保育主义：张謇行政奖励法律思想的历史实践与当代启示——基于营商环境保护的视角

张祺炜

（南通市中级人民法院 行政审判庭，江苏 南通 226007）

近代，中华民族面临着空前严峻的民族危机，仁人志士们通过各种方法探寻国家和民族的出路。这一时期，尤其在就任北洋政府农商部总长后，张謇在发展经济、振兴实业方面产生丰富思想并进行了大量实践。在张謇提出并实施的一系列振兴实业措施中，保育之法是重要手段之一。张謇曾在《致财政部会拟保息商业呈》中明确了保育之法的意义及主要脉络，即“一为奖励，一为补助。而应时势之所需，似莫善于保息”[1]287。考察张謇保育之法的主要特点及其表现出的法律思想、道德品格，对当前政府依法实施行政奖励，优化营商环境，具有重要的启迪和借鉴意义。

1 张謇行政奖励法律思想的理论渊源和社会背景

张謇行政奖励法律思想有深刻的思想渊源和鲜明的时代特征。处于风雨飘摇中的清政府已经走到了历史的尽头，初生的民国政权纷乱不堪。外国列强凭借先发展起来的优势，通过各种手段侵略中国，掠夺财富[2]8。这样的时代既磨炼了张謇百折不挠的品格，也孕育了张謇具有鲜明特色的思想和实践精神。

1.1 思想渊源：忧国忧民的爱国主义情怀

张謇曾说，“鄙人自十六岁后，无时不在忧患中”。张謇每做一件事，每创办一家企业，无不为民生计，为国家利源计，始终以振兴中华为己任，以“造一个新世界”为自己奋斗的最终目标[3]。爱国、救国、报国的情怀构成了张謇对民族工商业进行“保育”“奖励”的思想渊源。1894年，张謇刚考中状元不久，中日甲午战争爆发，张謇在6月至7月先后20余次上书翁同龢，陈述战争之形势与对策。1895年，张謇致函时任两江总督的张之洞陈述“厘捐之弊”，希望张之洞“有恤民之仁”[4]72，废除对老百姓的苛捐杂税。1912年，张謇在南通创办养老院时写道：“老幼孤独不得所，大乱之道也。环而视吾民，所谓国老者数至少，势不待养。”[5]张謇在担任农商总长期间，陈述了政府给予百姓产业、生计的必要性，“若言财政者，但事取用而不及长养。上愈搜括，下亦愈穷，久将并搜括而无可得，此所谓竭泽而渔也。长养者，使下有可以自给，而后出其余以供上，上与下相处而安，不致生睊睊疾视之恶感”[6]371。

1.2 社会背景：封建传统经济制度束缚民族工商业发展

至清晚期，传统封建经济制度已经不适应经济社会发展的需要，极大地抑制了私人从事实业的愿望和勇气，严重束缚了民族工商业的发展。张謇认为，发展民族工商业，一方面必须从思想上革除旧习，另一方面必须从制度上对私人经济加以鼓励和保护。1898年，张謇给清末维新派人士汪康年的信中描绘了官民矛盾的景象，“夫今日官之贼民，不足奇也。所奇者，不知民为谁何之民，而官自以为贼民，乃可效忠。民之疾官，不足奇也。所奇者，知官所为非朝廷之为，而弃尽生计，宁为荼毒以同尽”[4]91。1903年，张謇在日本大阪参观一家私人铁工厂后写道：“我思上海制造局规模之大，经费之宏，几几十倍于此，曾未为农工实业造一船、制一械。彼此相较何如也？”[7]显然，他认为清政府在发展私人农工商业中并未起到应有作用。张謇就任农商总长后，更是鲜明提出了实施行政奖励对“扩张民业”的重要意义，“吾国有历以来，除盐铁、均输、铸币、屯田外，向无官业，且均为财政或边防之关系，无导民兴业之心。至扩张民业之方针，则当此各业幼稚之时，舍助长外，别无他策。而行此主义，则仍不外余向所主张之提倡、保护、奖励、补助，以生其利；监督制限，以防其害而已”[6]8-9。

1.3 实践动力：外国资本掠夺严重侵害中国利权

鸦片战争后，西方资本主义国家开始在中国投资设厂，涉及印刷、食品加工、水、电、煤气、火柴、肥皂、制药、造纸、木材、玻璃、水泥等关系国计民生的多种行业。张謇洞悉外国资本对中国经济的垄断及对民族工商业的遏制。他认为奖励植棉及纺织业对于抵制洋布、洋纱的重要性在于，“棉织云者，包括洋布、洋纱两项言之也。两项进口最多之年,值银一万八千余万两，可谓巨矣。然则今日救国之策于何著手？舍奖励纺织,其道无由矣”[8]168。并计算出，“按海关贸易册每年进口棉货例，其最多之年，值银一万万八千万两。洋纱及粗布、斜纹布实占一万万二三千万两。共需加增纺机一百六十万锭，方可抵制外货十之七八”[8]331。张謇坚决反对为借款而与日本合办汉冶萍铁矿，他认为，“凡他商业皆可与外人合资，惟铁厂则不可；铁厂容或可与他国合资，惟日人则万不可……我则煤铁之富，甲于五洲……谓我国铁业发达之日，即日本人降伏于我国旗之下之日”[4]316。

2 张謇行政奖励法律思想的历史实践

张謇任北洋政府农商部总长期间，将实业救国、发展民族工商业的一系列思想和谋划付诸实践。张謇行政奖励法律思想集中体现在其任农商总长期间颁布实施的相关法律，发表的演说、著述文论，以及针对具体事项的落实三个方面。

2.1 张謇行政奖励法律思想的相关立法

张謇任农商总长期间推动颁布相关法律，并不是简单地沿袭旧法、移植外法，而是在长期观察国内外经济形势、深入调研总结国内各地区物产特点之后，在分轻重、明缓急的原则下，有针对性地立法。张謇提出了制定法律的必要性及迫切性，“窃维本部职任在谋农工商业之发达，受任以来，困难万状。第一问题即在法律不备，非迅速编纂公布施行，俾官吏与人民均有所依据，则农工商政待举百端，一切均无从措手”[1]263。关于制定奖励法律的重要性，张謇认为，“农产品为各种制造品之原料，不有以增殖之，则工商业之发展永无可望，故保育主义又当移之于农业。然人民思力薄弱，非有政府之提倡，不能引起其增殖、改良之兴味，故以为对于棉产，宜用奖励法。奖励之中，又分为扩充、改良二法”[6]356-357。此后，在张謇的推动下，北洋政府先后颁布了涉及保护和奖励农工商业的一系列法律文件，包括《植棉制糖牧羊奖励条例》《植棉制糖牧羊奖励条例施行细则》《渔轮护洋缉盗奖励条例》《公海渔业奖励条例》《森林法》《造林奖励条例》等。为推广相关产业，农商部还通过向地区发布训令的方式，对当地实施行政奖励提出具体要求。例如，就奖励糖业给江西民政长发布训令，“查中国产糖之区，除闽、川、粤等省外，应推江西。长斯土者，提倡振兴，责无旁贷……奖励糖商，劝诱出口，庶可收畅销之效”[1]301。

2.2 张謇行政奖励法律思想的著述文论

张謇行政奖励立法目的及相关原因集中体现在张謇起草的大量呈文、通告、提案、说明、咨文、理由书、演说、文论中，这些内容也构成了张謇施政的主要思想和纲领。1910年，张謇向清政府提出了奖励植棉暨纺织业的改革方案，他认为，“今日中国为奖励纺织计，根本计画，必先奖励植棉”，“奖励植棉，先定区域”，“奖励纺织，应明定奖励法”[8]169。就任农商总长后，张謇建议奖励扩充改良植棉地五千五百万亩，其理由在于“欲奖励纺织业，非先推广植棉地不可，此为供求相需之定例”。对于扩充制糖原料耕地的具体面积，张謇亦做了精确测算，他认为，“政府奖励糖业，欲使国内自产自制之糖，足供全国人民之需用，要当以十斤为标准。以十年平均扩充计，年须扩充一百三十二万亩；以闽、粤、桂、滇、赣、黔六省平均计，则每年每省须扩充二十二万亩也”[8]307。在制定《茶叶检查条例》前，张謇提出，“茶叶为出口商务大宗，亟宜整理……如有茶色黝黑，茶味浓厚，及茶株新栽者，设法奖其山户，茶箱最多，茶号最老，资本最大者，设法奖其商人。一面严饬种茶山户、业茶商董，随时整顿规约，于取缔限制之中，寓奖励劝导之法”[6]176。张謇认为行政奖励对自然资源保护亦具有重要意义，“我国内地森林采伐殆尽，童山濯濯，所在皆是。虽国家尽力经营，亦断难办到，则奖励、试验必当并举。十年之计，其庶几乎”[1]339。

2.3 张謇行政奖励措施的具体落实

张謇任北洋政府农商部总长期间，国家虽在形式上获得了统一，但仍处于内忧外患之中，很多立法形同虚设。张謇没有退缩，而是尽可能将实业救国的施政方针付诸实践。1916年，荷兰人亨利·特莱克应张謇之邀来南通负责保坍工作，1918年8月，他冒酷暑到遥望港九门闸工地检查工作，不幸感染时疫命陨，年仅29岁。张謇建议，“今特莱克已死，褒章当然不适。拟请特锡褒词，以为外国工师能勤于事者劝”[1]486。张謇曾在呈请褒扬我国近代刺绣大师沈寿的文书中写道：“兹沈寿授艺成人，播声异国；相夫有道，无间里闾。允合褒扬之例，应叨章阐之荣。”[1]521在任农商总长期间，张謇作为部级长官，也亲自过问奖励事宜，如农商部将“德国甜菜佳种分赠各省代表，并令就适宜处试种，冬季收成后选送产品以备化验”。但历时一年，仅“山西省农会按期汇集转呈到部，化验成绩亦甚优美”，张謇认为，“足见该民政长尽心农事，督劝有方。该省农会办事认真，亟应嘉奖，以资鼓励”[1]285。

3 张謇行政奖励法律思想的当代启示

习近平总书记指出，张謇在兴办实业的同时，积极兴办教育和社会公益事业，造福乡梓，帮助群众，影响深远，是中国民营企业家的先贤和楷模。张謇实业救国的理论和实践，为民族工商业发展做出了重要贡献，也为后人留下了宝贵的理论和经验财富。张謇振兴民族工商业种种措施所蕴含的行政奖励法律思想，对法治中国建设中政府依法实施行政奖励，持续营造法治化营商环境，具有重要的借鉴意义。

3.1 实施行政奖励应当依法而为

行政奖励的首要原则是依法奖励原则，依法奖励原则是依法行政原则在行政奖励领域的具体体现，要求行政主体在设定和实施行政奖励时应当依据法律规定的权限、范围和程序，否则要承担法律责任[9]。张謇行政奖励相关立法相对于当代法律而言，固然具有局限性，但放在特定的时代背景下，仍彰显了非凡的完备性、及时性和详细性。例如，《修正公海渔业奖励条例施行细则》第十三条规定，“渔员应得之奖励金，均由该船主请领转给，渔员于受奖期间内死亡时，其应得之奖励金，归属于其承继人”；第十五条规定，“渔员自受奖励之日起，在准奖期内死亡或姓名变更时，应由该船主于十五日以内，禀报该管县知事备案”[6]389。该实施细则甚至考虑到渔员死亡时奖励金的处理方式，足见其细致入微。又如《植棉制糖牧羊奖励条例实施细则》还附有申请人认为自己符合奖励条件，申请有关部门给予奖励的文书样式，包括《请给奖金书》《报告书》《继续请给奖金书》，不仅有利于申请人明确事实和理由，还有利于主管部门有针对性地审核。这一亮点，当下许多法律还无法企及。张謇实施行政奖励亦不完全拘泥于制定法，他认为，“对于日用品向由外国供给，而为本国所能仿制者，此类工厂尤应特别保护”[1]446，虽不像植棉、制糖、牧羊、渔业等已订定奖励条例，但亦可通过“匾额”“褒状”“奖章”等方式给予奖励。

3.2 实施行政奖励应当注重人文关怀

张謇创办的大生纱厂，取名自《易·系辞下》中“天地之大德曰生”，意思是天地之间最伟大的道德是让生命各得其所、爱护生命，这也是张謇追求的终极目标。张謇的种种行政奖励立法和措施，无处不彰显忧国忧民、爱国爱民的深厚情怀。行政奖励作为行政法的一项具体制度，从其诞生之日起，即秉持以人为本理念，使行政管理制度的建构及实施充满了浓郁的人性化色彩[10]。行政主体在实施行政奖励的时候，应当充分认识到，得到行政奖励是符合奖励条件相对人的权利，是否给予行政奖励不取决于行政主体的主观意志。行政奖励应做到公平公正合理，应当按照相对人行为、功绩、贡献，实事求是地给予行政奖励，对符合法定条件、标准的相对人，要一视同仁，不得歧视。对于法律没有明确规定的情况，如果相对人确实对国家、人民和社会做出了突出贡献，从表彰先进、激励后进，充分调动和激发人们积极性和创造性的角度出发，亦应当合理考量，适当予以奖励。

3.3 实施行政奖励应当统筹兼顾

由张謇奖励实业的主张可以发现，张謇对产业发展的主次轻重、产业结构有明确而科学的规划。张謇曾在给章太炎的信中提到，法律制度不能生搬硬套，“昔日之言改革者，一味抄袭日本;今日之言改革者，又有一味抄袭美国之势。鄙意法、美皆民主，而宪法不相袭，国势根本不同，未可削趾适履”[4]305。张謇主张“棉铁主义”，也因认为棉纺织业和钢铁行业关系国计民生、民族富强。张謇实施行政奖励注重统筹兼顾的做法对当代的启示在于，政府在招商引资时，应当坚持招商引资相关优惠政策的法治化、规范化、制度化，明确招商重点方向、重点区域，保证整体招商规划能够促进区域经济的长远发展。要对区域内产业分布进行统筹规划，并对资金、税收、土地、社会保障等方面的奖励政策进行科学设计，使区域内经济、社会环境总体上实现良性发展。

3.4 实施行政奖励应当以诚为本

信赖保护是确立政府公信力的基础，是保护公民、法人和其他组织合法权益的基础。如果有关行政主体制度不完善，引进民营资本时手续不健全，规划不合理，盲目许诺、违规优惠，政策缺乏连续性，出现“新官不理旧账”的情况[11]，就易挫伤投资积极性，不利于良好营商环境的构建。张謇在极端困难的条件下，仍排除万难，将行政奖励“纸上的法律”尽可能付诸实践，据当时《中华实业界》报道：“民国政府厉行保护奖励之策，颁布商业注册条例、公司注册条例，凡公司、商店、工厂之注册者，均妥为保护。”[2]68张謇诚信奖励的启示在于，在招商引资时，行政主体要保障相关优惠政策和奖励措施的稳定性、连贯性，行政主体实施行政奖励不能“言而无信”“朝令夕改”，只要相对人满足了法律规定或行政主体承诺的条件，就应当给予相应奖励，不得随意拒绝奖励或撤销奖励，更不得额外增设奖励条件。