大通北川河源区自然保护区发展现状与优化对策探析

才吉卓玛 严 勇 王腾茜

（中共青海省委党校，青海 西宁 810008）

2015年中央深改组将三江源作为首批国家公园体制试点区，历时6年。在近期召开的联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会上，以三江源国家公园为首的中国第一批国家公园正式成立。这标志着青海在推进国家公园体制机制创新上取得了实质性进展[1]-[3]。为全面推进自然保护地体系建设，青海省在深入推进国家公园体制建设的同时，应兼顾其他两类自然保护地。特别是自然保护区（第二类自然保护地）作为占地面积比例和重要程度仅次于国家公园的自然保护地类型，如何现实其规范高效管理也是国家公园示范省建设当前及今后一个时期亟待探索研究的问题之一。

大通北川河源区自然保护区是青海典型的森林生态系统类型自然保护区，于2005年10月经省政府批准建立了省级自然保护区，2013年12月经国务院批准晋升为国家级自然保护区，涉及大通县宝库乡、青林乡、青山乡、向化乡、桦林乡等5个乡、5.8万人，占全县总人口的12.7%。总面积10.79万公顷，占全县总面积的34.91%，其中：核心区4.02万公顷，占37.23%；缓冲区3.84万公顷，占35.64%；实验区2.93万公顷，占27.13%。该保护区位于黄土高原向青藏高原的过渡区域，其独特的地理位置造就了区域物种分布的多样性，为生态系统的科学研究提供了天然基地。同时，四面高山环绕、植被覆盖密集、水力资源丰富，在调节气候和维持区域生态平衡等方面起着至关重要的作用，而且具有不可替代的水源涵养功能，区内宝库河、黑林河、东峡河三条二级支流汇集形成的北川河为湟水一级支流，流入青海省最大的水利枢纽工程——黑泉水库，其四、六、七水源地为西宁市提供实际用水量0.8695亿m3，承担了西宁市80%左右的生产生活用水，被誉为“西宁水塔”。因此，当前加快推进该保护区全面保护和建设，不仅关乎区域自然生态系统的原真性和完整性，而且对水库安全运行，长期稳定发挥灌溉、城市供水、防洪和发电综合效益，对西宁市的水资源安全和经济社会健康可持续发展，具有重要的战略意义和现实价值。因此，本文以大通北川河源区国家级自然保护区作为研究对象，进行探索性研究，旨在为青海省自然保护区高水平保护和高质量发展提供借鉴。

一、“西宁水塔”面临的潜在生态风险及原因分析

（一）潜在生态风险

2013年以来，在中央财政的大力支持和省委省政府的高度重视下，大通河源区保护区进一步夯实了管理基础，管理能力明显提升。在保护区管理体系上也进行了有益探索，实行管理局—管理站—管护点三级管理体系，开展综合执法行动，管理效率不断提升。总体来看，这里河流清澈、森林茂密、风景宜人，冬虫夏草亦有分布，国家一级保护动物雪豹在山间出没，自然生态环境总体向好。但是，关系西宁市可持续发展的核心水源地仍然面临着潜在的生态风险。一是草地生态系统面临的退化风险。目前，大通种牛场、大通种畜场和公共牧场的放牧活动区域主要分布于保护区的核心区和一般控制区。虽然大通县平均载畜量处于控制线内，但在保护区特别是核心区内的放牧活动应受到更为严格的管控。保护区管理局除了通过与经营单位签订共管协议实行监管外，无其他措施对生产经营活动进行有效监管和管控，也无法通过生态补偿或潜在生态破坏事故的责任认定、赔偿等协议来约束生产经营活动，局部草地仍可能存在超载放牧现象。此外，公共牧场由于未明确划分责任主体容易引发“公地悲剧”，造成原草地生态系统逆向演替、生产力下降，进而诱发黑土滩、鼠害、水土流失等其他生态问题。二是水环境面临的生态风险。保护区内宝库河、黑林河、东峡河是北川河的重要补给，维系着西宁市工农业生产的安全。目前，仅在保护区外围依托水文监测站对宝库河进行监测，但对黑林河和东峡河两条河流无相关机构进行监测，对可能出现的疫源疫病无法及时进行严格监测和防控。另外，为解决黑泉水库水源地一级保护区内村民生产生活污染问题，转移安置了宝库乡寺堂、俄博图、孔家梁等3个村2209人，但由于搬迁安置工作未考虑移民的后续生计，部分移民仍然在原有生产区域开展放牧活动，水源污染风险仍然存在。三是“人兽冲突”引发的生态风险。据不完全统计，2019年保护区内确认的因狼害导致家畜受损事件达到30多起。此外，伴随着生态环境改善，食草类动物种群数量的提升，加大了天然草场和人工草场的竞争压力，导致农牧民的畜牧成本提高。无论是对抗性的直接受损，还是非对抗性的间接受损，都可能影响人与野生动物之间的共生关系，造成对野生动物的再伤害或人类经济活动的加剧，对生态系统的原真性和完整性产生威胁和挑战。

（二）原因分析

1.多头管理和职能交叉并存，管理体系低效运行

保护区的综合性特征使得其管理体系较为复杂，“九龙治水”式管理依然存在，管理体制不顺、职能交叉重叠导致生态保护力度不够、监管能力不足，保护区内仍存在生态环境退化隐患。一方面，“多头管理”现象依然存在。保护区内自然资源的管理主体除了保护区管理局外，按资源类别分散在林业与草原、自然资源、水利、农业等多个地方政府部门。这种划部门而治的管理体制已导致实际的管理工作缺乏有效的指导，如自然资源确权登记工作推进缓慢、“一地两证”现象、保护区管理职能弱化等，造成部分区域“无法管”“不能管”“管不好”等问题。另一方面，受“条块管理”的生态保护行政执法体制制约，保护区内多个生态保护主体职责权限不明，没有明确细致的权责清单，各政府职能部门之间协调困难。特别是保护区管理局自身没有执法权，对于保护区内的生态破坏或违法行为等问题无法实施有效监管。此外，保护区的保护管理能力、科研监测能力、宣传教育能力、社区管理能力等还不能适应保护管理工作的需要。

2.保护与发展仍有矛盾，共生渠道单一

保护区周边发展和区内自然生态保护的矛盾和冲突是形成保护区生态风险的主要原因之一。就产业发展来看，产业基础薄弱、结构单一、质量偏低。在产业结构上，周边农牧民主要从事畜牧业、种植业、劳动输出等，其中部分村镇畜牧业收入占全部收入比例较大，三大产业严重失衡，草地资源的利用和水环境的压力仍未减缓，与保护区对生态资源的监管形成矛盾；在产业质量上，传统种养殖业是主体产业，且处于产业链价值底端，转型升级推进缓慢，收入质量不高、效益不稳，畜产品产业培育开发、精深加工能力、市场流通水平、加工转化率亟待加强。另外，虽然保护区内大通种牛场的生产经营状况较好，但并未与周边居民形成惠益共建共享，带动周边居民同步发展的作用较弱，参与保护区建设的主动性不强。从生态补偿来看，“保护者”受补偿标准低、方式单一。周边居民现有的生态补偿、扶贫等多为原有政策延续，但是有利于生态保护持续稳定的生态补偿机制尚未建立，现有补偿标准仍以草补、林补为主，生态公益性岗位为辅，补偿金额整体较低。而在现有的国家级自然保护区的专项资金中，未在前期融资计划和后期资金的使用中考虑周边居民的补偿问题，反映了保护资金“重建设、轻补偿”的现实。另外，“受益者”付费渠道尚未建立，保护区承担着西宁市水源安全职责，为西宁经济社会可持续发展提供了水资源保障，其生态服务功能及价值极为重要。但中下游游流域经济与生态环境受益地区并没有承担相应的补偿责任，公众付费意识薄弱，没有体现“谁受益、谁补偿”的公平发展原则和市场补偿机制的作用，北川河流域水环境生态补偿机制有待加快建立。总体来看，虽然保护区拥有丰厚的生态产品，但其生态价值实现较为滞后、转化方式受限、转化程度偏低。

3.人才缺乏、经费不足，管理水平丞待提高

一方面，由于人才紧缺，管理职能无法有效发挥。自然保护区管理机构的职能包括：贯彻执行国家相关法律法规和政策等；制定各项管理制度；调查自然资源并建立档案，组织环境监测，保护自然环境和自然资源；组织或者协助开展科学研究工作；进行自然保护宣传教育；组织开展参观、旅游等活动。可见保护区管理工作涉及任务类型多、范围广、任务重，但目前人员有限，特别是专业技术人员严重不足，人均管理面积较大，导致管理局无法全面履行以上主要职责。另一方面，资金投入有限，主要工作无法高效开展。在自然保护区建设与管理过程中，相关部门需要投入较多资金用于基础设施建设、人才引进、调查监测及科学研究等，以确保自然保护区建设成效，但目前给予保护区的补助有限，加之经费管理较粗放，导致自然保护区管理能力较弱。

4.生态文明理念较弱，责任意识仍需深化

尽管全社会关于生态文明理念的总体把握较为准确，但对于该理念的认识和行动仍然存在一定偏差。一是生态保护责任意识亟待加强。保护区生态管护员能充分认识国家建立自然保护区的作用及重要性，但由于生态管护员多为年龄大、文化水平低的人群，且数量少，其工作仅限于日常巡查和异常情况的上报，对保护区边界、功能区管控要求以及生态管护职责均缺乏全面和客观的认识，生态保护责任意识不足，生态管护作用发挥不明显、不到位。二是绿色发展理念亟待加强。保护区群众生产仍以传统种养殖业为主，保护区生态效益、经济效益、社会效益未能实现有机统一，群众生态保护的收益不明显，参与生态保护的主动性不足。居民收入主要源于放牧，虽知过度放牧会对生态会造成不良影响，但因没有其他生计方式，只有在保护区内继续放牧和适当扩大养殖范围。三是自然教育基础薄弱，生态文化宣传方式和宣传渠道单一。当前保护区管理局主要通过线下宣讲、发放宣传册等形式宣传保护工作，宣传推介手段较传统、保守、封闭，开展自然生态教育无固定场地和设施，无法充分发挥保护区自然生态宣教功能，对社会公众的宣教能力有限。

二、对进一步保护“西宁水塔”生态安全的建议

（一）创新保护区管理体制机制

为了更科学、更精准、更有效地开展“西宁水塔”保护管理工作，就要进一步完善与优化大通河源区自然保护区的管理体制机制。一是科学设置管理机构。大通河源区国家级自然保护区管理机构设置应为国家林业和草原局下属单位，委托青海省林草局代行管理权，实行国家林业和草原局与青海省人民政府双重领导，接受国家林业和草原局和青海省林业和草原局的业务指导与监督管理，破解当前保护区管理体制困境。同时，要对管理局职能职责及内设机构进行优化分工，确保管理工作全面开展。二是大力推进保护区内自然资源确权登记工作。加快落实《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《青海以国家公园为主体的自然保护地体系示范省建设实施方案》，清晰界定保护区内各类自然资源资产的主体，划清各类自然资源所有权、使用权的边界，明确各类自然资源资产产权的主体，包括所有权的主体及其行使者、各项用益物权的主体[4][5]，进一步落实自然保护区内全民所有自然资源资产的管理主体和权利。在明晰资源产权的基础上，积极推动自然资源产权制度改革和创新，积极扩宽当地居民收入来源渠道，如建立健全特许经营制度，进一步完善草场承包经营权制度，创新草场经营利用方式。三是主动强化沟通协作，形成协同高效的工作机制。采取多种方式强化部门之间的合作沟通，明确各部门职责，明晰权利、权力和职责，构建主体明确、责任清晰、相互配合的自然保护区工作机制。一方面，建立多部门联动监测机制。管理局应加强与林业与草原、水利、农业等部门的合作监测，实时掌握保护区内珍稀野生动植物、草地、水源等核心生态因子的动态变化，科学管控公共牧场放牧活动，严防过度放牧导致的草场退化以及鼠害问题。同时加强自身监测能力，购置新型监测设备提升生态监测的数字化水平，定期对技术人员开展业务能力培训。另一方面，完善科研运行机制。联合高校及科研院所和相关各部门专业人才，组建“青海省自然保护地专家委员会”，为全省自然保护地发展战略、总体发展规划方案、重大专题等提供专家咨询和决策建议[6]，承担与保护区相关课题的研究等工作，把保护区打造为高校、科研院所相关专业的野外实习基地，加强合作和推介。四是创新建立自然保护区联合执法机制。根据青海国家公园示范省建设的实施方案，统一授权保护区管理局履行必要的资源环境综合行政执法职责。但鉴于统一授权的难度较大以及目前保护区管理局机构配置不完善的现实，可以盘活现有执法力量，与大通县相关职能部门的执法队伍形成联动工作机制，发挥其在保护区内的执法作用，创新建立北川河源区自然保护区联合执法模式。

（二）扩宽“生态富民、绿色发展”之路

各类自然保护地的保护和发展需协同推进，才能实现生态为民、生态惠民、生态利民。大通河源区自然保护区应充分找准自身定位，挖掘生态潜力，畅通“两山”转化通道，推进生态产品价值实现和转化。一是提升产业发展质量。要发展现代生态农牧业，加快生态物质类产品价值高质量转化。加快整合优化现有公共牧场资源，建设具有一定规模的生态大牧场，充分借鉴“股份制、联户制、代牧制、大户制”等发展模式，汲取“梅隆模式”“拉格日模式”等经验做法[7][8]，加快传统农牧业向现代生态农牧业转型发展。加强与大通种牛场和其他企业的合作，开发保护区生态产品，实施国际国内公认的绿色有机生产基地和食品认证、地理标志认证，并选择有代表性的生态产品进行推广和营销，实现生态价值与物质性产品的捆绑销售。要发展现代生态旅游业，推动文化服务类产品价值有效转化。在建立健全特许经营制度的基础上，充分发挥保护区自然教育、生态体验等职能，在一些具备条件的保护站点和可利用区域同步建设生态体验基地，开展生态监测、生态体验、自然教育、自然观光等活动，使游客和公众参与生态保护，并获得高原养生和生态休闲等多种体验和乐趣，把“绿水青山”的文化服务类产品转化为实践的经济效益。二是探索多元化生态补偿方式，推进生态调节类产品价值实现。首先，推进流域间横向生态补偿。以保护流域生态环境，促进流域内人与自然和谐共处、上下游协调发展为目的，依据北川河源区水生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，明确补偿者和保护者，确定补偿标准、途径、方式、政策，运用政府和市场手段，调节流域内上下游之间以及与其他生态保护利益相关者之间利益关系[9]，特别是要加快建立与西宁城区的生态补偿机制，提升保护区的发展能力。其次，加快探索建立森林、草地碳汇交易市场。应以制定碳排放达峰行动方案为契机，以保护区为载体，尝试开展碳汇交易，为青海实现双碳目标提供支撑。最后，积极争取生态补偿资金。应争取设立生态补偿的财政转移支付专项，作为保护区生态补偿资金的重要来源。

（三）加大人才和资金投入

为全面提高大通河源区自然保护区管理水平，需要加强人才队伍建设和增加资金投入。首先，管理局人员编制应根据《自然保护区工程项目建设标准（报批稿）》的要求，配置充足的人员，以满足实际工作开展需求。其次，要制定人才发展和培养计划，并将人才保障作为自然保护区管理工作考核评估指标之一。聘请工作人员时，根据岗位需求选拔高素质、懂专业、有能力的人才。还要进一步强化管理人员、专业技术人才培养，加强各类人员的业务培训，不断提高各类人员的综合素质。第三，管理局要积极争取各级政府对保护区建设管理工作的大力支持，使自然保护区发展建设纳入当地经济社会发展规划，将自然保护区管理经费、人员社会保障以及保护对象造成的损失补偿等分别纳入县级以上人民政府公共财政预算。另外，林业主管部门要配合地方政府认真落实工程规划和国家有关政策，森林生态效益补偿基金应重点支持保护区，其他林业重点工程、森林防火、病虫害防治等也要重点支持保护区的发展和建设[10]。此外，还要制定完善、可行的资金管理制度，加大对各类资金监管力度。

（四）全面提升全民生态文明意识

实现自然保护区生态文明建设的新进步，要加强生态文明教育，提升全民生态文明意识，使生态文明理念内化于心成为全民的思想自觉，凝聚全社会合力参与保护区建设与发展。一是强化生态管护人员培训。加大对生态管护员的专业培训，通过购买第三方服务或邀请专业技术人才授课的形式，定期对生态管护人员开展针对性培训，提高业务能力，强化责任意识。二是优化保护区宣传教育内容。结合保护区实际，选择群众身边的典型环保问题，运用微信、短视频等新媒体向群众宣传、讲解生态保护重要性，以引起当地居民的关注和共鸣，激发居民保护自然、保护生态的热情。三要创新自然教育实践形式。可以修建北川河源区自然博物馆作为自然教育的固定场所。自然教育的宣介可以采用线上和线下两种形式开展。线上活动可以基于保护区APP，开设植物类、动物类、自然资源类等不同主题的内容及相关课程，并将其并入到主流媒体应用程序，扩大受众群体。线下活动可以打造生态体验基地、大中小学野外实习基地，同时要联合教育部门、文旅部门、公益组织、企业等多部门构建自然教育课程体系，推动自然教育体系化、标准化和规范化发展，探索“自然保护地+社区/家庭/教育机构+专题教育”自然教育实践模式[11]。四要重视深度挖掘和有效保护当地各民族长期与自然相依相融相存中形成的优秀传统生态文化，探索建设民族传统生态文化展示区，使优秀传统生态文化和现代生态文明理念有效融合，树立文化自信，提高生态自觉。