从四个场景看区块链在公共管理中的应用

戚学祥 黄新宇

一、研究缘起与问题提出

知识生产、科学发展与技术创新是推动人类社会不断进步的驱动力量。伴随着科学技术的发展，人类跨入以大数据、人工智能、物联网、区块链等新兴技术引领的后工业社会。对于第四次工业革命，人们习惯冠以不同的称谓，或是“智能革命”，亦是“新技术革命”等等。但无论如何，新技术推动人类社会发展的作用和效果愈发显现，新技术影响人类生产生活以及思维方式的范围和程度愈发深刻。正如马克思所言：“同价值转化为资本时的情形一样，在资本的进一步发展中，我们看到：一方面，资本是以生产力的一定的现有的历史发展为前提的—在这些生产力中也包括科学—，另一方面，资本又推动和促进生产力向前发展”①《马克思恩格斯文集》第八卷，第188页，北京：人民出版社，2009。。显然，科技与资本、劳动等生产要素一道推动社会进步。然而，新技术发展与治理困境在现代化发展的道路上不期而遇，新技术在发展经济、便捷服务、改善民生、提升治理的同时，也带来诸多技术问题和治理危机。特别是全面进入数字社会以后，数字孤岛、算法歧视、信息茧房、数据剥削等难题一直困扰管理者。换言之，技术革命必将引发治理变革，治理变革的历程则是技术创新和社会进步的互动过程。与已往技术革命中处于追赶者角色不同的是，中国正努力在新技术革命开启之时便同各国站在同一起跑线，并在某些领域扮演引领者的角色。运用新技术革命的成果增进人民福祉，但也需要面临新技术引发的社会风险与治理危机。因此，新技术发展与治理革命将成为国家现代化进程中的重要议题。

那么，新技术发展为何会引发公共管理者的深思呢，对治理有何挑战呢？这是因为：“新技术的运用不仅彻底地改变了生产、管理体系，颠覆了几乎所有国家的所有行业，深刻地改变了经济社会资源的配置方式和使用效率，而且在社会和政治领域所产生的颠覆性影响更加值得注意。”①樊鹏等：《新技术革命与国家治理现代化》，第1页，北京：中国社会科学出版社，2020。同时，“正在发生的新技术革命很可能会釜底抽薪、彻底颠覆现有的国家理论。”②王绍光：《新技术革命与国家理论》，《中央社会主义学院学报》2019年第5期。从中可以得知，新技术将在所有领域带来革命性、颠覆性的全新样态和深刻影响，但管理者对此的认知与策略仍有待进一步的提升和强化。由此，加强新技术的学理分析、场景运用、风险评估、社会影响与政策建议具有重要的理论和实践意义。

作为新技术革命的核心内容，区块链是继互联网之后的新一代技术创新，具有去中心化、不可篡改、可追溯、安全透明等应用优势，已在政务服务、金融发展、民生发展等领域广泛运用。当前，区块链技术的发展与应用已远超单纯作为一种信息技术或者密码学技术的范畴，而深刻改变着传统的思维理念、行为方式和治理结构，并可能引领未来智能社会的发展。“智能技术和区块链技术是这一场智能革命的AB两面。智能技术意味着生产力革命，解决了国家治理现代化中的效率问题；区块链技术实现了生产关系革命，确保了安全、隐私等问题得到保障”③高奇琦等：《人工智能治理与区块链革命》，第4-5页，上海：上海人民出版社，2020。。由此，区块链的重要性已不言而喻，“对于区块链技术影响人类社会各个方面的认识的不完整可能会束缚区块链在推动经济社会发展方面发挥更大的作用。”④贾开：《区块链的三重变革研究：技术、组织与制度》，《中国行政管理》2020年第1期。特别是政府高度重视，市场高度认可，社会高度关注，使得区块链已然成为一种全新的理念和模式，深刻影响公共管理的理念、方式与范围。

区块链作为一种新兴的现代科学技术应用于复杂多元的社会关系，已形成诸多实践探索和理论研究。目前，在金融科技与经济改革领域，涌现出较为知名的以太坊、巴比特、云象科技等区块链公司，为政府与企业提供区块链应用服务。在政府服务与民生发展领域，陆续出现实际应用，如贵阳市的区块链扶贫平台、佛山市的区块链政务应用创新平台等。在理论文献方面，已有研究主要集中在技术研发、场景探讨、治理变革与风险分析等方面。袁勇等学者主要研究区块链的分布式系统、智能合约、激励机制等底层基础技术，为区块链的实践和研究奠定坚实基础⑤袁勇、王飞跃：《区块链技术发展现状与展望》，《自动化学报》2016年第4期。。应用场景主要集中在精准扶贫⑥戚学祥：《精准扶贫+区块链：应用优势与潜在挑战》，《理论与改革》2019年第5期。、教育改革⑦杨现民、李新、吴焕庆、赵可云：《区块链技术在教育领域的应用模式与现实挑战》，《现代远程教育研究》2017年第2期。、金融发展⑧张苑：《区块链技术对我国金融业发展的影响研究》，《国际金融》2016年第5期。、法治建设⑨郑戈：《区块链与未来法治》，《东方法学》2018年第3期。、政务服务⑩张楠迪扬：《区块链政务服务：技术赋能与行政权力重构》，《中国行政管理》2020年第1期。等经济、政务、民生领域，且场景应用研究已成为区块链理论研究最集中的领域。治理变革与风险分析主要涉及政策文本⑪高小平、戚学祥：《基于政策文本的区块链技术发展趋势与区域差异研究》，《理论与改革》2019年第6期。、治理机制⑫贾开：《区块链治理研究：技术、机制与政策》，《行政论坛》2019年第2期。、政府治理①王毛路、陆静怡：《区块链技术及其在政府治理中的应用研究》，《电子政务》2018年第2期。、社会变革②张成岗：《区块链时代:技术发展、社会变革及风险挑战》，《人民论坛·学术前沿》2018年第12期。、全球治理③高奇琦：《区块链对全球治理体系改革的革命性意义》，《探索与争鸣》2020年第3期。、风险治理④戚学祥：《超越风险：区块链技术的应用风险及其治理》，《南京社会科学》2020年第1期。等方面，这类研究主要从公共管理的角度探讨区块链应用到政府治理实践的可能性，通过区块链与传统治理模式的剖析，提出运用区块链的技术特性变革传统的治理理念、机制和结构的可行性，从而提升政府治理能力和水平。总的来说，区块链的实践运用和理论研究为未来区块链的发展做出有益探索，但已有文献还需强化两方面的研究：第一，公共管理是国家治理的核心内容，区块链+公共管理的可行性研究要加快探索。第二，公共管理的核心领域与区块链的智能合约、加密算法等技术如何有效衔接以及以何种方式衔接也需加以关注。由此，本文立足于区块链的核心技术、主要特征与应用优势，面向公共管理的具体领域，按照文化-政治-行政-服务的思路，从信任系统、选举系统、传达系统和证照系统等四个角度集中探讨区块链技术与公共管理衔接的可能性与可行性，关注技术革命带来治理变革的现实可能与深刻影响。

（图1.面向公共管理的区块链应用逻辑图）

二、面向公共管理的四个区块链应用角度

技术创新推动社会发展，但新技术也将带来治理革命，重造治理理念，重塑治理行为，重建治理流程。传统的信用系统、选举系统、传达系统、证照系统存在数据共享难、交易费用高、信息质量差、投票选举不透明等问题。面向公共管理领域，运用分布式存储、点对点传输、共识机制、智能合约、加密算法等技术从区块链应用的四个角度提出解决之策具有一定的可行性。

（一）基于信任的信用系统

信任是社会治理的重要资本，具有显著的正向治理效应。良好的信任环境和高效的信用系统是一种重要的治理软实力，能节约交易成本，提高治理效果。张康之教授指出“信任与合作是同构的，信任是合作的前提和基础，而合作又反过来促进信任。”⑤张康之：《论信任、合作以及合作制组织》，《人文杂志》2008年第2期。弗朗西斯·福山在《信任：社会美德与创造经济繁荣》中考察了社会信任度在各国经济生活中的角色，并将信任问题与经济繁荣结合起来。⑥[美]弗朗西斯·福山：《信任：社会美德与创造经济繁荣》，第16页，桂林：广西师范大学出版社，2016。放置历史长河考察，从乡土中国的熟人社会到城乡中国的“半熟人社会”⑦贺雪峰：《论半熟人社会——理解村委会选举的一个视角》，《政治学研究》2000年第3期。甚至是陌生人社会，信任关系、程度和结构随着技术的发展、社会结构的变迁与组织规模的发展而变化。特别是工业社会以来，互联网的出现大大改变了人们的生产生活方式，人们之间的交流、交易等活动往往通过网络媒介在虚拟空间中达成。因此，建构权威、安全、可靠、互信的信任系统显得尤为重要。“然而，互联网在发展之初没有构建身份协议层，只是用来为传输信息而设计，因此无法解决网络上的身份互信问题。”⑧《带你读懂分布式数字身份原理、模型与关键技术》，区块社区，https://www.blockshequ.com/focus/232534/。换言之，互联网的出现只解决了信息数据传输问题，而信息数据归属问题却仍未得到解决，版权归属不清、盗版现象不绝等问题依然存在。比如，在信息不对称情况下，理性个体间难以建立信任关系，从而出现“拜占庭将军难题”，使市场上的多方利益受损，出现零和博弈。对此，中心化身份账户解决方案应运而生，即交易双方引入第三方作为见证人或者第三方进行背书，从而出现大量的“中心化”背书机构。其中，政府是交易过程中最具权威的第三方背书组织与最大的“中心化”机构。

面对快速的技术发展与巨量的交易数额，依托于政府与其他有资质的第三方建立起的庞大信任系统，即中心化身份账户解决方案已经难以满足治理要求，暴露出诸多技术问题。首先，“中心化”的信任系统在第三方担保过程中会产生过高的交易成本，甚至有些交易过程中必须要求第三方在场，时间和空间的限制产生高昂的交易成本挤压利润空间，导致交易难以完成或效率不高；其次，“中心化”信任系统的第三方中立身份本身也受存疑，即第三方不是总中立的，会出现第三方被交易某一方收买的情况，降低交易的公平性。再次，“中心化”信用系统无偿占有交易双方的信息。比如阿里巴巴、腾讯、滴滴等企业巨头在客户交易过程中会掌握海量的身份信息，容易形成头部互联网企业的数据垄断，并衍生出数据安全、隐私保障、风险管控等新问题。然后，“中心化”信用系统容易产生诚信难题。从技术层面来讲，交易双方的一方如果主动篡改合同内容或是更改条约等不守约行为，技术取证存在一定难度，而主观层面的个人诚信也难以自始至终发挥作用，更需要运用技术来解决诚信问题。最后，“中心化”信用系统不支持身份跨应用互认，仍需要政府等第三方机构进行重复背书，难以实现协同信任。“中心化”信用系统在技术层面存在可优化的选择，人们也在探索一种更为有效的信用系统，而去中心化的信用系统正在尝试解决这些问题：以往政府等第三方机构背书的“中心化”结构正在被解构，一种“去中心化”的信用系统在呼之欲出，传统的信用体系逐步被技术进步所催生的新兴技术手段所革新。

那么，为何区块链技术能优化“中心化”的信用系统，解决困扰人类长久的信任问题呢？“区块链来源于对信任问题的探索，区块链技术可以通过透明化的，多方监督交叉监督，代替传统的第三方担保，建立信任关系。”①赵金旭、孟天广：《技术赋能：区块链如何重塑治理结构与模式》，《当代世界与社会主义》2019年第3期。区块链的信任机制实际上是将人与人、人与组织、组织与组织之间的“自愿主动型的双向信任”或“权威-服从被动型单向信任”转变为一种不添加任何人为色彩的“机器信任”，即代码程序规则②[美]凯文·沃巴赫：《链之以法：区块链值得信任吗》，林少伟译，第11页，上海：上海人民出版社，2019。。区块链技术的智能合约在改进传统信用系统方面具有巨大潜力。智能合约的概念虽在1994年就提出，但是区块链技术的出现才重新定义智能合约，其真正作用才得以展现。“智能合约作为一种嵌入式程序化合约”③袁勇、王飞跃：《区块链技术发展现状与展望》，《自动化学报》2016年第4期。，保证了交易双方在没有“中心化”组织的条件下也能达成交易。作为一套自动执行的代码程序，只要交易双方在程序内容达成共识的情况下就能在区块链平台进行录入、执行和结束。“当条件与合约规定内容一致时，合约自动执行，不受外力干涉。”④张楠迪扬：《区块链政务服务：技术赋能与行政权力重构》，《中国行政管理》2020年第1期。平台先会对合同进行哈希算法处理，再对哈希码进行上链。这样在技术层面避免了交易双方的某一方更改合约后产生纠纷的可能性，只要将双方保留的电子合同进行哈希处理后进行校对，如果不一致则证明合同曾经被修改过。同样的应用还可以拓展至知识产权保护领域。因此，与“中心化”的第三方平台需要耗费高昂的公证费用去证明第三方及数据库的“清白”相比，利用区块链技术的所有人只需要信用系统，就能摆脱第三方信任风险。如甘肃省成立“区块链信任基础设施平台”⑤《“数字甘肃 如意之链”——甘肃省区块链发展应用启动发布会在兰举行》，甘肃省人民政府网，2020年1月10日，http://www.gansu.gov.cn/gsszf/c100002/c100999/202001/1449061.shtml。，在区块链技术与信任系统相结合的过程中做出有益探索。

（二）基于共识的选举系统

“选举投票是公众政治参与的基本方式。选举是选民通过投票来选择自己代表的政治活动⑥包刚升：《政治学通识》，第173页，北京：北京大学出版社，2015。。”因此，选举是民主体制的核心内容，而选举体制与选举系统直接影响政党体制的类型，决定着民主的效率和质量。选举作为一种政治生活的组织方式，通常被追溯至古希腊的城邦社会。“在那里，拥有终身统治权力的国王不再存在，而传统意义上世袭统治者的角色被那些经由公开选举、抓阄或者轮转产生的、拥有固定任期的公共官员所取代。”①阎小骏：《当代政治学十讲》，第74页，北京：中国社会科学出版社，2016。回顾人类的选举制度变迁，从开始是财产、教育较多的成年男性公民慢慢普及到成年女性公民和少数族群公民，争取普选权的过程不是和平顺畅的过程，而是一个伴随着大量社会冲突与暴力现象的过程。追求平等、公开、民主、自由的价值是现代选举政策设计者的初衷。随着技术的进步，选举方式也得到发展，投票手段愈发丰富，如一些国家尝试电子投票，到规定的投票站进行投票或者进行网上投票，也有国家因为新冠疫情影响推广邮递选票，等等。然而，纸质选票及现场投票的方式仍是当前使用最广、争议最少、接受度最高的选举方式，其背后有政治传统、公众习惯、技术限制与社会环境等因素。但是，选举结束后，总有不满意结果的选民抗议，主要争议在于选举过程的透明度。

环顾全球，部分选举系统存在投票效率偏低、耗时耗钱、欺诈选票以及安全性等问题，甚至出现选举被人为操纵产生选举腐败等问题，这种情形在一些正经历民主转型的国家更为常见。如“乌克兰大选统计投票结果需要15天，美国大选排队投票至少需要等待6-7小时。”②《操控投票内定人选？看区块链如何革新投票系统》，玩币族，https://www.blockvalue.com/news/2019112387474.html，2019年11月23日。虽然庞大的选举系统运转与维护需支付高昂的成本，但选举被操纵、选举不透明等情况依然存在。比如，2019年危地马拉就发生选民欺诈的情况。2020年美国总统大选时，时任总统特朗普指控民主党候选人拜登和民主党“选票欺诈”，宣称本次选举过程是不可信的。因此，为防止不合法的投票人欺诈选票或者其他机构破坏投票过程,干扰投票结果，构建更为有效、可信、透明的选举系统尤为重要。

区块链技术与民主具有天然的亲近感。有学者指出“区块链技术从创始之初就具有反精英与反权威的倾向，其根本宗旨在于重新赋予那些被排除在现有社会体系之外的边缘人以自主权，让他们重新收回被数字资本主义所剥夺的权利，从而从技术层面实现真正的民有、民治、民享。”③王勇刚：《机遇抑或挑战：区块链技术与当代西方民主困境》，《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2021年第2期。基于共识机制的投票选举系统，有效保证每个投票数据节点历史的真实性、完整性与透明度，确保投票记录可靠与不被篡改。通过在投票过程中引入区块链技术，让每位选民拥有唯一的区块链数字身份账户，所有人都可在区块链上查寻投票人数、投票地址、候选人得票数量、最终投票结果等信息。数字身份账户能让所有人可见，但不公开数字身份背后的个人信息，意味着在保证个人隐私和安全的同时，提高了投票系统的公正性与透明度。

当前，区块链选举投票系统已经在许多国家和地区展开实践，“2018年，美国西弗吉尼亚州就尝试过区块链电子投票系统，日本筑波市引入区块链数字投票系统，俄罗斯也在尝试区块链投票系统”。④《盘点那些使用区块链投票系统的国家》，http://www.lianmenhu.com/blockchain-23914-1，2021年1月23日。区块链技术正变革现有选举系统，通过技术优势解决传统投票系统的弊端，提升选举投票的公信力和信任度。试想，竞选委员会为每位候选人或待选人创建一个数字钱包，经过授权和培训的选民每选一个席位就放一个代币或者其他币。那么，公众可以通过数字化身份匿名投票，区块链也会记录并确认这笔交易，最后数字钱包中得币最多的候选人便是胜选者⑤[美]唐·塔普斯科特等：《区块链革命》，凯尔、孙铭、周沁园译，第203页，北京：中信出版社，2016。。

（三）基于不可篡改的传达系统

在科层制体系中，上级组织和决策者期待自己的指令得到有效的传达，这包括两层含义：一是指令传达的效率；二是指令内容的完整性。当然，他们更期待基层代理者能够完整执行自己的指令，真正做到上传下达，发挥指令效应，实现政策预期。传达系统在人类历史中较早就出现，管理者一直在思考如何打造更为高效的传达系统，执行自己的意志，并针对不同的指令提出不同的时效要求，还会设立各种派出机构监督地方官员，考察地方的忠诚度与指令的执行力。互联网时代以来，信息传输效率倍增，文件、指令、政策实现网络流转和系统直达。比如，我国政府部门内部的OA系统最初是为了传递政府间公文与指令而开发的。因此，初有成效的传达系统已经建立起来，指令传递效率得到有效提升。但是，上传下达过程中如何保证上层意志得到下级组织的完整理解、有效落实和执行不走样还要强化，乃至不发生政策“空转”现象。换言之，现有的传达系统很大程度上只是提升信息指令的传达效率，并未完全有效监管信息指令的执行质量。

概言之，现有的传达系统主要存在两个问题：一是上级指令意图未被清晰准确有效的理解；二是政策执行总有选择性导致政策偏离走样。出现政策执行过程中的偏离走样、扭曲执行等情况，甚至出现“基层政府间的共谋现象”①周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6期。，其中既有地方政府根据实际情况做出的相机决策和临时调整，也有地方保护主义、部门利益，甚至是官员个人利益从中作祟的影响。有学者考察精准扶贫认定贫困户过程中出现的“瞄不准”现象，除了“技术失准”之外，还存在村干部等执行者在执行过程中对于贫困户的认定与中央政府所希望筛选出的贫困户之间存在着巨大张力，导致贫困户“瞄不准”的现象。②王雨磊：《技术何以失准?——国家精准扶贫与基层施政伦理》，《政治学研究》2017年第5期。如果政策偏离过大，那么随着科层制层级的扩大效应，中央政策到基层就会完全走样，显然违背中央政府的政策初衷。

为保证指令和意志得到有效贯彻，上级政府需要通过多种政策工具、方式手段来确保下级政府忠实履行政策指令。上级政府下派的监察员、第三方检查、系统内部自查等都是企图通过一些监督手段让下级政府贯彻上级意图，避免偏离政策目标。以环境污染攻坚战为考察案例，上级政府采取“分层级与职能相结合督查督导, 主要领导监督检查, 基层政府常规监督检查, 职能部门业务层面监督检查, 大气污染防治专项监督检查等。”③毕铁居、赵丽江：《地方政府运动式精细化技术治理：运行逻辑与渐进调适》，《行政与法》2017年第1期。监督检查机制增加了部门间相互配合的可能性，也强化了纵向权力的运作深度,让上级的行政意志可以更具体化地渗透到下级组织中。但是，类似的监察手段很多时候采取的依旧是运动式治理方式或非常规治理手段而难以持续，长此以往，基层政府又会滋生出新的“上有政策，下有对策”。因此，要从技术层面考虑采用新技术来解决问题，而区块链技术在某种程度上能够帮助传达系统真正实现上传下达。

区块链的可追溯性和不可篡改性在技术层面上保障上级指令信息的真实性和政策执行的不走样。下级政府在政策执行过程中只要将相关数据和任务完成情况等进行录入，实现“上链”。这些信息“上链”之后，就形成了一个个区块，区块链将打上时间戳进行时序排列，确保一切信息的可追溯性。区块链的加密技术保证信息难以被篡改、盗取和非法录入。因此，上级政府进行责任倒查时，下级政府就难以进行数据的修改，只能将原始数据进行真实呈现。政策执行过程中随意偏离、走样的现象就会得到有效震慑，因为数据造假倒查时总是能够轻易发现，迫于倒查机制存在的风险性，下级政府一开始就不敢上传虚假数据，一经查实将面临严厉问责。

比如，浙江省股权交易中心区块链业务系统同证监会监管主链实现正式连通，增强了证监会监管的透明、高效和可查。此业务系统平台上所有业务要在区块链上完成判断和验证，业务处理结果以区块链上结果为准，保证数据无法篡改、过程透明、结果可查。同时，监管机构或主管部门可以通过智能合约对存疑的、非法的登记或交易进行紧急干预，保证整体业务安全可控，实现事中事后监管。通过区块链技术的应用，有效保障了数据的真实性并确保上级意志得到完整传达和有效落实。

（四）基于分布式的证照系统

在中心—边缘结构中，政府占据大量的信息资源，也掌握最多的证照档案资料，建立起权威高、种类多、功能强的证照系统。一般而言，证照资料的办理要依托政府部门和拥有合法资质的第三方服务机构来完成，表现形式如报告文书、营业执照、户口登记、身份证、许可证等。囿于技术限制，传统的证照资料主要以纸质材料形式留存，逐渐难以适应新的治理需求和治理形态。自互联网时代以来，全球各国都在努力推动电子化证照系统的建设，推行电子证照办理。国务院印发的《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》明确支持电子化证照平台的建设①《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，中国政府网，2016年9月29日，http://www.gov.cn/xinwen/2016-09/29/content_5113465.htm。，规定电子身份证、电子护照、电子营业执照、电子批文等电子证照与传统的证照系统具有同等法律效力。当然，电子证照系统的出现不仅优化办事流程，提高办事效率，而且为公众提供了良好的办事体验，提高获得感。比如，浙江省实现了证照办理的“最多跑一次”甚至是“一次都不用跑”，极大推动公众的办事效率，提升公众的满意度。

然而，相较于传统的证照系统平台，基于互联网信息技术的电子证照系统在实现证照材料的电子化信息存储、数据信息的避免多头录入、数据安全更好保障的同时，也面临着诸多不可回避的现实困境。电子证照系统的应用不仅有部门间数据共享、海量数据存储等方面的要求，而且对数据的真实性、安全性、完整性等更为严格。一方面是跨地区、跨部门的信息共享难。虽然自上而下的推动电子证照系统的建设，但数据流转大都局限于市域内或是省域内，中央层级的全国证照系统迟迟未能统一规划、建立。业务部门掌握着大量数据，在某种程度上就有话语，背后潜藏的利益让部门主动实现数据共享可谓艰难。此外，由于数据格式标准的不统一，出现了“数据孤岛”“标准孤岛”等问题，加剧数据共享难度。另一方面是数据安全性差。电子证照资料相较于传统纯手工记录、纸质数据的存档易于存档，数据安全性也得到一定的提升。但是，数据的泄露、黑客攻击服务器盗取数据、原始信息被篡改等安全问题并没有因为电子证照平台的出现而得到彻底解决。“电子证照管理服务和证照库存在跨地区、跨部门应用流程复杂、管理性能不高等问题。”②王新华、金刚、赵喜军、高尚成：《电子认证在可信电子证照中的应用》，《信息安全研究》2016年第6期。因此，化解当前证照系统的难题，提高证照系统数据的共享性和安全性，亟需发挥区块链的分布式账本等技术优势，加大区块链技术在证照系统应用的可行性研究。

众所周知，区块链的本质是一个分布式账本或者数据库，这决定了记账权不能够完全由某个人或组织所占有，节点上获得记账权利的人或机构都可以进行记账。“相比于集中管理模式，分布式账本技术的优势在于其可以避免集中管理主体的安全风险、信用风险和权力滥用风险，使得账本记录不会因为单个主体的改变而改变。”③贾开：《区块链的三重变革研究：技术、组织与制度》，《中国行政管理》2020年第1期。基于区块链技术的证照系统办理过程中，每一笔业务办理都会是漫长区块链中的某一个区块，节点上的人或组织都能看到这笔记账的全过程，从而可以在技术层面解决部门间数据共享难题，打破“数据孤岛”现象。另外，基于区块链技术的电子证照管理系统,能够实现海量数据的安全存储与查询、跨地区和跨部门的可信数据共享以及保证数据不可篡改和安全可信等,以此提供便捷实用的电子证照服务。

比如，中兴通讯在2017年的数博会推出中兴uSmartInsight区块链解决方案，这是基于区块链的下一代电子证照共享平台，具备数据不可篡改、去中心化、数据加密与信任传递的特征，不仅创新实现电子证照在全国、全省、全市范围内跨区域的信息归集、快速检索和结果应用，而且解决了传统中心化结构的电子证照库在信息采集和应用过程中权责不分的顽疾,降低了数据被篡改的可能性, 并通过激励机制提升了数据相关方共享数据的积极性，从而保证数据的真实性、安全性、稳定性和可行性。目前，“电子证照共享平台已经实现了住房资格证明全程通办。”④《中兴通讯基于区块链的下一代电子证照共享平台亮相数博会》，新华网，http://www.xinhuanet.com/info/2017-05/25/c_136314669.htm，2017年5月25日。

另外，深圳在全国率先推出区块链电子发票，在区块链技术同票证业务结合先行探索。杭州市大数据局联合巴比特公司开发区块链电子证照系统，推出26类证照上链Bystack (Bystack是由巴比特独立研发，服务于政务和产业的区块链开放平台)，完成全市的证照上链。还有，广州市、南京市、北京市、佛山市等地紧抓区块链的技术优势，积极探索区块链实践落地，催生出诸多证照系统的应用场景，主动“上链”与联盟链成为诸多地方的共同选择。

三、结语：面向未来公共管理的区块链应用

公共管理领域的治理变革是实现国家治理体系和治理能力现代化的关键一环。作为一种革命性的新兴技术，区块链的迅猛发展必将引起公共管理体系的变革，即使公共管理的革命性变革尚未到来，但政府、学者、社会已高度重视并日益关注区块链引发的治理变革。可以说，面临百年未有之大变局，区块链技术发展必将变革公共管理的理念、方式、结构和体系，生发出新兴的治理场景。通过四个角度，可以发散思维，对未来区块链之于公共管理应用的拓展。基于信任的信用系统，可以拓展为放管结合的应用；基于共识的选举系统，可以拓展为信息共享和沟通机制应用；基于不可篡改性的传达系统，可以拓展为行政机关内部的绩效考核系统应用；基于分布式的证照系统，可以拓展为简政放权所应用。当然，在这些领域引入区块链技术，关键在于试点应用，逐步推广，从成熟的应用领域切入进行示范效应。须知，任何治理技术与治理体系都不可能是永远运作良好和治理卓越的，对于区块链等新兴技术而言，一方面要合理管控应用场景，特别是区块链与比特币等金融产品的混淆更易引发信任危机，另一方面应加大公共事务、民生服务等方面的探索创新，加强区块链底层技术的研发和风险管控研究，激发技术治理的正向效应。