挽救缺“爱”缺“管”的民营养老院

■文／邓莹

预售型养老机构“暴雷”在我国并非个例。民办养老机构为了享受更多的优惠政策，多以非营利性法人登记备案。同时，因为该类机构往往是以公益性为特征，这就要求其所提供的服务价格一般要保持在较低的水平，而机构的运营成本往往较高。这种情况下，经营者一般面临两种选择：一种是向银行贷款，但贷款的门槛和还款来源的限定都让经营者望而却步。此时，更加容易操作的民间借贷成为了另一种选择——通过向老年人们吸收存款来运营机构。缺少良好的运营环境和切实可行的融资出路，养老机构的经营者们一步步陷入非法集资。这一系列事件的背后是民办养老机构的发展困境和养老模式的立法空白，从而也让老年人权益保护成为热点之一。

“漏风”的养老金融

2015 年2 月，民政部、发改委等10 部委联合发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，在推动养老院发展、改善养老问题的同时，养老行业开始出现“金融化”苗头。其中最为频繁的就属“预售（预租）养老床位”模式。这种模式在众多金融化模式中较为常见，对丰富和培育市场需求发挥了一定作用，但这一新生模式同时存在很多法律空白和潜在风险。一方面是社会对养老服务体系的迫切期待，且未来养老市场还将进一步扩大；另一方面却是法律的缺失，对此模式该如何界定和监管规制，立法上并无相关规定，存在一定的风险。

为贯彻2018 年修订的《老年人权益保障法》，扩大养老服务市场，民政部2019 年发布文件将养老机构设立许可登记的准入形式修改成了登记备案的形式，即拟设立民办非营利性养老机构的，只须向有关部门提出申请，进行登记即可。

虽然这种放宽机构准入的方式符合“放管服”大趋势，但在没有准入配套监管的相关法律法规之前就采用此方式，会埋下隐患。

无论是“预售（预租）养老床位”模式还是所谓的“养老会员”模式，都是以养老服务合同为载体呈现出来的，然而目前不管是《老年人权益保障法》还是《中华人民共和国合同法》中，都没有提及养老服务合同的相关内容，导致养老服务合同会在相关权利和义务约定上存在较多不足。实践中，养老服务合同的模糊化很容易让养老机构和老年人忽略合同的作用，使得养老服务缺乏标准，从而在相关的必备条款及合同条款表述上发生歧义，产生服务纠纷，或对入住的老年人权益造成损害。

有心无力的监管现状

视觉中国

养老行业当前游走在不同监管领域的空隙之间，如果是养老房地产，应该由房地产管理部门监管；如果包装成金融产品，则需要由金融部门来监管，这样反而容易产生职责推诿的现象。且养老产品多打着养老名义，给原来负责监管的民政部门带来挑战，因为没有专业上的能力、资本上的实力和社会上的影响力来协调、抗衡大资本进入养老领域，导致养老行业的监管越发缺失、缺位。比如，事故频发的湖南省曾发布过相关监管文件，要求民办养老机构规范收费，不得变相集资。但为何一些养老机构在长期违背该规定的情况下，并未被规范和查处，直至暴雷后才受到监管关注？这恰恰反映出当地有关部门的监管“有心无力”。

从资金的监管来看，2019 年国务院办公厅发布的《关于推进养老服务发展的意见》中已经对此作出相应指示，要求采取商业银行第三方存管方式来确保资金管理使用安全。但对这些养老服务机构吸收的大额资金并未实施有效监管，存在转移资金、卷款跑路的风险。

当养老院暴雷引发社会关注时，一般是该事件已经造成严重后果，当事人被追究刑事责任。但这种事后救济并不能预防和解决养老服务中的非法行为。在养老行业中，养老服务和非法集资的界限具有迷惑性，一般人难以区分。除此之外，就连法院在具体定罪量刑时，针对养老机构的行为是否构成非法集资犯罪，具体以哪项罪名定罪量刑的判定也较为困难。如在某养老有限公司的非法吸收公众存款案中，被告方上诉称所涉及的“消费券”或“返租金”只是一种促销手段，而养老协议中所约定收取的入住备用金、保证金等也属正常的经营收费，并不构成非法吸存行为中的“承诺还本付息”手段。

由此可见，在司法实务中养老服务和非法集资的界限较为模糊，存在实践混乱的情形。公权力机关都不好界定是否构成犯罪，又如何让无相关知识的老年人分辨得清楚呢？

呵护民营养老机构健康成长

针对民间养老机构暴露出来的问题，需要以《老年人权益保障法》为统领，完善配套的法律制度，或出台相关司法解释，或以行政法规形式对行为模式和责任监管予以明确，同时在法律规范层面界定与非法集资犯罪的界限。

监管层面，须完善联合多层监管机制，不断创新监管方式。首先针对养老服务领域的非法集资现象严重的情况，在各地成立专门的非法集资工作领导小组办公室，完善工作推进机制，形成以民政部牵头，银保监会、住建部、公安部、市场监管总局等部门协助的联合监管机制，并落实联合检查常态工作机制。其次，充分发挥老龄工作机构、基层群众组织的作用，一旦发现隐患和非法集资的苗头及时向民政部门报告。最后，民政部门要以多种形式加大检查力度，通过定期检查，结合暗访督导、交叉检查等形式对辖区内的养老机构展开监管。同时扩宽意见反馈渠道，听取多方举报与投诉，对投诉举报多的养老机构增加抽查比例和频次，发现问题及时下达督办函或责令限期整改。

此外，要建立安全管理长效机制，加大普法力度。一方面，加强对养老机构的管理，通过督促养老机构认真贯彻《养老机构服务安全基本规范》《养老机构服务质量基本规范》等行业标准，普遍推广养老服务合同（示范文本），从源头上减少合同纠纷。另一方面，建立风险提示和宣传制度，通过各地的老龄工作机构和基层群众组织去加强对老年人的金融知识、养老服务合同、防范非法集资等内容的宣传，切实提高老年人的防范风险能力。

政府层面，养老不只是一个社会问题也是重大民生问题，民办养老机构作为养老服务的主力军，政府理应与其尽快建立一个良性的互动机制，创造良好的机构运营环境，举全社会之力呵护其健康成长。

一方面，政府应当拓展民办养老机构的融资渠道和担保方式。当然，这一拓展过程需要较长的时间来设计和实施，等待外部经济环境和相关政策出台的推动。在吸引信贷资源和社会资本投资养老服务业这一形式成熟前，政府可以通过建设补贴和运行补贴等形式来提供一定的财政补贴，帮助民办养老机构度过初期运营困难。同时，政府可以根据具体情况来对税费进行调整，给符合条件的民办养老机构以税收优惠，或是免征营业税、房产税、城镇土地使用税和企业所得税，或是降低部分费用，以此减轻民办养老机构的压力，更好地服务于公益性这一目的。

另一方面，政府也要规范资金管理，对资金运行进行监管。民办非营利性养老机构的发展囿于自发性和一定的盲目性,蓬勃发展的同时难免泥沙俱下,甚至还存在名为非营利、实则大肆牟利的情况。对此，各地政府和相关部门要贯彻执行国务院办公厅在2020 年12 月发布的《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》精神，加强对资金的监管，创造良好的运营环境。

对于老年人来说，之所以容易被诈骗，除了本身的识别能力和信息的匮乏，更多是因为心理层面的需求没有得到满足。在老龄化程度较深的今天，呼吁全社会加大对老年人的关爱，对老年人进行心理慰藉，尤其是子女的关心和照顾更为重要。同时加大社会宣传，强化高校教育和志愿者团队服务，通过志愿服务进社区等诸多形式满足老人生活和情感所需，丰富和充实老人的晚年生活。