网约车聚合模式规范发展问题研究

乔 睿 程国华

(交通运输部公路科学研究院 北京 100088)

1 引言

“聚合模式”指聚合平台接入多个网约车平台，乘客通过聚合平台APP便能同时呼叫多家网约车平台公司的车辆获得相应网约车服务，而不需要单独下载多个网约车平台的APP，简单来讲聚合平台是“网约车平台的平台”。目前，包括美团、高德、滴滴等均推出聚合业务模式，对于增加入驻中小企业的流量以及提高打车效率和用户体验，发挥了积极作用。

但同时，作为新生事物，聚合模式发展过程当中同样面临诸多问题，包括：聚合平台的法律定位是应当承担承运人责任还是仅提供信息服务？聚合平台与接入的网约车平台公司之间的权利、责任、义务如何界定，如何确保用户合法权益？能否依据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》对于聚合平台违规行为予以处罚等等。对于上述问题，不仅认识上存在不一致，实践中，甚至出现个别平台公司依托聚合模式接入非合规平台，不仅扰乱了网约车市场正常秩序，还存在安全风险隐患，聚合模式发展亟待规范。

2 文献综述

刘东亚[1]在梳理总结国内外网约车市场规制经验的基础上，构建了网约车市场规制体系，分别对车辆、驾驶员、平台提出了相应管理要求。任其亮等[2]通过总结国外在网约车准入标准、定价机制、劳动关系、数量管控等方面管理实践经验，提出了网约车规制的政策建议。王政[3]从《合同法》《消费者权益保障法》等角度分析了网约车平台公司的责任和义务。侯登华[4]通过对网约车定价、组织调度、服务标准等经营行为的分析，提出网约车平台公司的法律定位应为运输承运人。马亮[5]在对比我国各地网约车管理政策的基础上，分析影响网约车政策的主要因素，并提出了监管网约车等共享经济的相关建议。李亚[6]在分析巡游车存在的问题以及网约车优势的基础上，对比目前网约车及巡游车管理方式及手段，提出了建立市场淘汰机制、创新保险政策、加强反垄断监管等政策建议。杨少华[7]从多角度分析了我国网约车市场监管存在的问题，提出了完善相关立法、创新监管机制、加强行业自律等政策建议。张林等[8]通过分析网约车平台与普通信息服务平台、居间服务网络平台之间的区别，对平台承担承运人责任的必要性进行分析，提出了构建合理的风险分担机制等政策建议。胡睿艳[9]分析了目前法律对于网约车平台公司和保险公司责任承担的规定，提出了清理平台与驾驶员劳动关系、增加网约车保险类别、明确免责范围等建议。沈健奇[10]从立法和司法实践方面梳理了网约车法律定位，并论证了网约车定位为承运人的必要性和合理性。

综上所述，国内外学者关于网约车规范发展政策相关研究大都集中在网约车平台公司本身，对于网约车聚合平台研究相对较少。本文以网约车聚合平台为研究对象，通过相关法律法规分析，研究聚合平台的法律定位以及应承担的责任与义务。

3 聚合模式发展存在的问题

3.1 定位不明且无标准

目前网约车聚合平台既不要取得网约车经营许可，也无需承担承运人责任，同时提供服务也没有行业统一标准，派单机制、信息和资金安全管理以及投诉处理均无统一规范，平台定位、相关标准规范亟待研究明确。

3.2 平台经营行为不规范

个别聚合平台接入未取得合法资质的网约车平台公司、车辆和驾驶员，部分被其他平台公司清退的不符合条件的车辆和驾驶员，转而接入聚合平台继续从事非法营运。此外，个别聚合平台鼓动下游企业成立新的网约车平台公司，将原有的司机和车辆整合，再接入其聚合平台，规避其应承担责任。

3.3 数据传输存在缺失

由于广大中小型企业技术能力有限，部分已取得许可的网约车平台公司实际已不再具备线上服务能力，个别聚合平台通过与软件服务企业合作，服务器部署、系统开发以及后期运营维护等一系列技术问题全部由软件公司负责解决，由于软件公司并未取得网约车经营资质，也无需向部级平台传输数据，数据缺失导致行业管理缺乏有效抓手。

3.4 乘客权益缺乏保障

部分聚合平台深度参与网约车线上运营、派单调度、投诉处理等经营服务，与实质从事网约车经营并无二致，但遇乘客投诉或事故处理，出现平台之间推诿扯皮、责任归属不清等问题，乘客权益缺乏保障。

4 聚合模式规范发展的关键问题分析

4.1 关于聚合平台法律定位

从相关法律法规规定来看，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》将网约车经营定义为以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。而《电子商务法》将电子商务平台经营者定义为在电子商务中为交易双方或者多方提供网络经营场所、交易撮合、信息发布等服务，供交易双方或者多方独立开展交易活动的法人或者非法人组织。

按照现行网约车聚合平台运营模式，网约车聚合平台在收到乘客用车需求时，自动将该需求发送至接入的网约车平台公司的对接系统，由网约车平台公司的系统按照既定规则进行处理，驾驶员按照网约车平台公司的既定规则进行抢单或接受派单指令为乘客提供服务。业务开展属于通过互联网进行服务交易的网络预约出租汽车经营活动，应属于电子商务范畴，适用《电子商务法》。网约车聚合平台为网约车平台公司和乘客提供信息发布、交易撮合等服务，属于电子商务平台经营者，网约车平台公司通过聚合平台提供网约车运输服务，属于平台内经营者。

从聚合平台与网约车平台公司、乘客之间法律关系而言，从合同约定来看，双方签订的合作协议明确了聚合平台提供的是信息技术服务，网约车平台公司负责提供运输服务，承担承运人责任及司机、车辆的审核义务。在履约实践中，网约车平台公司负责驾驶员日常管理，负责组织运力向乘客提供运输服务并收取相应运输费用，聚合平台只是将乘客需求传达给接入的网约车平台公司。根据《民法典》第九百六十一条关于中介合同的规定，目前聚合模式无论合同约定还是履约方式均符合，聚合平台所提供的信息技术服务性质上属于“订立合同的媒介服务”，聚合平台与网约车平台公司、乘客之间属于中介合同关系，网约车平台公司和乘客之间形成运输合同关系。

4.2 关于聚合平台应承担责任与义务

由于网约车聚合平台属于电子商务平台，通过梳理《电子商务法》以及《网络交易监督管理办法》有关规定，网约车聚合平台应当履行以下义务：

(1)对平台内经营者的审查登记义务

根据《电子商务法》第二十七条、《网络交易监督管理办法》第二十四条有关规定，聚合平台应对申请接入平台的网约车平台公司进行企业名称、经营范围、企业法人代表信息、注册地址、联系方式、行政许可等相关信息审查和登记，建立登记档案并定期核实更新。

(2)制定并公示平台服务协议和交易规则的义务

根据《电子商务法》第三十二条、三十三条有关规定，聚合平台应建立制定平台服务协议和交易规则，明确聚合平台与网约车平台公司、乘客在准入退出、服务质量保障、消费者权益保护、个人信息保护等方面的权利和义务，并在显著位置持续公示，保证网约车平台公司和乘客能够便利、完整地阅览和下载。

(3)承担保障乘客人身、财产安全的连带责任

根据《电子商务法》第三十八条第一款规定，聚合平台知道或应当知道接入的网约车平台公司提供的服务不符合保障人身、财产安全的要求或者有其他侵害消费者合法权益行为，未采取必要措施的，聚合平台与接入的网约车平台公司承担连带责任。

(4)承担资质审核、安全保障的相应责任

根据《电子商务法》第三十八条第二款规定，聚合平台如果对接入的网约车平台公司资质未尽审核义务，或者对消费者未尽到安全保障义务，依法承担相应责任。

(5)记录和保存服务信息、交易信息的义务

根据《电子商务法》第三十一条规定，聚合平台应当记录、保存乘客发布的出行信息以及网约车平台公司发布的服务信息以及交易信息，相关信息保存时间不少于三年。

(6)不得进行不合理交易行为的义务

根据《电子商务法》第三十五条、《网络交易监督管理办法》第三十二条规定，聚合平台不得利用服务协议、交易规则以及技术等手段，对接入的网约车平台公司采取“二选一”、搜索降权、下架商品、限制经营、屏蔽店铺、提高服务收费等扰乱市场公平竞争秩序的不合理交易行为。

(7)建立健全信用评价制度，公示信用评价规则的义务

根据《电子商务法》第三十九条规定，聚合平台应当建立并公示信用评价制度和规则，方便乘客对平台接入的网约车平台公司以及相应车辆和驾驶员提供的服务进行评价，并不得删除相关评价信息，便于其他乘客查询和参考。

(8)保障网络安全和交易安全的义务

根据《电子商务法》第三十条规定，电子商务交易安全涉及交易各方主体的人身和财产安全，甚至关系到国家安全。聚合平台应采取技术措施和其他必要措施保证其网络安全、稳定运行，有效应对网络安全事件，保障电子商务交易安全。

(9)保障用户个人信息安全的义务

聚合平台应该遵守《电子商务法》《网络安全法》《消费者权益保障法》《网络交易监督管理办法》等法律法规，依法收集、使用、保存用户的个人信息。

4.3 关于聚合平台经营服务行为

根据上文关于聚合平台应承担的责任与义务的分析，结合聚合平台以及网约车平台公司的实际运营情况，网约车聚合平台在经营服务过程中应规范以下行为：

(1)严格经营资质审核

聚合平台应加强对接入服务的网约车平台公司的资质审核，确保具备服务所在地网约车经营许可；督促指导接入服务的网约车平台公司加强对网约车车辆和驾驶员的合规审查，不以任何形式从事非法网约车经营行为。聚合平台若发现有不合规车辆及人员，应通知并督促网约车平台对该车辆及人员进行清退处理。

(2)保障乘客合法权益

聚合平台应加强对接入的网约车平台公司安全预防、产品功能(如号码保护、行程分享、紧急联系人、一键报警等)以及处置机制等方面的审核，并对乘客负有安全保障义务。聚合平台应建立客服体系及投诉处理机制，实行首问责任、全程在场制，并根据受理用户投诉的不同情形分类处理，对乘客人身安全事故和财产损失承担相应责任。对于部分重要紧急事件，聚合平台可直接介入解决，对于一般投诉，聚合平台应督促接入的网约车平台公司应按照行业相关服务规范要求及聚合平台统一的服务标准，在规定时限内将投诉处理完毕，并将处理结果向聚合平台同步告知。对于服务过程中发生的安全责任事故等，可按照相应规则先行赔付，并可事后向入驻商追偿，积极保障乘客合法权益。

(3)做好信息公示

聚合平台应在显著位置展示接入的网约车平台公司的名称、营业执照、行政许可、联系方式、用户协议以及用户评价等，并确保展示信息明确。真实、准确告知用户平台内网约车平台公司提供服务的类型、价格等信息。

(4)维护市场公平竞争环境

聚合平台应严格遵守商业道德，坚持诚实守信，开展公平竞争。坚持信息发布、交易撮合等服务平台定位，向接入的网约车平台公司公平公正转发约车人需求，不得对入驻商设置排他性协议，不得干预入驻商所确定的价格，不得通过竞价等方式促成交易撮合，不得参与车辆调度及驾驶员管理，不得利用服务协议与交易规则等限制入驻商的独立交易自主权。

(5)保证传递信息准确

聚合平台负责维护和升级自身平台系统，应保证网络服务平台运行可靠，并提供24h不间断运营服务。在实际运营过程中，网约车平台公司对于网约车聚合平台的发布的订单的全部信息无任何核对的渠道，如果网约车聚合平台提供的数据不够准确，例如因网约车聚合平台提供的订单起点和终点信息错误、未按照网约车平台公司回传的信息进行显示和提示，可能会给乘客或网约车平台公司造成损失，对此，网约车聚合平台应承担责任。

(6)建立服务质量考核制度

聚合平台应建立服务质量考核制度，方便乘客对平台接入的网约车平台公司以及相应车辆和驾驶员提供的服务进行评价，并不定期组织开展入驻商及驾驶员服务流程、服务规范、服务质量第三方测评，并要求入驻商加强对有违规行为驾驶员的培训教育。

(7)保护网络安全和用户个人信息安全

聚合平台应具备与开展业务相适应的信息交互及处理能力，具备供交通、通信、公安、网信等部门依法调查查阅相关网络数据信息的条件，有符合规定的网络安全管理制度和安全保护技术措施，应保证网络服务平台运行可靠。依法合规采集、使用和保护个人信息，不得泄露涉及国家安全的敏感信息，所采集的个人信息和生成的业务数据应当在中国内地存储和使用。聚合平台应当以显著方式将约车人和乘客等个人信息的采集和使用的目的、方式和范围进行告知。未经信息主体明示同意，聚合平台不得使用前述个人信息用于开展其他业务。

5 聚合模式规范发展的政策建议

5.1 明确发展定位

聚合平台作为电子商务平台经营者，不需要取得网约车经营许可，也无需承担承运人责任。建议充分发挥交通运输新业态协同监管部际联席会议机制重要作用，由交通运输部联合工业和信息化部、公安部、国家市场监管总局等部门联合出台规范网约车聚合模式发展的相关指导意见，维护各参与方及乘客的合法权益。

5.2 规范聚合平台经营行为

一是建立行业服务规范。目前，对于网约车管理方面法律法规主要为《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》以及各地网约车管理实施细则，对于网约车聚合平台并无相关法规。建议由网约车平台公司或行业协会牵头，制定网约车聚合平台服务有关企业或团体标准，明确派单机制、信息和资金安全管理以及投诉处理等相关要求。

二是充分发挥行业自律。聚合平台应积极履行社会责任，参与出租汽车行业治理，加强行业自律，共同维护良好市场秩序。同时，应充分发挥行业协会桥梁纽带作用，促进各方良性互动，推动行业规范健康发展。

5.3 落实网约车平台公司主体责任

一是加快网约车合规化进程。接入聚合平台的网约车平台公司应严格车辆和驾驶员资质的动态审核，确保车辆和驾驶员取得服务所在地出租汽车行业管理部门核发的营运许可，确保线上提供服务车辆、驾驶员与线下提供服务车辆、驾驶员保持一致，保证车辆技术状况并投保符合规定的相应保险，防止被其他平台清退的车辆、驾驶员，变身接入继续从事非法营运。

二是完善投诉处理机制。网约车平台公司应配备与其业务相适应的客服人员，妥善处理与用户及驾驶员之间纠纷，按照行业相关服务规范要求及聚合平台统一的服务标准，及时处理乘客投诉并将处理结果向聚合平台同步告知。

5.4 创新监管方式

一是加强部门协同监管。充分发挥交通运输新业态协同监管部际联席会议作用，指导各地建立健全联合监管工作机制，发挥公安、工信、发改、市场监督、交通运输等部门在网络安全、信息服务、信用体系、市场竞争以及执法监督等方面的职能优势，建立信息通报机制，实现部门间信息互通、资源共享，加强事中事后监管，形成齐抓共管的监管新格局。

二是推进信用体系建设，建立网约车行业诚信评价体系，制定出台网约车信用管理办法等政策制度，实施行业“红黑名单”制度，将红黑名单信息纳入信用信息共享平台，由相关部门按照职责实施守信联合激励和失信联合惩戒。

三是严厉打击非法营运行为，各地执法部门应通过线上抽检、线下执法等多种方式，加大对重点区域、重点场所、重点企业的执法监管力度，尤其应加大对聚合平台违规接入的执法处罚力度，维护公平有序市场秩序。