中国农村土地改革四十年回顾与思考——以农村土地承包制度的稳定和调整为视角

王兴煜, 赵庆年

(甘肃纵横律师事务所，甘肃 武威 733000)

0 引言

中国农村土地改革已经经过了四十年的光辉历程，四十年来农村土地在维护社会稳定、促进经济高速发展等方面做出了不可磨灭的贡献。十八大报告中首次提出“两个一百年”的奋斗目标。为实现“两个一百年”的奋斗目标，党和政府开始全面深化改革，农村土地自不例外，且农村土地改革的成功与否将直接影响“两个一百年”的奋斗目标能否实现。可以说在中国的各项制度改革中，农村土地改革是最为广泛和复杂的，因为改革涉及面广、政策性强，触及深层次社会矛盾和利益关系的调整，所以要循序渐进，建立配套制度，逐步完善相关法律规定，不可一蹴而就。

1 改革开放后农村土地制度的发展进程

1) “十五年不变”与“大稳定、小调整”的提出。党中央于1982年1月1日将1981年10月4日形成的中央农村工作会议《纪要》以1号文件的形式转发，该文件充分肯定了家庭联产承包责任制，标志者“包产到户”作为一种新的农村土地政策得以合法化，1983年党中央又印发了《当前农村经济政策的若干问题》的1号文件，该文件对“包产到户、包干到户”为主要内容的“家庭联产承包生产责任制”的伟大实践进行了理论总结和科学定位。1983年底，中央召开全国农村工作会议，主要议题之一为“承包期”的问题，1984年中央颁布了《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》，该文件郑重宣布“延长土地承包期”，并明确“土地承包期一般应在十五年以上”，在延长承包期前，群众要求调整的，可以本着“大稳定、小调整”的原则，经过充分商量，由集体统一进行调整。1991年党中央发布《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》的文件，该文件仍以“大稳定、小调整”为主要精神，即一般情况下不允许调整土地，但在特殊情况下如“群众要求”，则可以在小范围内调整土地[1]。

2) “三十年不变”与“增人不增地、减人不减地”的提出。全国于1978年开始实行土地承包制度，经过1984年延长到15年之后，1993年已经基本到期。在此背景之下，党中央、国务院制定了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，该文件首次提出了土地承包经营权30年不变的政策，为避免承包耕地的频繁调整而导致耕地规模被不断细分，提倡在承包期内 “增人不增地、减人不减地”。1997年《中办、国办关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中坚持“增人不增地、减人不减地”的政策，即使在那些人地关系矛盾非常紧张而不宜实施“增人不增地、减人不减地”的地方，也应坚持“大稳定、小调整”的原则。“大稳定、小调整”的前提是稳定，而且“小调整”仅限于人地矛盾特别突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍性调整。1998年党中央十五届三中全会做出的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“要坚定不移地贯彻土地承包期延长三十年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。”同年12月的全国农村工作会议贯彻了这一精神，要求各地要在1999年年底全面完成延长土地承包期的后续工作，承包期一律延长到30年不变，承包合同和土地经营权证书要全面颁发到户[2]。

3) “长久不变”与“所有权、承包权、经营权”三权分置的提出。2008年党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，该决定提出要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，保持现有的土地承包关系并长久不变。2010年党中央、国务院在《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中指出，确保农村现有的土地承包关系保持稳定并长久不变。2014年中办、国办印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，该意见将“承包权”与“经营权”分置，即农村土地所有权、承包权、经营权 “三权分置”，将引导“经营权”有序流转作为我国农村“新土改”的一项重要内容[3]。2017年习近平总书记代表第十八届中央委员会向大会作了题为《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告，即十九大报告。该报告明确提出了农村承包地的“三权”分置制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包期限届满后再延长三十年。

2 农村土地制度持续实施和改革的原因

1) 农村土地制度实施和改革的动力:党和政府顺应民意。改革开放四十年来，党和国家始终坚持家庭联产承包责任制为农村土地的基本经营制度,但家庭联产承包责任制的产生并非源于国家预先的制度设计,而是基于农民在实践过程中自发的利益需求,如1981年10月4日召开的中央农村工作会议《纪要》中的家庭联产承包责任制来源于“小岗村的血手印”，党和政府在制定政策的过程中将农民的利益需求予以制度化，是一种典型的自下而上的制度形成模式[4]。第一轮土地承包期即将届满时，党和政府为了解农民需求，陆续在全国16个省、自治区、直辖市建立了21个农村改革试验区，这些试验区包括江苏省苏南地区、贵州省湄潭县、山东省平度市等地，其中贵州省湄潭县进行的“增人不增地、减人不减地”试验取得了较好的效果，故党和政府根据试验的效果，即根据民意在第二轮土地承包制度中增加了“增人不增地、减人不减地，土地承包期三十年不变”，避免了政府用行政手段频繁调整家庭承包地。该制度得到了中国亿万农民的拥护，最大限度地激发了农民生产的积极性和经营的主动性，促进了中国农业生产持续健康快速的发展，创造了用全世界7%的土地养活全世界22%人口的奇迹[5]。同时在颁布的各项惠农政策中赢得了民心，如2006年取消的农业税等，农民会发自内心的遵守和维护党和国家的土地制度。

2) 农村土地制度实施和改革的社会环境:社会稳定。纵观世界发展格局，发展中国家在加快城市化的进程中几乎都会陷入“空间平移、集中贫困”的“怪圈”,中国作为世界上人口最多的国家，是唯一完成工业化而总体上维持社会稳定的国家，和世界上其它的发展中国家相比，其之所以能够承受历次危机的“冲击”，尚未陷入发展中国家的“怪圈”，原因之一就是有中国的农村土地制度。当城镇人口无法满足工业化发展的劳动力需求时，上千万的农民工解决了劳动力问题，当然，进城务工的农民工是为了短期的经济收入，当无法就业或者其工资不足以支撑在城市生活时，他们就会回家从事农耕，因为党和政府将中国最大的而且没有风险的资产——土地免费提供给农民，实质上党和政府以“包产到户”“承包期三十年不变”的方式将中国的上千万有可能形成“贫民窟”的人群都分散在“稳定器”的农村中，保持了中国社会的稳定[6]。

3) 农村土地制度实施和改革的保障:以法律的形式规范化。政策和法律虽然是现代社会治理的两种方式，在某种程度上土地政策的灵活性具有更大的优越性，其能够弥补法律的滞后性，对随时发生的情况做出及时的调整[7]。土地政策的实施只有依靠法律来保障，其才能发挥持久、稳定的作用[8]。1993年3月和1999年3月，国家连续两次通过《宪法》修正案，将“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”作为农村的基本经济制度载入了《宪法》，由中国的根本大法保障上述制度的长期稳定。1998年《土地管理法》第十四条规定，土地承包经营期限为三十年，农民的土地承包经营权受法律保护。1999年全国人大法工委牵头成立《农村土地承包法》起草小组，至2002年8月，《农村土地承包法》正式通过，在第二轮土地承包制度即将届满之际，全国人大根据十九大报告的精神对《农村土地承包法》予以修改，并于2019年1月1日起实施。《农村土地承包法》堪称新中国农地制度史上最为重要的一部法律，以法律的形式把农村土地承包制度确定了下来。

3 农村土地制度运行态势及其评价

1) 土地承包关系长久不变符合中国国情,但缺少配套制度。改革开放以来的不同时期，党和政府根据农村的实际情况不断调整土地制度，随着第二轮土地承包期的届满，现有的土地制度能否适应中国社会的发展，引起学者的广泛关注，特别是在农村劳动力转移和土地的大规模流转以及农民在土地征收利益中的权益受损的背景下，出现农村土地国有、私有以及混合所有的争论[9]。在此背景之下，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中首次提出了中国的土地承包关系要保持稳定并长久不变，长久不变是党和政府在新时期针对中国的国情提出的重要论断。需要指出的是长久不变是指承包经营制度长久不变，并非是承包期限的长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。但涉及到的问题是，土地承包关系稳定长久不变隔断了农村人口和农地变动的联系，对于农村劳动力的转移、土地流转等问题，国家均没有制定相应的配套制度。

2) “增人不增地、减人不减地”维护了社会稳定，但引发了人地矛盾。效率(稳定)与公平(调整)的冲突是制度安排中一个无法回避的主体，在农村土地制度的设计中，这一矛盾表现得尤为突出[10]。政府在制定第二轮土地承包制度时同样陷入效率与公平的冲突，并最终选择了效率，即“增人不增地、减人不减地，承包期三十年不变”，虽然该制度存在一定的弊端，但与调整土地所引起的土地成本增加、社会不稳定因素等后果相比仍有一定的优势，为中国经济的发展做出了不可磨灭的贡献。随着婚丧嫁娶等人员变动，农户之间人均占有土地亩数的不公平现象逐渐凸显出来，公平与效率直接发生冲突。作者于2017年调研了甘肃省武威市186个农户的实际耕种土地面积，实际耕种土地是指农户中以耕地为生活保障的人数，而不是户籍记载的农户人数，如农户有4亩土地，户籍虽然有4人，但有2人从事非农职业，实际耕种土地的人数为2人，该农户人均实际耕种土地为2亩。在作者调查中，43%的农户实际耕种的土地面积相差2倍以下，29%的农户实际耕种的土地面积相差2～3倍，18%的农户实际耕种的土地面积相差3～4倍，10%的农户实际耕种的土地面积相差4倍以上，如民勤县泉山镇某村在1998年承包时某一农户有夫妻2人，母亲1人，子女5人，该家庭户共获得8人的土地，共40亩，现该农户中的母亲已经去世，子女都在外地成家立业，实际由2人耕种8人的土地，人均耕种20亩；而该村的另一户有夫妻2人，子女2人，该农户共获得4人土地20亩，现该农户的儿子在家务农，并结婚生育一小孩，女儿出嫁，实际由5人耕种4人土地，人均耕种4亩[11]。上述数据说明了“增人不增地、减人不减地”所引起的人地矛盾比较突出，急需在第三轮土地承包制度中解决，而且刘振伟在做《农村土地承包法修正案(草案)》的说明时，第三项提出了关于承包地的个别调整问题，似乎“增人不增地、减人不减地”引起的人地矛盾问题有望在第三轮土地承包制度中解决，但遗憾的是2018年12月所修订的《农村土地承包法》中并没有承包地个别调整的相关内容，第二轮土地承包制度所造成的人地矛盾问题将依然存在，随着时间的推移，将愈演愈烈。

3) 农村土地法律体系基本健全，但法律制定对政策指令采取了简单的“拿来主义”。十九大的报告正式确定了“三权”分置的土地制度，随后全国人大农业与农村委员会开始了《农村土地承包法》的修订。自“三权”分置的概念提出之后，便引起了学界的巨大争议，如承包权的性质有集体成员权说、物权说等[12]，经营权的性质有物权学说、依据租赁合同而产生的债权学说、物权和债权并存学说、物权保护的债权学说等[13]。学术界的争议无可厚非，但作者认为颁布的法律需采纳相关学说，有一定的理论依据，而不是简单的对政策指令采纳“拿来主义”，若理论争议尚未解决，《农村土地承包法修正案(草案)》尚有时间进行论证，毕竟距离2023年第二轮土地承包期满尚有一定时间。仔细分析2018年12月颁布的《农村土地承包法》，该法律中规定了土地经营权，却回避了土地经营权的性质，立法上出现了模糊的概念，势必引起司法实践中的“是是非非”，在土地经营权的纠纷中，当事人是以物权为基础起诉，还是以债权为基础起诉，还是物权和债权的结合，法律基础将决定法律的适用问题，法律适用所引起的法律效果和社会效果也是不尽相同的，立法的回避将直接导致司法实践中的裁判尺度不一致，引起司法实践的混乱。很可能会出现最高人民法院对土地经营权的性质进行司法解释的“讽刺”现象，因为司法解释本应是对法律适用的解释，但出现了司法解释对立法理论的解释。

4 深化中国农村土地改革的思考

1) 建立农村土地关系长久不变的配套措施。虽然农村土地关系长久不变有利于解决土地集体所有权和保护农民财产权的问题，有利于解决土地承包权稳定和调整的问题，有利于解决土地流转和适度规模经营的问题，但直接实施长久不变的土地制度是否适应社会未来的发展、是否符合农民的预期、是否能够促进社会主义经济的发展，这些在理论和经验中均是不确定的。而且在长久不变的土地制度实施过程中还需要其他相关的配套措施，如打破制约中国农民市民化的城乡二元经济体制结构，对现有的户籍制度进行改革，进一步放开中小城市的户籍，引导、鼓励农村剩余劳动力有序向城镇转移，政府建立现代化的养老模式，引导农民转变“土地养老”观念，使其享有良好的社会保障。通过减少农民数量，降低人地矛盾，实现土地承包关系的长久不变[14]。

2) 合理确定补偿标准，以“增人增地”的方式缓解人地矛盾。第二轮土地承包制度实施之后，党和政府也采取过一定的措施用以缓解“增人不增地、减人不减地”所产生的人地矛盾，如《农村土地承包法》(2009年)第二十八条规定，但该规定中新增的土地来源不外乎预留的机动地、开垦的土地、发包方收回或者承包方自愿交回的土地。作者于2017年在甘肃省武威市调研时发现，以预留的机动地的方式和开垦土地的方式并不能增加土地，来达到“增人增地”的目的，最有可能“增人增地”的方式就是发包方依法收回的土地，根据法律规定农户迁入设区的市是属于法定收回承包地的情节，涉及的问题是，该农户在没有迁入设区的市之前，在村集体的基础设施中均有投资，如修路、修渠、打井等，现村集体要收回土地，对于收回土地农户在村集体的投入怎么办？因尚未有相关法律规定而导致村集体收回承包地的“想法”搁置。2018年颁布的《农村土地承包法》第二十七条、第三十条弥补了上述缺陷，即承包方对其投入可以获得合理的补偿。随着城镇化的发展，村集体将有越来越多的家庭户迁入设区的市，各地政府应积极引导村集体制定承包地补偿的村规民约，用收回的土地或者自愿交回的土地来降低因实施“增人不增地、减人不减地”所造成的人地矛盾。

3) 逐步提高农村土地的立法技术。法律质量的优劣取决于立法技术的处理。改革开放以来中国的农村土地主要依靠党和国家的政策调整，立法机关至1999年才开始着手制定《农村土地承包法》，因中国的土地制度系中国创建的全世界独一无二的土地制度，缺少法学理论地参考，在制定法律的过程中立法机关往往简单地引用政策或对理论争议刻意回避，如《物权法》第一百二十六条第二款，该条规定了承包期满之后按照国家的相关规定继续承包，在我们所熟知的法律逻辑结构中，一般以引用性法条为其典型，如“适用某某法”或者“准用(比照)某某法条”，直接引用“国家有关规定”的法律较为罕见，因为“国家有关规定”不符合法逻辑结构，其不具有法源地位，无法被直接引用[15]。改革开放四十年来，中国的法治基本健全，社会各个领域基本有法可依，“粗放式”立法已经无法适应现代社会文明，现代社会文明的立法必须是科学的、严谨的，高超的立法技术本身就是现代社会文明的重要组成部分[16]。农村土地关系在城镇化加速的过程中将比之前任何时期都要复杂和广泛，对法律制定的要求也越来越高，因此我国需要逐步提高农村土地方面的立法技术，摒弃立法政治工作的观念，树立立法技术意识，制定出用语规范、逻辑严谨、体系完整的法律。