食品药品领域民事公益诉讼诉前程序研究

潘艳宏

（安徽大学 安徽合肥 230039）

一、民事公益诉讼诉前程序的适用现状

（一）民事公益诉讼诉前程序的现行规定

2015 年《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》和《试点工作实施办法》规定检察机关应当以督促或支持的方式履行诉前程序，并初步规定了履行的方式、对象和效果。2017 年修改《民事诉讼法》第五十五条，具体规范了诉前程序，为检察机关开展公益诉讼诉前程序提供了基本法依据。但是目前对于诉前程序的规定还比较宽泛，需要完善相关法律。

诉前程序的适用对象主要是法律规定的机关和辖区内的有关组织，统称为适格主体。对于食药领域民事公益诉讼，检察院发现食品药品生产者、销售者等主体存在损害公众生命健康权的侵权行为，通过督促或支持享有优先起诉权的适格主体（如消费者保护委员会、药学会、食品安全学会等社会组织）提起公益诉讼，来参与其中。若没有适格主体进行诉讼，社会公众的生命健康仍处于受侵害状态的或者适格主体在收到督促起诉意见书或者检察建议书后一个月内没有提起诉讼，检察机关才可以提起公益诉讼[1]。诉前程序具有程序必经性、方式特定性以及后续衔接强制性的基本特征，检察机关在提起食品药品公益诉讼之前必须履行，且必须依法按照特定的方式进行。检察机关的公益诉讼权是补充性的，扮演者预备军的角色，在起诉的顺位上居于后位，且不能列为共同原告，只有在适格主体怠于行使公益诉权而使公众食品药品安全权益处于受侵害状态，才行使其公益诉讼人的权利，这属于必要的诉权补位[2]。

（二）诉前程序适用情况可观

试点期间，诉前程序在适用之初作用明显。最高人民检察院统计数据，截至2017 年 6 月，试点地区检察机关共办理诉前程序与提起诉讼案件共计 9053 件，通过诉前程序办理案件 7903 件、提起诉讼案件 1150 件。试点期间通过诉讼程序解决的案件占了87.30%，诉前程序的作用相当明显。具体到食品药品安全领域 186 件，仅占 2.05%[3]，这反映出食药安全领域检察公益诉讼起步晚、理论研究欠缺、公益受损信息获取难、办案时取证、鉴定困难，检察人员办案经验不足，亟需突破办案瓶颈。

试点结束后的诉前程序作用仍十分明显，2019 年最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告（摘要）中指出，2017 年 7 月至 2019 年 9 月，立案公益诉讼案件 214740 件，办理诉前程序案件 187565 件、提起诉讼 6353 件，诉前程序案件占87.35%。其中食品药品领域立案相关公益诉讼案件 71464 件，占立案总数的 33.28%。

综合全国来看，食品药品公益诉讼案件多发生在云南、广东两地。2019 年云南省公益诉讼检察业务1 至9 月，全省检察机关公益诉讼立案5379 件，采取诉前程序3767件，食品药品安全领域1869 件，占49.62%，提起公益诉讼97 件。食品药品安全领域公益诉讼案件，通过诉前程序解决的案件占据近一半比重。

二、民事公益诉讼诉前程序的功能

（一）有利于实现程序公正和诉讼效率

诉讼程序的设置体现着对客观公正的要求，程序是看得见的正义，诉讼公正通过程序这一外观彰显出来，包含着中立、对立面设置、平等、参与、公开、终结等要素。诉前程序的设置体现了对诉讼公正的追求。检察机关以公益诉讼人的身份参与公益诉讼，但由于检察机关是我国的法律监督机关和公诉机关，具有天然的地位优势，其进入诉讼程序后必然会破坏民事诉讼平等的对立面设置的结构。而诉前程序的设置是对检察机关进入公益诉讼的程序限制，避免破坏民事诉讼当事人平等地位的结构失衡，能够彰显程序公正。

检察机关仅在穷尽其他适格主体时才进行补位，有利于减缓司法实际对民行检察人员的需求。检察机关提起公益诉讼必然会投入司法资源，而由检察机关现行督促或建议适格主体进行诉讼，能够大大节约资源的耗费，提高司法资源的利用效率。而且诉前程序能够最大限度地进行案件分流，实现司法效率最大化[4]。从司法实践看，很少一部分案件进入审判程序，大部分案件都是在诉前程序获得处理，也间接节约了案件进入审判阶段所需花费的司法资源。迟到的正义是非正义，这体现了诉前程序的时间效率，满足了当前司法对于效率的追求。因此，诉前程序是节约司法成本的一项重要举措。检察机关在提起公益诉讼之前通过诉前程序以督促起诉、支持起诉以及建议起诉等非诉方式来解决，在这些手段能发挥作用的时候，就可以避免诉讼的方式，有助于节省司法资源，又避免矛盾过度激化。

（二）有利于理顺适格原告的公益诉权，发挥相关主体的能动性

诉前程序的设置保障了公众诉权的第一顺位，体现了检察权的谦抑性，避免过度干预公众诉权。诉前程序有利于提高适格主体的起诉积极性，发挥其主观能动性。在食品药品民事公益案件中，消费者协会、药学会、食品安全学会等社会组织在提起公益诉讼之前，往往面临调查取证难,鉴定费用高等问题。检察机关督促或支持起诉前，要对食药领域侵权行为进行调查取证，适格主体则可使用检察机关获取的证据提起诉讼，在一定程度上解决取证难等难题，利于发挥其主观能动性。

三、实施食品药品公益诉讼诉前程序的现实困境

（一）检察机关在诉前程序的调查核实权问题

1.检察机关调查核实权在司法实践中行使困难

2018 年《最高法最高检关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6 条赋予检察机关调查取证的权力，调查取证时，有关行政机关及其他组织和公民应当配合。但却没有规定被调查对象拒绝或妨碍调查时，应当承担何种不利后果。

2.检察机关调查核实时案件线索发现机制和来源单一

只有在“履行职责过程中发现”的案件，即“职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等”过程中发现的案件，才能进行诉前程序。这使得线索的来源十分的狭窄，影响了检察裁量权的行使。

具体到食品药品领域公益诉讼，法律并未赋予检察机关对区域内的食品药品的生产、流通等环节进行监督检查的权力[5]。实践中的线索来源主要有“危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动”案件中的线索，接受内部检察部门线索移送以及接收相关行政机关执法活动时获取的线索。

3.检察机关的调查能力存在不足

检察人员一般不具备鉴定食品药品安全的专业知识和能力。在具体案件中，检察机关一般委托具备资格的机构进行评估鉴定或者咨询相关行政机关以及获得相关技术支持，如获取食品药品监督管理局检测的食品药品是否符合国家标准的数据等。

（二）诉前程序适用对象范围受限，影响了诉前程序的履行效果

检察机关提起民事公益诉讼诉前程序的适用对象为“辖区内符合法律规定条件的有关组织”。目前食品药品领域中法律规定的机关和有关组织包括中国消费者协会、省级消费者协会（在省、自治区、直辖市设立的消费者协会）。在司法实践中，辖区内适格对象缺失多为常态，诉前程序的应有功能大打折扣。

民事公益诉讼的案件由市级检察院管辖。实践中许多地级市辖区内并没有适格主体。从2015 年 7 月 1 日至年底，共提起民事公益诉讼诉前程序 33 件，其中，辖区内无符合条件社会组织的有18 件，适格对象缺失的案件占到 54. 5%[6]。具体到食品药品公益诉讼，情况也是如此。公益诉讼制度的设计初衷是赋予不具有直接利害关系的主体原告资格，对于某个辖区的食品药品公害案件，应赋予全国范围内的适格主体以起诉资格。值得深思的是，有些检察机关在履行诉前程序时违背制度初衷，不履行督促程序，径直出具辖区内无符合条件的有关组织的书面说明。诉前程序适用对象的缺失导致其价值与功能如空中楼阁。

实践中，即使“辖区内”存在“符合法律规定条件的有关组织”，因为受业务主管部门的管理，其进行公益诉讼受到来自政府的压力。而且，消费者协会在食药安全领域的知识储备和技术上达不到检测甄别的要求，加之经费支撑不足，引发一系列诸如诉讼费用负担重、取证难、鉴定难等困境，无疑会影响社会组织的积极性，社会组织的起诉热情普遍不高。总体上社会组织起诉能力和热情不足，其公益诉权大多处于沉睡状态。在司法实践中，多数社会组织通过“先刑后民”或“边刑边民”的策略[7]，借助刑事诉讼中检察机关收集的证据作为提起公益诉讼的依据。

（三）诉前程序的履行方式单一

向辖区内法律规定的机关或者社会组织发送督促起诉意见书或检察建议是主要方式。若采取这种定向书面形式，依次对所有符合的适格主体发送文书，势必会造成检察机关人财物的大量消耗，这也是很难完成的任务。在实践中，检察机关会选择可能起诉的几个适格主体发送文书，但这种选择的标准如何把握还依赖于检察人员的法律素质和判断，有待法律进一步设定[8]。在实践中，检察机关也采用在全国范围发行的媒体上公告有关组织提起公益诉讼，这种方式不需逐一对社会组织发送文书，减轻了司法负担，但也存在流于形式的情况。简单的公告不能让适格主体了解案件的情况，多数相关社会组织在不了解证据事实的情况下，迫于各种顾虑和压力，并没有信心敢于提起公益诉讼。对于诉前程序的履行需要多元协作的方式，除文书、公告外，构建网络平台专门上传展示食药公益诉讼相关信息是可行之举。

四、完善食品药品民事公益诉讼诉前程序的建议

（一） 通过立法活动细化完善诉前程序的相关规定

我国诉前程序的程序设计仍需进行立法改善，首先，规定检察机关在诉前程序中行使调查权的范围和方式。其次，研制诉前督促起诉、检察建议指导性意见，并及时发布指导性案例和典型案例。最后，建立健全诉前程序与诉讼程序之衔接规则体系。在履行诉前程序后，没有适格主体提起诉讼，检察机关则“可以”提起诉讼。这是一种授权性的规定，也包含这职责的要求，并不是让检察机关进行选择性的起诉，否则会使公共利益处于不确定保护的状态，违背诉前程序设置的初衷[9]。在食品药品领域中，检察机关在履职过程中发现损害公共利益的行为，履行诉前程序，其调查取证后的证据标准一般是符合起诉要求的。只要没有适格主体进行诉讼，检察机关必须及时提起诉讼。这是为了避免出现履行了诉前程序而没有进入诉讼程序的情况。

（二）完善建立调查核实权的保障制度

推进立法保障措施，明确规定检察机关在诉前程序中行使调查权的范围和方式。应从三个方面对诉前程序中的调查取证权进行规范: 一是保障调查权的行使效果。应规定被调查对象拒绝或妨碍调查取证应当承担何种不利后果。二是授权其查封、扣押、冻结财产等强制性措施的权力。三是切实保障经费的支持，解决鉴定难问题，可以建立与鉴定机构协作机制，形成先鉴定后缴费的鉴定制度[10]。

针对目前案件线索发现机制和来源单一的现状，重视案件线索摸排核查，促进民行部门与其他业务部门之间的协调配合。同时注重社会群众的力量,大力拓宽线索来源,如通过分析“大数据”、设立舆情信息观察员关注舆情,发挥检察机关与公安机关的刑事案件信息共享机制作用,会同食品安全委员会，质量技术监督局、食品药品监督管理局、工商行政管理局等行政机关和公安机关对重点区域、领域开展排查等方式发现线索。

（三）拓宽诉前程序适用对象适用范围

在立法层面，通过立法拓宽诉前程序适用对象适用范围，允许省级以下的消费者保护组织、食品药品相关协会以及食品药品领域有关国家机关进行公益诉讼。在实践中，检察机关就本辖区范围内的食品药品安全案件，应当考虑向辖区外的社会组织发送督促或支持起诉文书，及时向社会组织传达案情和掌握的证据，鼓励社会组织行使诉权。同时，探索建立统一的信息平台发布食品药品安全公益信息和收纳社会组织信息，建立检察机关-食药公益信息-社会组织三者的信息共享机制，为诉前程序功能的发挥提供良性互动。同时以公告方式代替督促和建议文书，公告后不能被动等待，检察机关可通过行政机关获悉可能适格的社会组织，并与可能适格的社会组织及时沟通，支持其进行起诉。

社会组织应提高行使公益诉权的能力，相关机关应给予经费的支持。对于诉讼费用，可以考虑减少公益诉讼费用，或者在提起诉讼时免缴诉讼费，诉讼结束时由败诉方承担。并探索与鉴定机构的合作，解决鉴定费用，建立先鉴定后缴费的合作机制。消费者保护组织提起诉讼的，还可直接利用检察院此前已收集到的证据来减轻自己搜集证据的压力，提高胜诉的可能性。

此外，还可考虑将公民纳入诉前程序的适用对象，激活诉前程序的活力。众多食品药品侵权案件损害社会公众的生命健康，公民系社会的基本组成，是公共利益的载体，他们天然具有提起公益诉讼的权利，赋予他们原告资格是实际可行的。

五、结语

社会权力作为一种新型权力，在公益诉讼中获得了一定的尊重。诉前程序制度将公众诉权置于检察权之前，为人民群众参与执法的监督权提供了程序保障。诉前程序的构建和运用深刻影响食品药品公益诉讼的发展，未来食药领域诉前程序的发展应促进诉前程序适用对象的广泛化，即放宽原告资格的范围，在扩大原告范围和防止滥诉之间寻求平衡。现阶段我国发展诉前程序面临种种障碍，但是我们坚信凡是符合最大多数人的根本利益，不论前进的道路多么曲折，一定会得到成功。