论我国疫情防控的经验、问题与法律体系之完善——基于新冠肺炎疫情防控的分析

唐志勇

（广东社会科学大学 广东广州 510053）

2020年初暴发的新冠肺炎疫情，迅速蔓延全球，严重威胁了全体人民的生命健康，成为了全球高度关注的公共卫生事件。面对此次突发事件，我国在中国共产党的集中统一领导下，全国上下万众一心，坚持一手抓疫情防控，一手抓复工复产，统筹新冠肺炎疫情防控和经济社会发展取得重大战略成果。我国虽然在此次疫情防控中取得了阶段性胜利，但疫情仍在世界各国肆虐蔓延，各类变异毒株不断演化，尤其是2021年新出现的德尔塔毒株，具有传播能力强、传播速度快、病毒载量增加等特点，我国局部地区也发生了境外关联的本土疫情，给我国的“外防输入、内防反弹”的疫情防控带来持续性的压力和挑战。因此，我们有必要总结此次疫情阻击战中我国所积累的经验，反思此次疫情暴露出的我国治理体系与治理能力的短板和不足，思考如何构建良好的疫情防控法律体系，为接下来的常态化疫情防控工作以及未来还可能出现的生物安全问题提供全面而先进的制度保障。

一、我国在此次疫情防控中展示的经验所在

在新冠肺炎疫情暴发后，我国政府迅速反应，开展疫情防控工作，在短时间抑制住了疫情的蔓延扩散，取得重大战略成果，迄今为止也只是在局部地区发生了零星的境外关联的本土疫情，其防控效能在世界上首屈一指，党的领导以及中国特色社会主义制度的优势在此次疫情防控工作中展现得淋漓尽致。世界卫生组织总干事谭德塞在与习近平主席进行会见时指出：“中方行动速度之快、规模之大，世所罕见，展现出中国速度、中国规模。”[1]因此，我们有必要将此次展示出的优势进行总结，并融入疫情法律体系建设当中。我们认为，中央领导、统筹协调，发动群众、社会参与，技术应用、数字抗疫是此次疫情防控取重大战略成果的关键所在。

（一）中央领导、统筹协调

统筹协调不仅体现在党的统一领导、集中决策，还体现在政府联防联控、统筹部署。随着党中央统一统领部署全国的疫情防控工作，防控局面迅速得到了稳定，“集中力量办大事”的制度优势再次凸显。如2020年初武汉市大规模暴发疫情之后，中央迅速集中全国之力驰援武汉，在短时间内即控制疫情的进一步蔓延，并且紧急救治受感染的居民，挽救了众多居民的生命。因此，集中性系统性的思维在国家治理体系现代化过程当中起到重要作用，尤其在紧急突发情况下，集中决策往往更加有效率更加能实现协调统一。反观西方发达国家，如美国，拥有全球最为先进的公共卫生治理体系，但抗疫表现却令世界失望，截至2021年8月，美国因新冠肺炎疫情死亡人数已超过64万人，新增趋势仍然比较明显。美国在此次疫情防控当中表现极差重要原因之一即是两党制下各自为政、党派利益优先的思维以及联邦地方政府未能统一协调，致使美国虽然有着良好的卫生治理体系，却没有良好地被使用执行。因此，统一性的领导在疫情防控起到关键作用，应当被融入疫情防控法律体系建设当中。

（二）发动群众、社会参与

社会整体参与也是此次疫情防控取得阶段性胜利的重要支撑。在疫情暴发之后，全国人民上下一心抗击疫情的温暖故事在这片土地上频频上演，包括全国人民在政府号召下自觉配合防疫，各地人民不惧艰苦地投身抗疫活动中：医务工作者日夜奋战，公安干警、疾控工作人员、社区工作者坚守岗位，广大志愿者真诚奉献，创造了一个又一个“中国奇迹”。社群主义、集体主义思维在此次疫情展现出了不一样的力量，尤其是在疫情较为严重的期间，全国各族人民形成了一个整体，在抗击疫情时不光顾及自身利益，更多考虑社会公共利益。反观英国、美国、意大利等西方国家在疫情防控当中都出现了民众不配合的难题，不断被爆出拒绝居家、拒绝戴口罩的新闻，这也成为了英美等国防疫的重大难题，而中国却未出现以上问题，全体人民的配合使得疫情防控得以顺利进行。

（三）技术应用、数字抗疫

信息化技术在此次防疫过程中也起到了重要作用。截至2020年6月，我国手机网民规模达9.32亿，网民使用手机上网的比例达99.2%。[2]。智能手机的普及为数字抗疫提供了基础，例如2020年防疫过程中的手机“健康码”，通过手机移动应用实时监测民众移动轨迹，能够快速识别判断感染人群，方便政府机关进行疫情监测分析、病毒溯源、防控救治，并且利用大数据统计人群移动轨迹，标识出周边的危险区域，为民众选择安全的活动区域提供了指引，“健康码”为疫情的防控提供了很大的便利。自2020年2月杭州市开始推出“健康码”，各大城市纷纷紧随潮流，推出各自城市的“健康码”，而后国家政务服务平台汇聚并支撑各地共享“健康码”，建设统一的“健康防疫信息码”在疫情常态化防控中继续发挥着作用。数字服务也为疫情期间的民众生活提供了保障，受疫情影响，人们生活行动受到限制，为减少接触，许多的生活需求都依赖网络得以满足，云上购物、云上医疗、云上办公、云上教育等等线上化生活服务使得民众基本生活需求得到满足。

二、我国疫情防控中问题所在

美国历史学家麦克尼尔在《瘟疫与人》一书中提出一个著名论断：传染病是决定人类历史进程的一个重要因素，14世纪欧洲“黑死病”造成巨大灾难，但推动了人类对自身的反思，促进了欧洲文艺复兴、宗教改革和启蒙运动。[3]此次疫情的考验使我国治理能力迈向了新的高度，我国在疫情面前的良好表现也赢得了国际的认可，但疫情也提醒着我国要加紧建设疫情防控法律体系，以保障突发风险事件下仍有法可依、科学治理。正如习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上所提到的：“要依法防控，要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。”[4]因此，有必要对此次疫情当中出现的不足之处进行反思，从法律层面给予完善的建议，为疫情的常态化防控、国家治理能力再升级提供制度方面的保障。

（一）疫情防控法律过于分散，体系化不足

上文提及，统筹协调是疫情防控当中的关键优势，对于法律来说，通过法律的统合集成形成疫情防控法律“一盘棋”，将会为我国在法治轨道上防控疫情提供强有力的推力。总体而言，我国在经历“非典”、禽流感、中东呼吸综合症等各类传染性疾病传播风险考验之后，经过不断的反思和努力，我国在疫情防控方面法律框架已基本建成，但法律之间碎片化、条块化、部门化特点明显，体系化不足。疫情防控法律体系化构建是此次疫情发生之后学界普遍讨论的问题[5][6][7]，原因就在于我国疫情防控的相关法律分散在诸如《传染病防治法》《突发事件应对法》《野生动物保护法》《动物防疫法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规当中，过于庞杂分散，并且法律与法律之间的协调度不够，例如《传染病防治法》第四十五条和《突发事件应对法》第十二条对征用主体、征用范围规定存在不一致的问题。体系化不足的问题致使法律规制的不足、模糊、空白之处难以被发现，在疫情发生之前，由于缺乏对于疫情防控法律的集成化研究，没有系统性的思考和评价疫情防控相关法律集合中的空白和不足，政府以及学界都难以发现一些此类问题在疫情当中暴露出来。例如在疫情发生之后的社会救助问题，就缺乏明文的法律规定予以保障，出现诸如受灾人员不能依照法律获得社会救济、政府在社会救济时由于缺乏法律规定可能会产生救济实质不平等等问题。

基于此，政府已起草《中华人民共和国社会救助法（草案征求意见稿）》以保障疫情出现后的受灾人员获得社会救济的权利[8]。由于缺少系统性的梳理，疫情防控法律的顶层架构不够完善，疫情防控的目的、价值理念安排、总体性原则、各法律之间的关系等都缺少精细化的设计。体系化不足也使得对于疫情防控时的纲领性思想与价值安排没有进行充分的讨论，使得疫情防控法律之间的目的、理念、原则并不横贯甚至有冲突，例如《传染病防治法》强调保障人体健康和公共卫生，《突发公共卫生事件应急条例》强调预防、控制和消除突发公共卫生事件危害，保障公众身体健康与生命安全，但均未强调维护公共安全、公共利益。[9]地方政府在细化、本地化相关防控规则时也遇到难题，体系系统化不足会使得细化时不知如何协调上位法之间的冲突，也没有相关的具体的程式帮助地方政府去梳理出科学的疫情防控管理环节，使得地方政府在疫情时出现临时立法的现象。正如有学者所言：“规范传染病防治的地方性法规则仅有江苏省《实施〈中华人民共和国传染病防治法〉办法》一部。与之形成鲜明对照的是规范新型冠状病毒肺炎感染疫情的地方性法规多达213部，其中2020年2月颁行的就达到了184部，几乎都是在新型冠状病毒肺炎感染疫情发生后才紧急制定的。”[10]

（二）地方依法治理能力稍显不足

就此次疫情的表现来看，中央政府层面在治理能力上是值得肯定的，但地方政府的治理能力则仍存在很大的提升空间。从整体上看，此次疫情防控取得较好的成就主要得益于中央层面的统筹协调，但深入到地方层面的防控治理，问题则比较多：地方政府缺乏责任担当，从2020年初疫情暴发前期时地方政府为稳定局面缓报、瞒报疫情情况，武汉市公安局甚至对曝光真相的“吹哨人”李文亮予以训诫处罚，此事引起了全社会的不满，在确定了疫情传染性之后，武汉市政府为避免担责，未及时采取封城等应急管控措施，致使后续疫情扩散的严重后果。地方政府法治意识仍有待提高，疫情期间，各地都出现了政府粗暴防疫、违法防控的问题，例如在通村路口私设关卡、一律禁止车辆人员出入，重庆市抗肺炎物资中途被大理违法征用等等新闻，都表明地方政府在应对疫情防控时缺乏法治思维，虽然此类行为可能是目的初衷是为了本地疫情防控，但是行为方式却是违反法律规定的。

与地方治理过于僵化形成对比，我国法律制度层面一定程度上是赋予地方政府自治权的，例如《应急条例》中就有规定：“省、自治区、直辖市人民政府根据全国突发事件应急预案，结合本地实际情况，制定本行政区域的突发事件应急预案。”但地方政府应急预案的制定情况却难以令人满意，应急预案的地方规范性文件数量非常少，关于传染病防治的内容也较为粗疏[11]。地方政府在进行防控治理时过度依赖“上级命令”，缺乏自主能动性，在疫情突发的紧急情况下，则会延误疫情防控的进度。值得注意的是，在经过此次疫情考验之后，各地政府在疫情防控方面的治理能力有所上升，但在面对上级决定时仍然过于呆板，特别是基层组织，在后疫情时期仍然完全执行疫情严重时下达的命令和指示。

三、我国疫情防控法律体系的完善建议

（一）以系统性思维推动疫情防控法律体系集成化，促进法律体系朝结构化完善

首先，明确建设疫情防控法律体系的总体目的，在目的的指引下安排和设计疫情防控过程中的价值理念，根据价值的排序明确体系下各法律之间的关系，增强法律间的协同度。我国疫情防控法律体系建设的总体目的，即保护人民的生命安全和身体健康。此次疫情防控，我国正是秉持着此种观念，以审慎态度严格进行防控，减少病毒传播的概率，即使在常态化疫情时期也依然如此，出现少数病例后立刻提高地区风险度，并及时对地区进行检测、管控等措施，严防疫情进一步危害到更多人的生命健康。在救治时从不放弃任何一个人的生命与健康，无论男女老幼、富有与否，统一尽力救治。在价值安排方面，在紧急时期国家为了保障公共安全的需要，一定程度上可以做出限制公民个人自由的行为，此时秩序价值应优先于自由价值进行考虑，但随着疫情防控进入了常态化阶段，价值的排序也应有所改变。在疫情防控取得阶段性胜利之后，我国大部分地区总体来说是处于安全状态的，此种情况下，疫情的防控就应当考量对个人自由和人权的保护，在疫情严重时期所实行的一些个人信息收集、健康码检查、物资征用等行为应严格依法合理地进行。

其次，在法律体系顶层设计确定的基础上，需要考虑疫情防控法律体系结构。法律体系通常是一个国家全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体。[12]一般而言，法律体系包括宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等法律部门组成，疫情防控法律体系也不例外。疫情防控法律体系的主干法律都应当包含哪些呢？笔者认为，疫情防控可以被拆分为“防”和“控”两个部分，当然，两者之间存在内在交叉联系的部分。“防”是指预防、防治，集中体现防治的法律包括《传染病防治法》《野生动物保护法》《生物安全法》《动物防疫法》；“控”则是指疫情的控制、管控，包括在紧急状态下的控制、管控法律，如《突发事件应对法》《基本医疗卫生与健康促进法》。

最后，疫情防控法律体系还应当包含受灾人员的社会保障法律，主要为《社会救助法》。疫情防控法律体系应当以以上法律为主干进行构建，这就要求：第一，以上法律都应当直接或间接体现出疫情防控的目的，例如《生物安全法》第一条就表明：“为了维护国家安全，防范和应对生物安全风险，保障人民生命健康…制定本法。”明确保障人民生命健康的立法目的。第二，相关法律立改废过程中应当吸收此次疫情防控中的成功经验成果，例如《基本医疗卫生与健康促进法》第20条中，将联防联控作为传染病防控的原则，再如全国人大常委会明确指出要“修改《科学技术进步法》, 注重加强新技术在公共卫生领域的应用”[13]，推进规范使用数字技术防控疫情。第三，应当以《宪法》为统领、以主干法律为遵从进行防控法律立法工作，对于与主干法律不符的规定及时进行修订，根据《宪法》及主干法律的规定对相关条文进行设计及解释。

（二）基于疫情防控全过程，多维度科学完善地方疫情防控法律体系

首先，充分赋予地方自治权力。鉴于地方政府能更加容易、快速了解疫情情况，往往处于疫情防控的第一线，因此在设计上位法时就应当充分给予地方自治权力。如《传染病防治法》第四条规定：“省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域内常见、多发的其他地方性传染病，可以根据情况决定按照乙类或者丙类传染病管理并予以公布，报国务院卫生行政部门备案。”不利于地方对于危险性高的传染性疾病进行及时管控。再如《传染病防治法》第四十二条和第四十三条中规定的地区封锁措施来看，缺少地方政府在突发公共卫生事件发生后直接采取防控决定的规定，以上规范都应当进行相应的修改以保障地方政府在突发情况下足够的自治权。

其次，奖惩并行以提高地方政府机关责任担当。此次疫情中地方政府机关出于粉饰政绩、维稳等原因谎报瞒报的问题，以及在处理疫情时的懒政不作为，引起了社会普遍的不满，如何强化和落实地方政府在疫情防控中责任是构建疫情防控法律体系亟待考虑的问题。我国诸如《传染病防治法》《突发事件应对法》《基本医疗卫生与健康促进法》等疫情防控的有关法律都基本存在政府责任的规定，但大多过于都是“依法给予处分”的责任形式，有些法律中还存在“构成犯罪，依法追究刑事责任”，仍不够具体。除了落实责任以外，还可以考虑通过奖励表彰机制督促政府机关改进自身，例如通过评分确立防疫治理最佳政府、对防疫过程中优秀的机关人员进行表彰等，既可以激励地方政府（个人）产生防疫积极性，也可以总结优秀的防疫经验以供其他地区学习。

再次，确定规范的地方政府疫情防控框架，使得地方政府在细化相关规则时可以体系性、标准性地进行。前文已经提及，应当给予地方政府在面对疫情时充分的自治权，而在给予地方政府自治权之后还应当推动地方政府制定属于自身的疫情防控规范框架，以保障地方政府有法可依。

（三）秉持人类命运共同体理念，完善疫情防控的国际法体系

在全球化的今天，人员和货物等流动已然不可避免，此种情况下疫情面前没有一个国家能独善其身。正如习近平总书记所说的：“各国互联互通，命运休戚与共。要超越国家、民族、文化、意识形态界限，站在全人类高度，推动构建人类命运共同体，共同建设好我们赖以生存的地球家园。”[14]我国在国内疫情趋于稳定之后，秉持着人类命运共同体思维，仍不忘援助其他国家，为全球的疫情防控贡献自身力量，此举也赢得了国际社会的称赞。疫情发生之后，“中国向150多个国家和9个国际组织提供抗疫援助，为有需要的34个国家派出36支医疗专家组，为全球疫情防控提供源源不断的动力。”[15]

因此，疫情防控法律体系应当包含国际性疫情防控的相关内容，体现和融入人类命运共同体的思想。一方面，从国际层面来看，《国际卫生条例（2005）》及相关国际法基本原则（如国际合作原则、人权保护原则等）是目前上主要针对疫情防控国际法，我国应当切实履行条约项下的义务，积极维护和响应世界卫生组织对于疫情的防治的指示与号召，并将其内容进行转化，融入疫情防控法律体系之内。与此同时，为有效推动疫情防控的国际合作以及防止境外疫情防控失范，应当积极推动完善国际疫情防控机制。另一方面，在国内层面，发挥《国境卫生检疫法》及其实施细则的作用，为防止传染病输出输入提供保障。另外，还应当考虑推动各国共同建立后疫情时代保障人员流通、国际物流、产业链等方面的多边条约，为后疫情时期的世界交互往来提供保障。例如可以考虑针对境外输入的感染者提供医疗救治的多边条约，既可以体现我国对于境外输入者的人文关怀，又可以保障在他国的中国公民能得到及时的救治。