互联网思维下的政府治理与服务创新*

聂爱华

(青岛科技大学 马克思主义学院，山东 青岛266061)

目前，我国已进入互联网时代，互联网应用正从社交领域、消费领域向服务领域和生产领域拓展。“互联网+”国家战略的提出，引发了社会对“互联网+”的持续关注与广泛讨论。互联网与经济社会各领域深度融合的同时，也对政府产生深刻影响，互联网+政府不仅是政府面对互联网带来一系列挑战而做出的应变之举，更是顺应趋势，提升公共服务水平、改进政府治理的重大契机。从服务型政府理论出发，运用互联网思维客观审视当前政府治理与公共服务的不足，进而提出改进政府治理与公共服务的举措，对促进互联网+政府的良性发展具有积极意义。

一、服务型政府、互联网思维与互联网+政府

(一)服务型政府理论

从公共行政发展的历史轨迹看，人类社会行政史的演进经历了从“统治行政”到“管理行政”再到“服务行政”的发展历程。[1]公共行政学理论也从最初主张政治与行政分离、效率至上的“传统公共行政理论”，到强调公平观念、注重回应公民要求的“新公共行政理论”，再到用企业家精神重塑政府的“新公共管理理论”，20世纪80年代末90年代初则产生了“新公共服务理论”和服务型政府理论。

服务型政府理论是吸收并借鉴新公共管理理论、新公共服务理论、治理理论等行政学理论而提出的一系列政府治理理念。服务型政府一般是指“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府”。[2](P36)在内涵上，应体现以人为本的治理理念、依法行政的行为准则、公众需求导向的服务模式、回应民意的政府责任。[3]服务型政府职能机构的重心在于社会服务，提倡公民参与并致力于构建政府与公民之间平等合作的互动关系。[4]

(二)互联网精神与互联网思维

互联网思维当下与互联网一样正成为“热词”。讨论互联网思维，首先应该明确互联网的特征、精神或曰文化。经过长期的发展与演化，如今互联网一般具有创新、平等、开放、协作、包容、交互、分享、免费等特征，其中又以开放、平等、协作、分享为核心。互联网不仅本原地蕴含着开放、平等、协作、分享的价值观，而且其本身也为实现上述价值观提供了条件。开放精神：互联网是相互连接，互联互通的，连接的数量决定信息的价值，开放是连接的前提与必须。互联网的开放精神不仅体现在物理时空层面，还体现在使用人的思维空间开放，同时，互联网在观点的表达、思想的碰撞、知识的学习等方面也不断拓展人们的思维边界；平等精神：网状结构的互联网，没有中心节点，没有等级结构，互联网的技术结构决定了它是去中心化的、分布式的，平等是互联网的基本原则；协作精神：互联网使用人是信息的接受者，也可以成为信息的传播者，在互联网中的个体是社会化的存在，相互协作是整体与个体存在的必要基础与价值体现，众包、众筹、众创等是互联网协作精神的具体体现；分享精神：互联网建立的初始动因之一即是资源的共享。建立在实物基础上的经济学是稀缺经济学，因为生产实物的边际成本是上升的，建立在比特字节上的经济学是丰饶经济学，数字化的产品和服务其边际成本趋于零，这使得分享成为可能，分享中包含免费和普惠。[5](P56)

基于互联网的互联网思维表述不一，目前尚无统一、权威的定义，但各种表述与概念内涵之间存在着一定的共性。如雷军的“专注、极致、口碑、快”，马化腾的“连接一切、互联网+传统行业=创新、开放式协作、消费者参与决策、数据成为资源等”，赵大伟的“用户思维、简约思维、极致思维、迭代思维、流量思维、社会化思维、大数据思维、平台思维、跨界思维”，陈光锋的“标签思维、简约思维、痛点思维、爆点思维、粉丝思维、流量思维、整合思维等”，宗宁的“用户驱动产品、快速迭代、免费与增值、用户体验”。从商业角度看，有人将互联网思维定义为“在互联网对生活和生意影响力不断增加的大背景下，企业对用户、产品、营销和创新，乃至对整个价值链和生态系统重新审视的思维方式”。[6]伴随着互联网影响范围的扩大与互联网应用的加深，互联网思维的内涵不能仅局限于商业领域，而应更加泛化。互联网思维可以概括为运用互联网的理念、技术、规则去认识和改造事物的一种思维方式。此处选取部分对政府公共服务与治理有启发和借鉴意义的互联网思维予以介绍，主要有以下几个方面：

第一，用户思维。用户思维，即一切以用户/消费者为中心。互联网的发展使信息的获得几乎零成本，横在生产者与消费者之间的信息不对称状况与传统时代相比大大改观，消费者话语权与日俱增，在此情形下，消费者更加注重个性化、参与感、成就感和个人体验，社交软件的普及和自媒体时代的来临使消费者的分类更加明显，从粉丝经济到社群经济，更加强调兴趣喜好与价值认同。人本思维要求组织应以人的需求为出发点，建立平等互动关系，倾听人的需求，注重人的感受，创造条件让服务客体参与产品设计与服务供给，满足不同群体乃至个体的个性化需求，强化价值观认同，培养组织向心力和凝聚力。

第二，社会化思维。社会化思维是指组织利用社会化工具、社会化媒体和社会化网络，塑造组织与公众的沟通关系、加强组织管理、改进运作模式的思维方式。在互联网时代，个体可以网络连接的方式存在。微博、微信等社会化媒体具有实时性和交互性，组织要善于利用社会化媒体在平等的基础上进行双向沟通，互动交流，利用社群树立组织品牌、提高美誉度。同时，注重运用社会力量，通过“众包”“众筹”等社会化方式解决组织自身的难题，强化公众参与，匹配资源。

第三，迭代思维。迭代最初是源于数学领域，是指将初始值经过相应公式进行计算后得到新的值，并通过相同方法对新的值进行计算，经过几次反复计算得到最终结果的一种方法。任何事物经过几次迭代之后都会蜕变成新的事物，这一方法在互联网时代被称为迭代思维。迭代思维的核心是在最短的时间内将产品推出，根据反馈进行改进和重复，迭代的真正内涵是升华，是积累，是总结，是从量变到质变再到量变的过程，每一次迭代都是站在新的起点上再开始的。[7]

第四，大数据思维。大数据是以容量大、类型多、存取速度快、应用价值高为主要特征的数据集合。大数据思维是对数量巨大、来源分散、格式多样的数据进行采集、存储和关联分析，从中发现新知识、创造新价值、提升新能力的思维方式。在大数据时代，通过对数据的归集、整理、加工、分析和挖掘，能从已知找到未知，能把未知变成已知，也能把未知变成可知。

第五，平台思维。当今，国内互联网中的BAT(即百度、阿里巴巴和腾讯)分别构建了搜索、商务和社交三个领域的平台，并以此为基础建立了跨界融合的商业生态系统。互联网语境下的平台思维就是在平等的基础上建立的资源共享、互利共赢、开放融合的生态圈。海尔张瑞敏提出了企业转型的目标是平台型企业，外去中间商，内去隔热墙的理念，创建开放的平台，打造“共创共赢生态圈”。[8]平台化思维要求强化组织设计，注重扁平化，减少中间层级，增加管理幅度，提高组织效率，及时应对外界变化。

政府与企业虽然在价值追求、目标原则等方面存在着巨大不同，但二者作为两种组织，本身并不存在对立，在运作过程中都遵循相同或相似的原则和原理，采用一些通用的管理方法。[9]通过以上关于服务型政府理论与互联网思维的对比可以看出，服务型政府与互联网思维在理念、方法和模式等方面具有共通性和共同点，互联网思维对服务型政府建设具有借鉴意义。

(三)互联网+政府

“互联网+”是把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合，推动技术进步、效率提升和组织变革，提升实体经济创新力和生产力，形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态。[10]互联网+政府与互联网+商务、互联网+金融、互联网+交通等类似，主要是指互联网与政府之间的跨界融合，这既包括自治——政府自身利用互联网技术、手段实现治理和服务能力的提升，也包括他治——政府推动互联网与产业以及社会各领域融合，推动经济社会发展。这里主要侧重讨论第一个层面。

在互联网与政府的碰撞与融合中，不能简单地将互联网作为政府公共服务的一种工具或方法论，而是作为价值观，不是1+1=2,而是1+1>2。政府“触网”和互联网+政府不是简单地在新浪上开个微博、在微信上建个公众号那么简单，而是基于互联网思维，客观审视政府公共服务与治理的现状与不足，对政府运作模式的重新思考，对政府内部管理、层级设置、工作流程的再造、升级与创新。

二、当前的环境与政府治理与服务的现实与不足

(一)当前政府面临的环境

按照常博逸借用美国军方的描述，现实环境是一个动荡(volatility)、无常(uncertainty)、复杂(complexity)、模糊(ambiguity)的世界，英文缩写为VUCA。动荡是指无法控制的事件发生得比过去更频繁，无常是指事件频发和越来越多的反复无常使人们难以预知未来，复杂是指当今世界随着经济和交往越来越紧密，已经越来越难以理清因果关系，模糊是指由于因果关系不明，令人们难以区分重点或从特殊事件中找出线索。[11](P52)VUCA形象地描绘了当前组织面临的混沌状态，“蝴蝶效应”中微小的震动可以引发整个系统发生根本性的变化，无法预知的事件可能带来无法预料的后果，在网络日益发达的今天更是如此。当前，随着经济、政治、环境、社会等问题的相互交织以及互联网技术的发展和舆论等外在环境的变化，政府面对的正是动荡、无常、复杂、模糊的存在，不稳定性、不确定性、高复杂性将成为常态。在这样的环境下，政府管理和服务过程中一起微小事件或负面评价，经过无数转发、围观和放大后，可能就会引发社会的巨大震动，2015年国庆期间的“青岛38元大虾事件”就是明证。现实的环境要求政府不断做出调整与改变，认真检视，正确面对。

(二)政府治理的现实困境

十八届三中全会提出实现国家治理体系和治理能力现代化，而政府治理手段是治理能力现代化的重要基础。按照学术界的讨论，治理作为公共事务的管理方式，包含共管、共治的含义，注重公民参与，主张多中心，强调政府、社会、企业、非政府组织共同合作，共管共治。目前，形成了民主治理、多中心治理、合作式治理、数字治理等多种治理模式。[12]

从现实来看，当前，我国的政府治理现代化还面临着难题：首先是治理主体一元化。尽管政府一直强调充分发挥社会公众、非政府组织等在社会公共事务治理中的作用，但从实际看，政府主导的一元单向治理模式没有发生根本变化。非政府的社会资源的优势和作用得不到有效整合和利用，多元交互共治的公共治理生态圈尚未形成；其次是治理模式选择困境。如上所述，当代西方国家形成了民主治理、多中心治理、合作式治理、数字治理等多种治理模式，但现实中符合我国国情和实际的治理模式尚处于探索阶段；再次是治理手段有限。从治理工具的角度看，政府在提升治理能力的过程中，计划、指令、动员等传统的治理手段和工具已不适应形势发展的要求，面临着手段有限的窘境。正是基于此，政府需要引入新工具、借鉴新思维，通过互联网本身具有的“开放、平等、协作、共享”特性，引入“用户思维、迭代思维、大数据思维、平台思维”等互联网思维方式，吸引社会资源，鼓励公民参与，丰富治理手段，提升公共服务，破解治理难题，从而实现政府治理能力现代化，形成中国特色的公共治理模式。

(三)政府公共服务的不足

在政府提供公共服务过程中存在的不足之处主要有以下几个方面：

1.在服务定位上以自我为中心。不可否认，受传统官本位思想的影响和先天具有的资源优势，政府在当前的工作定位中很大程度上仍以自我为中心，企业和个人围绕政府转，政府对经济和社会的管理方式仍以管制为主而非服务为主。以当前交通部提出并面向社会征求意见的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》为例，行业主管部门对社会上已存在的“专车”的管理不是顺应互联网对出租车市场带来的根本性变革和公众需求提供明确的规则服务，而是从准入、许可、运营、价格、区域等方面进行规制、限制、管理和监督。政府对网络约车服务的监管与互联网时代的开放、分享、协同的经济新业态存在冲突与矛盾。

2.在服务资源上零散而非整合。中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的《第45次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2019年12月，我国共有政府网站14474个。然而，在大量政府网站上线的同时，一个不可回避的事实是，各类政务网络不能有效联通，信息孤岛大量存在，造成互联互通难、信息共享难、业务协同难。[13]各职能部门办理的证照和掌握的数据信息也只在体内循环，群众跑断腿、办事难的现象仍在一定程度上存在。办事部门要求当事人开奇葩证明、循环证明等现象仍屡禁不绝。

3.在服务流程上繁琐而非便捷。在政府提供公共服务的过程中，在流程上存在办事程序繁、工作环节多、办理时限长的弊端，很多部门在服务过程中没有形成受理——办理——反馈的闭合体系，在与被服务者之间没有建立起有效的实时互动、交流、反馈机制，服务者与被服务者之间是单向维度而非双向维度，不利于收集服务评价，改进服务质量。

4.在服务组织上等级森严、条块分割。从组织架构上看，我国的各级政府是条块结合的行政组织体系。从单一结构上看，一级政府以及各组成部门是按照传统科层制组织起来的金字塔型的组织模式。科层制组织一般强调规则、注重理性和专业化分工，具有等级分明、非人格化以及技术化、公私分明等优点，但是也存在组织僵化、臃肿、效率低下、集权、自我封闭、缺乏竞争以及导致人格异化等弊端，对外在环境的变化不能及时、有效地做出调整，不利于创新。

5.在服务费用上还存在较大范围的收费现象。目前，我国尚未制定统一的《行政收费法》，从国家部委和省级立法机构制定的文件和地方性条例看，行政事业性收费一般指行政机关向特定服务对象提供特定服务而收取的费用。在类别上划分为行政管理类、资源补偿类、检测鉴定类、考试类、培训类等。根据财政部向社会发布的《全国性及中央部门和单位行政事业性收费目录清单》，2020年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目25个类别49项，另外，还包括全国性考试考务费102项。目前，政府、理论界和社会各界对行政事业性收费的必要性、合理性等尚存在分歧，但现实中存在的收费过多、过滥、过乱已成为不争的事实。

三、政府治理与公共服务创新

(一)基于互联网+政府建设智慧型政府

互联网不仅是一种信息传播工具，也是信息资源的配置手段。互联网改变的是人与人、人与组织、组织与组织之间的关系。面临治理的困境与公共服务的不足，政府应充分借用互联网、利用互联网、融入互联网，用互联网思维改进治理，优化服务，打造智慧型政府，以自适应、自协调、自进化，实现柔性、弹性、轻型发展，与外部的不稳定性、未来的不确定性、环境的高复杂性动态匹配和整合创新。如海尔张瑞敏所说“没有成功的企业，只有时代的企业”，政府也应紧跟时代步伐，进行自我革新，才能实现十八届三中全会提出的宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理和保护环境的政府职能和定位。

互联网+政府的导向和目标是建设智慧型政府。建设智慧型政府应紧紧围绕治理体系和治理能力现代化建设及以简政放权、放管结合、职能转变为重点的行政管理体制改革需求，顺应世界“互联网+”发展趋势，综合互联网、大数据、物联网、云计算、移动互联网等为政府提供智能化的基础设施和智慧化的管理和服务，形成互联网与政府有机融合的创新发展新模式。

智慧型政府应具有以下特征：

1.组织扁平化。在不断推进政府机构改革的基础上，借助电子政务平台和移动互联网，减少管理层次，缩短指挥链条，以任务或事务为中心，打破部门条块分割和层级界限，形成事业部制团队，并适度授权与分权，并坚持重大决策实行集中决定，其他决策由直接指挥和负责的团队决定，形成集权、分权与授权的合理搭配，增加组织弹性与灵活性，提升管理效率，增强政府对社会和环境变化的感应能力和快速反应能力。

2.决策民主化。基于互联网和现代信息技术，降低公众参与公共政策制定的成本与门槛，拓宽制度化参与渠道，同时，通过网络实名制、电子签名等提高公众参与的有效性。在政府公共政策制定过程中，通过电子化的参与模式，有利于提高决策的民主化和科学化水平，保障公众的知情权、参与权。另一方面，公共政策制定时广泛化的公众参与，也有利于消除政策执行过程中的阻力，可以为公共政策的有效执行奠定良好基础。

3.监管数据化。创新市场经营交易行为监管方式，在企业监管、环境治理、食品药品安全、消费安全、安全生产、信用体系建设等领域，推动汇总整合并及时向社会公开有关市场监管数据、法定检验监测数据、违法失信数据、投诉举报数据和企业依法依规应公开的数据，及时掌握市场主体经营行为、规律与特征，主动发现违法违规现象，提高政府科学决策和风险预判能力，加强对市场主体的事中事后监管。对企业的商业轨迹进行整理和分析，全面、客观地评估企业经营状况和信用等级，实现有效监管。运用大数据推动社会信用体系建设，建立跨地区、多部门的信用联动奖惩机制，构建公平诚信的市场环境。[14]

4.运作规范化。建立行政权力清单动态数据库并向社会公开和开放，强化“法定职责必须为，法无授权不可为”的机制，促进依法行政。不断完善权力运行平台，推进权力全程上网运行，实现全程留痕、过程透明、结果公开，强化社会监督机制。完善权力运行电子监察系统，强化行政监督机制。

5.流程便捷化。推动政务服务流程优化再造。按一体化政府理念，逐步改变按部门设计服务流程的现状，推行以服务对象为中心、以流程为主线的跨部门、跨层级协同办理、联合服务。推动政务服务下沉基层，将更多的“线下”服务推送到市民身边，同时将政务服务平台的“线上”功能延伸至基层，在基层推行全业务窗口办理和代理制、帮办制，形成线上线下结合的O2O便民服务模式。

建设智慧型政府，首先，应推进互联网应用。推动电子政务应用由以内部流转为核心的管理业务应用向以市场监管、社会治理和公共服务等为核心的互联网应用转变。其次，应推进政府开放。通过政府数据开放和应用开放，推进政府技术资源、信息资源和应用资源平台化，广泛吸引公众和社会力量参与决策、监督、管理和服务，形成公众参与、社会共治新常态。再次，应推进改革创新。通过体制改革和制度创新推动形成互联网+政府新模式，用“互联网+”应用倒逼政府改革创新，形成新的改革创新驱动机制。最后，应解决实际问题。贯彻问题导向原则，深入梳理政府宏观决策、经济调节、市场监管、城市管理、社会治理和公共服务各领域的难点问题，积极探索利用互联网、移动互联网、云计算、大数据、物联网等新的技术、思路和模式加以解决,切实提升政府履职能力和治理水平。

(二)基于互联网思维优化政府公共服务

1.以用户思维重构政民关系。与互联网企业的用户思维相似，企业家政府理论的一个重要观点就是“政府应以顾客为导向”。无论是法理还是制度都规定，政府都应以社会服务福利最大化为目标，全心全意为人民服务，社会公众就是政府的“用户”。在公共服务定位上，政府应以社会公众为中心，以需求为切入点，并以此进行制度设计与工作安排。针对社会公众进行分类，将其分解为不同的目标群体，对一般社会大众，提供一般性服务，满足生活、就业、社保、出行、医疗等基本需求，对老、弱、病、残、孤等弱势群体，提供保障性服务，满足生活等最低需求，对投资、商务、游览等特殊群体，满足其特定需求。政府在服务前，应充分进行“市场调研”，找准服务对象的痛点和痒处，运用“痛点思维”，真正提供给服务对象最急需、最关注的服务，同时向服务对象“兜售参与感”，在一定程度上参与服务设计，提高服务有效性和服务对象成就感；在服务过程中，通过互联网技术提供的便利条件，设立“服务社群”，培养“粉丝”，增强服务对象归属感。在服务结束后，应增设服务评价环节，认真听取服务对象的意见和建议，不断改进公共服务方式、方法、手段和细节，提升服务满意度。

2.以迭代思维改进公共服务。从历史的角度看，政府公共服务发展的过程就是一个不断迭代的过程，也是一个“微创新”的过程。在移动通信终端日益普及和信息获取成本不断降低的信息化社会，社会公众的公共需求获取途径逐渐多样化，公共需求获取方式更加便捷化，这也使得公共需求呈现“碎片化”“个性化”“多样化”等新特征，而应对这些新特征行之有效的办法就是回应及时、积极主动的“微创新”。[15]如青岛市交警部门针对部分驾驶人没有时间办理驾驶证补办、行驶证补办、号牌补领等业务需求，在淘宝网可设“车管淘帮办”业务，有效满足了部分驾驶人的个性化需求。随着业务需求种类的增多，青岛市交警部门不断对原业务平台进行升级改造，相应增加易地年审委托、处理交通违法、办理新车6年免检等新业务，并推出官方微信和手机客户端。

3.以平台化思维实行资源整合。针对政府公共服务过程中资源分散化的现状，应重点加强政务服务资源的统筹整合，以电子政务技术整合为引领，深入推进部门服务窗口整合、业务职能整合、信息资源整合，推进跨部门跨层级跨领域互联互通、资源共享、流程再造，推动协同创新、整合创新，建设网络环境下的一体化政府，提高政府整体效能。另一方面，以政务服务平台为依托，推进政务服务接口开放。将办事服务等应用程序接口向社会开放，鼓励和引导互联网服务企业尤其是大型社会化互联网公司集成政府的网上服务，形成融合服务平台，让人民群众能够通过自己最方便的渠道获取政府服务。

4.以社会化思维加强政民互动。随着微信、微博等社交软件的普及，社会信息传播发生颠覆性变革，现在“人人都是自媒体”。政府在公共服务过程中，应顺应形势变化，利用社会化媒体，重塑政府与公众的沟通关系。第一，基于网络用户关注点，开通微博政务，推进社会管理创新，加强政府信息公开，正确引导社会舆论，广泛倾听民众呼声。政务微博发布的内容应贴近百姓，语气温馨，且能够快速响应、及时更新。第二，借助第三方优质平台，开展微信政务。微信能保障信息传播的精准性，提供更好的传播可达性，点对点服务性能在突发事件预警中占有很大优势，利用微信更偏向封闭式交流的沟通性质，有利于增加沟通的深度和渗透率。微信政务应从信息发布升级为“服务”，从“查询”升级为“办事”，从“订阅号”转向“服务号”；第三，依托移动互联网融合，研发政务APP。要推进政府信息系统APP 化，政府应积极对现有信息系统进行改善，增加移动数据接口，开发政府APP 供企业或居民用户下载使用。通过政务APP，政府部门可以将服务延伸到更大范围的人群，连接“最后一公里”。[16]

5.以共享思维推进行政事业性收费制度改革。目前互联网共享、免费、普惠的理念已深入人心。政府应充分借鉴互联网的共享思维积极推进行政事业性收费制度改革。一是推行行政审批和服务事项网上办理，实行电子证照，逐步取消行政事业性收费目录中的证照类收费项目；二是对政府提供的管理类收费如登记费、审批费、注册费等，应作为政府在履行职能过程中提供的一般性服务，按照普惠性原则予以取消，实行免费。近年来，财政部已取消征地管理费、人事档案保管费，暂停企业注册登记费、工业产品许可证审查费等收费项目。今后应继续加大清理规范力度；三是对检验、认证、检测、培训类服务项目，应积极推进社会化，引入竞争机制，提升服务质量，降低收费标准。