。弹性退休制度的实施不但便于人力资源的有效配置，还可减轻养老金的支付压力，是退休制度改革过程中的不二之选。对于我国目前养老金支付的财政压力和老龄化程度的不断加深，应当充分引入弹性退休制度，在立足我国国情的基础上，结合市场经济发展的需求，在退休制度的顶层设计中合理安排劳动力市场配套政策的制定。提高老年劳动参与率，保障劳动者的合法权益，借鉴瑞典给予老年劳动者税收优惠和就业补贴，通过加大政策优惠力度鼓励职工继续工作以此减少其选择提前退休的行为。在不减少养老金支出的同时，还会相应地增加部分养老金收入，以此达到缓解财政支付退休金的压力目的。

总之，要理论结合实际，在立足本国国情的基础上，建立适用于中国本土化的特色的养老金制度，但是改革不可能一步到位，而应该逐步进行探索和改进，将改革过程中的方方面面处理好，进而逐步完善制度。