老旧小区更新改造及物业管理机制创新研究

马晓燕，徐忠泽

(北京市社会科学院，北京 100101)

社区是城市的基本单元，是社会发展的基础，解决好城市基本单元的问题具有重要意义。目前，城市老旧小区大部分没有专业化的物业管理，小区居住环境普遍较差，缺乏长效的管理机制，严重影响居民的生活水平。做好老旧小区更新改造是贯彻落实党的十九大精神，解决城市发展不平衡、不充分问题的重要举措。推进老旧小区改造，有利于改善居民的居住条件和生活品质，提高群众获得感、幸福感、安全感；也有利于加强和创新基层社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局。

1 老旧小区治理问题分析

与新建社区相比，老旧小区治理的任务更加艰巨复杂。由于治理资金匮乏、制度建设滞后、社区意识不强、组织体系不够健全、治理主体缺位等一系列因素的制约，老旧小区的发展受到了限制，普遍存在基础设施薄弱、治安问题棘手、设施年久失修、物业服务短缺等问题，严重影响居民的生活质量。目前，老旧小区问题已经成为城市发展和民生建设的障碍，在中国城市发展从重建设向重管理转型的背景下，老旧小区问题作为人民对美好生活的需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的具体表现，有必要对其进行全面系统的讨论。

1.1 先天规划不足，缺失专项维修基金

由于老旧小区建设时代久远，在设计规划方面缺乏科学性，居民的实际需求没有得到充分考虑，有些小区内部缺乏配套的基础设施，部分公共建筑配套设施也由于分散或后期占用等原因，无法发挥正常效用。有的老旧小区相关配套设施设备严重老化，已经丧失了使用功能。由于空间格局限制，城市政府难以对这些老旧小区进行大规模改造。伴随着经济社会的不断发展，老旧小区的先天不足严重影响到居民日常生活。由于历史原因，老旧小区专项维修基金普遍缺少或缺失。专项维修资金是指根据法律规定建立的专门用于住宅共用部位、公用设施设备保修期满后的大修、更新、改造的资金。部分老旧小区即使有一些专项维修基金，也会因为权属不清等因素导致难以取用，造成老旧小区设备维修更新难以推进。

1.2 普遍权属不明，产权形式复杂

大部分老旧小区通常规模较小，但呈现出产权复杂多元的特点。相当一部分老旧小区原有的产权单位已不复存在，无法为小区内老旧设备设施进行更新改造提供资金。另一部分老旧小区内则是权属复杂，往往是由几家单位共同投资建设的，因此其产权划分一直存在着纠纷，难以明确其产权归属。如：有些老旧小区是单位为改善职工住房，联合其他单位共同建设的，房屋产权不明晰。同时，还存在原产权单位破产合并等情况，原负责单位难以落实，责权难以判定。关于共有部分的产权划分则更为混乱，例如停车位的问题，由于小区建设年代久远，一些共有产区部分的收益权并没有进行事先划分，也就导致了老旧小区内争端不断的问题。老旧小区产权不清的直接后果就是无法成立业主委员会，缺少业主委员会的小区无法召开业主大会，也就不能依据业主意愿进行物业服务企业的选聘。没有规范的物业服务企业介入，老旧小区内就无法得到良好的物业服务。

1.3 设施维护不到位，物业服务缺失

老旧小区建成以来，一直存在维护不到位、保养不及时、基础设施设备损坏严重、配套设施不能及时更新等问题，由此导致后期问题越来越多，严重影响到居民的日常生活，并对小区环境形成严重影响。由于长期缺乏设备的维修维护，小区内设备设施损坏率高，一些小区的基础设施配备也不符合现有的规章条例。这就导致物业服务企业接受老旧小区的成本提升，企业介入后需要投入大笔资金来进行设备设施的更新换代，对物业服务企业来说是一项巨大负担，因此多数物业服务企业并没有意愿和实力来接手老旧小区的物业管理，这也导致目前多数老旧小区物业服务缺失。

1.4 老旧小区业主缺乏物业消费意识，观念有待转变

由于老旧小区多数是单位或集体建房，所以，老旧小区的居民大多已习惯于福利住房模式，对付费购买物业服务的意愿较低。受到传统生活习惯影响，他们对于花钱购买物业服务或者更新维修设备设施的情况很难接受，造成社区基础设施设备更新费用收缴难的现象。多数老年业主承袭老旧的物业观念，当小区居住出现问题后往往会向其原权属单位进行反应，希望所属单位进行维修管理。而且，相当一部分老旧小区业主只关注卫生、绿化等表面显性问题，没有意识到社区物业失管、设备设施缺失和损毁所带来的安全风险，部分业主认为没有物业服务企业不仅不影响正常居住，而且可以节省一笔物业费用的开支，拒绝以有偿的方式享受安全舒适的居住环境。

2 老旧小区治理改造机制建设

2.1 完善制度，规范业委会运行和管理细则

老旧小区很多都是早期国有企、事业单位为缓解当时职工住房紧张，改善职工和居民居住条件而建设的居住小区。根据现有政策，这些小区的公共区域、公共设施的产权和责任主体仍然为原产权单位。然而，由于住房制度改革和企业经营等原因，原产权单位无力或不愿意为这些老旧小区承担相关管理责任和维修、改造费用。因此，业主委员会作为维护业主合法权益、履行选聘和解聘物业服务企业等物业管理责任和义务的责任主体，在解决老旧小区治理改造中的作用不可或缺。因此，城市政府应依据《物权法》等法律规定，尽快出台适应本地基层治理新形势新需要的业主大会、业主委员会《指导细则》，规定业委会筹备、组建、登记、换届选举、监管、注销退出等规则，保障业委会依规有序成立、有效运行、有据退出。

老旧小区治理改造单纯依靠业委会自组织运行难以有效发挥作用，可以强化"党建引领"作用，在社区党组织统一组织下开展工作，处理好业委会与居委会、物业服务企业之间的关系，从而形成共治共享的治理格局。社区党组织应承担起对业委会选举的组织和领导责任，对业委会日常运行负有引导和监督、协调处理纠纷的职能。同时，社区党组织对不称职的业委会负有发起解散、注销和重新组织选举等职能。通过推进符合条件的社区“两委”成员和社区党员通过登记候选人等方式参加业委会选举，推进业委会党组织全覆盖，强化社区党支部对其组织、领导功能，在老旧小区更新改造和治理体系建设上发挥引领作用。

2.2 强化资金保障，建立多主体资金筹措机制

老旧小区更新改造不是推倒重建，而是全面的改造与升级。大多数老旧小区的居民通常收入较低，他们基本无力出资实施改造。所以，老旧小区改造的重点是资金问题。地方政府根据老旧小区基础设施实际情况，按照“谁受益谁出资”的原则，采取居民、原产权单位、政府补助等方式形成共同筹资机制，实施老旧小区改造[1]。原产权单位不复存在的，或者由于破产、合并等原因出现缺位时，则由老旧小区业主出资、政府提供补贴进行改造。

老旧小区的设备设施更新改造完成后，应及时完善公共维修资金的征收、管理和使用规则，形成居民、市场和政府多方共同筹措老旧小区专项维修基金机制，明确老旧小区设备设施的权利主体和维护责任主体，确保设备设施的后续维护使用。通过制定优惠政策，鼓励物业公司接手老旧小区管理，并允许他们适当盈利，以平衡资金收支，保障物业公司基本运行所需。物业服务企业代表业主大会获取的相关收入可用于补充专项维修资金，完善共用设施设备。同时，相关政府部门应加强监督，确保专项维修资金的合理使用。当老旧小区改造更新取得一定成果后，政府可逐步降低专项补贴，并积极引入市场机制，促进老旧小区物业管理实现完全市场化运营，从而达到彻底改造的目的。

2.3 积极引导，提升业主新型物业消费意识

加强宣传引导，使居民意识到老旧小区设备更新改造工作的重要性。通过大力宣传，以致信业主、召集会议、张贴标语方式，使更多居民了解老旧小区改造工作的重要性和必要性，取得居民的理解、认可。对于那些对小区改造持反对意见的居民，需要具体了解他们的实际情况，让他们提出自己的意见建议，结合情况和建议，为他们解决问题，尽可能地获得居民对小区更新改造的认同。一些地方的基层创新，以惠民方式使居民“先尝后买”，让小区业主认识到物业管理的重要性，提升了居民依法付费享有物业服务的意识。北京市密云区某街道社区属于回迁老旧小区，小区多年处于失管状态，环境、停车秩序、管道堵塞等方面问题不断，居民对物业服务有抵触情绪，心理上也不愿缴纳物业费。在街道、社区、业委会的多方努力下，通过入户、座谈会等多种方式征求居民意见进行汇总，归纳形成物业服务清单后，经由多家物业公司分别提供服务方案，居民代表投票，最终选出一家物业公司进行“先尝后买”物业服务。之后，签约物业公司在试运行期间投入大量人力物力，完成了大部分需求清单，解决了小区管理责任不清、资金来源不足、服务不专业、消防隐患突出的问题，使小区硬件条件和服务品质得到了极大的提升。规范化物业使居民真正体验到专业物业服务带来的舒适、便捷，最终认可并形成花钱买服务的意识[2]。

2.4 创新模式，破解多产权老旧小区管理难题

解决城市老旧社区的治理问题，应结合地方特点形成富有特色的城市社区发展路径。特别是老旧小区在市场对其进行选择性失灵、缺乏自治活力和动力的情况下，政府应该积极主动发挥引导作用，承担兜底职能，创新居民参与社区治理的渠道，从而培育起居民的自治意识。同时，在具备自治条件的社区，要探索新的治理机制，协调社区党委、居委会、业委会、物业公司、社会组织等社区多元治理主体的关系，构建良性的制约和监督机制。

北京市西城区广安门某老旧小区，由于小区产权关系复杂且未完成房改，造成物业责任主体不明确，维修资金无法归集。小区建成25年来，没有成立业委会，基础设施陈旧老化，电梯安装、管线更新等居民诉求始终未能彻底解决，是广安门内街道治理老旧小区的难点和痛点。借《北京市物业管理条例》实施契机，西城区将该小区作为全区物业管理的试点，成立工作专班，逐个分析产权单位责任和居民诉求焦点，厘清工作思路，以筹备成立物管会解决社区治理难题。首先，街道工委积极运用"吹哨报到"机制，发挥职能部门合力作用，推动小区多家产权单位组建"物业联盟"，并鼓励产权单位在职党员业主参选物管会成员。其次，通过召开现场会、问卷调查等方式，了解小区存在问题和居民诉求，形成问题清单，对每个问题进行详细分析，初步确定解决思路，动态更新每类问题的推动进展，确保关键问题能够有序稳妥得到解决。第三，街道多方筹措，联合多家产权单位，推动物业联盟解决居民问题清单，小区环境迅速得到初步改善，赢得了居民支持。街道在充分发挥党建引领的作用下，利用物管会这一新模式，解决了产权单位混乱的最大问题，提升了小区各类问题的解决效率。多产权单位成员共同参与物管会，一方面为不具备成立业主大会条件的小区依法落实物业管理提供了可能，另一方面改变了老旧小区居民单纯依靠政府的观念，探索出党群共同决策、各方共商共治的老旧小区治理"新"模式，实现了社区的良性自治[3]。

3 结束语

综上可知，老旧小区改造是一个复杂的社会治理过程，牵涉建设单位、物业服务人、物业服务企业项目负责人、物业使用人、业主等多方主体，同时涉及多个政府职能部门。在破解老旧小区治理难题的做法上，一些基本要素是必不可少的。一是党建的引领作用。党建引领作用发挥得好，就能够把基层党组织的政治优势转化为基层治理优势。成功的做法中党组织和党员无不在业委会、物管会或物业服务企业中发挥出先锋作用。二是政府的引导作用。从业主委员会、物管会的成立到聘用物业企业、搭建社区多方共建平台，各个环节都离不开基层街道、乡镇政府的推动、支持。三是多方参与。业主的参与既是权利也是义务，业主需依法安全、合理使用物业；物业服务企业依法提供物业服务、履行义务。街道、乡镇如果能够积极履行行政执法职权，很大程度上能够解决基层对违法现象“看得见、管不着”的难题，有助于满足基层管理工作需要，推进完善的社区治理机制和体系的有效生成。