关于制约我国学前教育高质量发展瓶颈的现状分析

郭金兰

（ 茂名开放大学 广东茂名 525000 ）

在我国，学前教育是指由幼儿园教师利用各种方法、实物，科学地、有系统、有计划地对3 ～6 周岁儿童实施的保育和教育。2018 年11 月7 日，中共中央国务院印发的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（简称《若干意见》）指出：学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。改革开放以来，我们党和政府历来高度重视学前教育事业的发展，特别是党的十八大以来，习近平总书记多次强调指出：基础教育是立德树人的事业，是提高民族素质的奠基工程。要加强对基础教育的支持力度，办好学前教育。在党中央和国务院的正确领导下，经过各级党委和政府以及社会各界的共同努力，我国学前教育事业获得了重大发展，规模快速扩大，普及水平大幅提高。据教育部的资料显示，截至2018 年底，全国共有幼儿园26.7 万所，与2010 年相比增加了77.3%；在园幼儿4656万人，增加了56.4%；教职工453 万人，增加了145%；学前三年毛入园率达81.7%，提高了25.1 个百分点。但同时发展不平衡、不充分的问题仍然十分突出，学前教育仍是我国整个国民教育体系的短板。这与广大人民群众日益增长的高质量学前教育的需求不相适应。总的来说，制约我国学前教育高质量发展的瓶颈问题，集中体现在三个既相互关联又相互制约的方面。

一、财政投入偏低，办园经费短缺，资源供给不足，是制约学前教育高质量发展的决定因素

顾名思义，我国学前教育要实现高质量发展，一方面要有外延上的扩张，另一方面也要有内涵上的提质。没有规模的扩张，就谈不上发展；没有质量的提升，也谈不上高质量发展。二者缺一不可。而无论是外延上的扩张，还是内涵上的提质，都离不开必要的甚至足够的经费投入。近年来，中央和地方建立普惠性学前教育投入保障机制，持续加大了学前教育财政投入。2017—2018 年，中央财政投入300 亿元，地方财政投入超过3000 亿元；2019 年，中央财政进一步将原来的每年约150 亿元提高到168.5 亿元。从总体上看，国家财政性学前教育投入占财政性教育投入的比重，虽有大幅度提升（从2010 年的1.7%提高到2017 年的4.6%），但比重仍然偏低，而且差距较大（全国只有14 个省份达到5%以上，仅占45%；最低也仅有1.7%，而北京、上海则超过了10%）。因此，经费问题仍是制约学前教育高质量发展的决定因素。

首先，经费来源主渠道投入不足。政府作为教育经费投入主体，长期以来由于学前教育属非义务教育阶段，财政的教育资金投入主要用于发展义务教育，致使财政性学前教育经费占同级财政性教育经费比例偏低、差距较大，公办幼儿园经费不足。《若干意见》规定，实行国务院领导、省市统筹、以县为主的学前教育管理体制，国家学前教育财政投入主要用于扩大普惠性资源、补充配备教师、提高教师待遇、改善办园条件。地方政府是发展学前教育的责任主体，但各地条件千差万别、财政差距巨大。据教育部资料显示，虽然目前各省（区、市）陆续制定了公办园生均公用经费标准或生均财政拨款标准、普惠性民办园扶持政策，其中17 个省（区、市）明确了普惠性民办园的生均补助标准（仅占54.8%），但标准相差悬殊。比如，2018 年，河南省规定的年生均经费标准是市属园5000 元、县级及以下园3000 元，山东省的标准是710 元，而北京市对提供普惠性服务的幼儿园一律按12000 元的标准补助，因而导致学前教育发展不平衡、不充分的问题突出。

其次，保育费用收费低于刚性开支的矛盾突出。一方面，因财政主渠道投入不足，加上公办及普惠性幼儿园保育费收费较低，多年来没有调到比较合理水平，致使办园经费长期不足，成为发展的主要瓶颈。另一方面，因公办教师不足而聘用了大量的幼儿教师，所收取的保育费除用于公务经费、园舍维护和改善办园条件等正常经费支出外，还要用于招聘教师、厨师、安保和维修等人员的工资、社保福利支出，从而使幼儿园的经费难以确保良性运作，更难提供更多优质的、普惠性的资源。据教育部资料显示，2018 年全国普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）为73.1%，距离2020年普惠目标80%还差近7个百分点。尤其是农村地区、少数民族地区和集中连片特困地区差距更大，没有举办公办中心幼儿园的乡镇还有4000 个左右，个别地方的学前三年毛入园率不到50%，实现2035 年全面普及学前三年教育目标任重道远。

最后，民办幼儿园追求利益最大化问题突出。《若干意见》提出，要积极扶持民办园提供普惠性服务，规范营利性民办园发展，满足家长不同选择性需求。但营利性民办幼儿园普遍存在过度逐利现象，从家长缴纳的保教费除了确保自身利益外，也要用于必要的开班费、场地租金、保教职工工资福利和日常运作，对改善办园条件、增加教职工资福利等既显得力不从心又不情不愿，只能维持“简单再生产”状态，其中有的只能通过紧缩教职工人员、降低教职工工资，甚至克扣幼儿伙食费等不规范操作手段来运营，无法实现民办园提供普惠性服务或优质服务的发展目标。

二、发展很不平衡，普惠性覆盖低，水平参差不齐，是制约学前教育高质量发展的重要因素

习近平总书记在党的十九大报告中强调，要高度重视农村义务教育，办好学前教育、特殊教育和网络教育，普及高中阶段教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。这深刻地揭示了“让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”就是我们学前教育发展的方向与追求的目标。然而，由于各地经济社会发展水平等种种原因的影响，当前我国学前教育发展不平衡、不充分的问题仍是非常突出的。发展不平衡就难以“公平”，发展不充分就既难“有质量”又难以“普惠”。

一是从普惠程度来看。据教育部资料显示，2018 年，全国公办园（含企事业单位办园、军队办园、街道办园和村集体办园）和民办园分别共有10.1 万所和16.6 万所，分别占37.8%和62.2%，公办园与民办园数量差距悬殊，公办园在园幼儿占总数的43.3%，全国在园幼儿增量的70%以上都在民办园；全国共有普惠性民办园8.2 万所，占民办园总数的49.5%，在园幼儿占民办园在园幼儿总数的52.5%；全国普惠性幼儿园覆盖率（即公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）为73.1%，离到2020 年达到80%的目标还有相当差距。

二是从区域差距来看。无论是总量质量还是发展速度，都反映出很不平衡。发达地区比落后地区好，东部地区比中西部地区好，中部地区又比西部地区好。从2010 年到2018 年，西部地区幼儿园总数增加了127.5%，在园规模增加了76.3%，中部地区分别是100.6%和65.1%，东部地区分别是27.6%和35.7%。这些年来，中西部地区尽管发展较快，但由于底子薄、历史欠账多，与东部地区的差距仍是很大的。同属东、中、西部地区，不同发展水平的地方之间差距也是很大的。

三是从城乡差距来看。在我国，城乡的“二元结构”是长期存在的，城市地区幼教普及较高，农村地区幼教非常薄弱。从2010 年到2018 年，农村地区幼儿园数量增幅最大，总数增加了61.6%，在园幼儿规模仅增加了26.6%；城市地区则在园幼儿规模增幅最大，幼儿园数量和在园幼儿规模分别增加了56.4%和54.6%，其中在园幼儿规模比农村多一倍多。同时，不同区域、不同类型城市和不同类农村以及园与园之间，在硬件设施、师资力量和园所管理等方面存在较大差距，保教水平参差不齐，难以实现公平而有质量的教育。

三、师资力量薄弱，待遇普遍偏低，监督管理缺失，是制约学前教育高质量发展的关键所在

办好学前教育，幼儿教师和教育监管是其中两个至关重要的要素。作为幼儿教师，不仅要拥有广博的文化素养和识物察人的智慧，还要拥有一定的艺术实践能力，以及敏锐的科研意识以及良好的科研能力。同时，幼儿教师要按规定配足配强，也就是要按照教育部《幼儿园教职工配备标准》“两教一保”（2+1）的规定，幼儿园每班须配备2 名专任教师、1 名保育员。而现实情况则与此差距很大。主要表现是：

第一，师资配备数量不足，缺口较大且不平衡。2018 年底，全国在园幼儿4656 万人，按规定标准平均每班30 人算（原则上小班25 人，中班30 人，大班35人），共有155.2 万班，应配备教职工465.6 万人，而实际教职工只有453 万人，缺口12.6 万人。全国幼儿园专任教师总数为258 万人，按每班“两教一保”标准测算，尚缺52 万人。公办园专任教师在编比例偏低，2018 年底全国总数为97.2 万人，事业编制总量55.6 万人（占总数的57.2%），实有在编人数44.8 万人，尚缺10.8 万人。全国各地都普遍存在这样的情况，不同区域、不同类型城市、不同类型农村之间，以及园与园之间的差距也各不相同，落后地区、农村地区和民办园的缺口更大。就拿广东省茂名市来说，据统计资料显示，2018 年底全市在园幼儿312547 人，共11354 班，按规定应配备教职工和专任教师分别为34062 人和22708 人，而实有教职工28753人和专任教师18565人，分别缺口5309人和4143人。这不仅大大地制约了学前教育资源的有效供给，更难满足学前教育高质量发展的需要。

第二，幼师队伍良莠不齐，待遇普遍偏低。公办园教师持有幼儿教师资格证和本专科学前教育专业毕业生的占比较高，2018 年底全国共有幼儿园园长和专任教师287 万人，其中大专以上学历占82%，但民办园教师本专科学前教育专业毕业生的占比还不高；按国家计划到2020 年本专科学前教育专业毕业生规模达到20 万人计，全国平均每所幼儿园仅0.75 人，远不能满足需求。非专业人员从事幼教工作现象普遍存在，大多数乡村幼儿教师来自转岗和部分小学接近退休的老教师替代，年龄老化严重，自我更新能力差，对音乐、舞蹈、绘画、游戏等课程不熟悉或基本不会，只能教一些识字、数学等方面知识，“小学化”问题严。公办园自聘教师、农村园教师和民办园教师专业素质与工资待遇普遍偏低，普遍只能每月享有当地的最低工资标准，且大多没有办理社保，还享受不了住房、交通、通讯等补贴待遇，教师队伍不稳定。

第三，监管力量薄弱，日常管理乏力。一方面，随着教育体制改革的不断深入和政府鼓励社会力量办园扶持政策的有效落实，学前教育举办主体不断增多，需要监管的办园主体、办园业务及其相关领域不断扩大，导致监管任务重。而另一方面，我国虽然已有教育法、义务教育法和民办教育促进法，但至今尚未制定国家层面的完备的权威的“学前教育法”，只有一些党中央和国务院的政策性文件如《若干意见》，以及教育等部门的法规性文件如幼儿园《工作规程》《指导纲要》《发展指南》《教职工配备标准》《教师专业标准》《建设标准》《收费管理暂行办法》《卫生保健管理办法》《卫生保健管理工作规范》和地方性的政策法规，有关学前教育的属性地位、各级政府和有关部门责任、体制机制保障、违法违规办园行为惩治等问题没有明晰，政府主导职责相对较弱，尤其对民办幼儿园监管的权限不明、责任不清，加之政府对其缺乏政策资金支持，难以实施有效的管理约束，致使不少民办幼儿园游离在管理范围之外，乱办园、乱收费、乱开课、乱管理等“四乱”现象突出。同时，地方教育行政部门普遍没有设立专门的学前教育管理机构，即使是设有专门管理机构，专职学前教育管理人员也严重不足，很多是身兼数职。比如，据2019 年黑龙江哈尔滨市的调查，全市18 个区、县（市）中，只有1 个区有专门的学前教育管理机构；12 个区、县（市）教育局只有1 人做学前教育视导工作（其中7 个视导员还要兼任其他业务工作），6 个区、县（市）有2 名学前教育视导员（其中，只有1 个区的视导员专职做学前教育工作，其他5 个区、县（市）的视导员同时兼任其他工作）。

综上所述，党的十八大以来，我国的学前教育事业获得了重大发展，规模快速扩大，普及水平大幅提高。但同时发展不平衡、不充分的问题仍然十分突出，学前教育仍是我国整个国民教育体系的短板。我们要科学客观地分析制约我国学前教育高质量发展的瓶颈问题，实事求是地采取对策予以破解，推进我国学前教育高质量发展。