环境行政处罚对企业绿色技术创新的研究

周信君，童志熠，赵学康，张婧婷

(吉首大学 商学院，湖南 吉首 416000)

近年来，随着物质生活条件的不断改善，社会的不断发展，人们已经不仅仅满足于物质条件的充足，对于美好生态环境的需求也日益提升。中国共产党从人们的切身利益出发，也越发重视生态文明社会的建设，提倡加强防治，源头治理。在2015年10月召开的十八届五中全会中，习近平总书记提出要重视绿色和创新。2017年，总书记再次强调要根据市场需求建立绿色技术创新体系，发展绿色产业。而要想促进经济绿色转型发展，减少环境违法行为，维护环境稳定与秩序，有效地保护环境，就需要来自政府持续有效的监管。在诸多监管手段中，环保执法无疑是最具有威慑性和规制性[1]。环保行政处罚通过对企事业单位以及个人对于环境的违法行为进行惩戒，中断正在进行的违法行为，也警示了那些有违法动机的人，最终达到教育的目的。

绿色技术创新是针对改善环境的一种技术创新[2]，其可以提高资源利用率，促进节能减排和社会可持续发展。完善的制度和环境政策是驱动企业进行绿色技术创新的主要动力，在企业发展绿色技术创新的过程中，除了充分发挥市场在资源分配中的作用外，也应重视政府的作用。政府监管措施会迫使或鼓励公司增加在污染治理方面的研发投入，从而达到减少污染和提高产品科技含量的效果，最终促进整个市场绿色技术创新[3]。环保行政处罚是确保有效执行环境法律法规的必要方式；也是环保执法中使用最广泛的执法方法，同时也容易引发争论。笔者基于企业绿色技术创新的角度，试图回答：环保行政处罚可以提高企业绿色技术创新吗？如果答案是肯定的，那么两者之间的影响机制又是什么呢？回答这两个问题，理论层面，有利于丰富有关环保行政处罚所带来经济影响的文献基础，对影响企业绿色技术创新的因素的研究做出贡献；现实层面，为规范环保行政执法和提高企业绿色技术创新能力提供新的思路。

1 环境规制对绿色技术创新的影响

环保行政处罚是什么？中国学术界认为环保行政处罚的主要表现是还没有构成刑事责任。它不仅不同于一般的环境刑事责任，而且也不同于强制性的环境行政措施，环保行政处罚是一个独特的行政管理形式[4]。韩德培学者认为是环境保护监管部门针对存在违反环保法但尚未犯罪行为的组织或个人实施的行政制裁[5]。汪劲和严厚福认为该法律的真正目的是用威慑的方式迫使有违法动机的人遵守相关规定[6]。杨帆和李传珍两位学者将环保行政处罚的执行措施分为三大类：名誉受罚、财产罚款、行为惩治[7]。

中国环境法研究人员陈慈阳建议，环境保护主要涉及3个方面：消除现有环境破坏、消除潜在环境风险以及防止未来环境破坏[8]。谭冰霖概述了环境行政处罚的三大功能：法律威慑、风险预防和生态系统恢复。“法律威慑”是指面对已知的常规环境风险，并通过行政处罚的威慑作用阻止侵权行为的继续；“预防风险”旨在发生重大不可逆转的环境问题前，提前采取惩罚措施，避免发生重大环境问题；“生态恢复”主要是从救助的角度恢复受到损害的生态系统，防止环境生态功能下降[9]。Gray学者认为环境规制会导致企业环境治理成本增加，导致企业在绿色技术创新可投入的资本减少，进而影响企业绿色技术创新能力[10]。但也有学者认为环境规制不一定完全正向或负向影响企业绿色技术创新能力，认为在不同的环境政策和力度的情境下，其对绿色技术创新的影响也不同[11]。

企业的绿色创新能力是国家绿色发展战略的微观视角，是由多个要素组成的综合能力体系。目前学者们对于绿色技术创新能力的研究主要是其影响因素。有学者基于资源的角度，提出企业可以通过合理利用自然资源，并有效处理好与环境的关系来创造自己的竞争优势，在这一过程中，企业社会责任感扮演重要角色[12]。也有很多学者认为，企业资金以及人员方面都会影响到企业绿色技术创新能力[13-14]。

从外部因素来看，Droste等认为在绿色创新过程中，政府是规则的制定者，环境规制是政府协调企业绿色转型的重要方式[15]。尽管不同类型的环境法规对创新绩效的影响可能会产生偏差，但有学者发现，适当的环境约束、补贴等措施会刺激企业在绿色技术创新方面的投资[16]。Fredberg认为消费者需求会直接刺激到企业绿色技术创新投入，最终提高企业综合竞争能力[17]。颉茂华学者以重污染行业为研究样本，论证了环境规制与企业绿色技术研发投入呈正相关[18]。贾军提出，国家针对环境规制的强度会正向影响当地经济绿色增长[19]。王锋正认为加大环境监管力度，可以有效促进资源型产业的绿色技术创新[20]。但Gollop&Robert两位学者研究得出环境规制会增加企业环保成本，导致企业整体生产率下降[21]。

2 当下研究存在的问题

现行环境规制对绿色技术创新的研究结论基本上都是基于波特假说提出的，目前针对二者之间的研究较不充分且结果较不统一，而且针对不同环境、不同区域会得出不同的结论。综合前人的研究来看，国内外学者对环保行政处罚对绿色技术创新的研究存在环境规制抑制绿色技术创新、环境规制促进绿色技术创新、环境规制与绿色技术创新呈“U”型关系、环境规制对绿色技术创新的作用不确定4种观点。笔者认为，造成结论存在不确定性的原因主要存在以下两个方面：环境行政处罚的准确性和绿色技术创新的衡量方面。

2.1 环境行政处罚方面

2.1.1 案例“取证难”。证据是对环境污染企业进行环境行政处罚的基础，环境行政处罚的证据主要是环保部门或法律授权的组织用来证明公民、法人或其他组织违法并应受行政处罚的案件的一切客观事实,即环保部门实施行政处罚的事实根据。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六、三十七条对调查程序、收集证据要求做了原则性规定。基于以上原则，环境行政处罚必须依据事实情况，给出实际证据，这样既能保证环境污染企业受到处罚，又能避免存在“公权私用”、过度处罚的情况发生。

但是对于当前我国出台的环境行政处罚相关条例来看，很多方面的取证难度都较大。例如对企业进行环境行政处罚要求当事人的生产记录、排污记录、财务报表、合同等；证明当事人生产经营情况、排污情况等。但是由于社会责任报告存在很多的粉饰业绩以及虚报环境污染的情况。除此以外，面对政府的调查，很多企业还存在拒不配合因此很多发生环境污染的企业本应当受到处罚，但是在取证方面却有较大难度，例如垃圾焚烧以及污水排放等，违法主体往往在污染活动结束后就离开现场，这就会对调查取证造成了较大的难度。而由于对发生污染的企业调查取证困难，从而可能导致对外报告的环境行政处罚数据不准确，难以对造成污染的企业做有效的评估以及改善。

2.1.2 政策“适用难”。环境行政处罚收到很多层面的限制和约束，例如罚款制度的不健全、案例取证手段不完善、企业对政府调查不配合、法院执行处罚决定受阻等问题。其中，政策的适用性不强就是很重要的一点。

现在虽然已经出台《环境行政处罚办法》以及《环境行政处罚证据指南》等措施，但是对于环境行政处罚的主体等方面依旧存在诸多不明确的地方。法律规定环境行政处罚主体必须是国家法律、法规授权的环境行政主管机关，具有行政处罚权的行政主管部门市县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门。但是由于环境方面涉及因素较广，执法主体也并不仅限于上述部门。例如，《大气污染防治法》中所涉执法主体高达14个，并且存在诸多模糊之处，这就不利于环境行政处罚的执行，从而会导致环境行政处罚存在主观、处罚不公等现象的发生。因此可能导致环境行政处罚对绿色技术创新的影响参差不齐，存在一定的差异。

2.1.3 法院“执行难”。目前，学术界大部分针对法院难以执行环境行政处罚的研究均是从被处罚主体内部进行分析。而笔者认为，除被处罚主体外，还可能存在法院自身不作为的情况。根据国内学者严厚福(2011)[22]的研究，引起这一现象的原因主要有以下4点：①我国环境法律规定的处罚额偏低。②环境行政处罚案件数量较多,而法院的执行力量有限。③环境行政处罚案件数量较多,而法院的执行力量有限。④法院的考核机制也是重要原因。而法院对环境行政处罚的怠于执行就会导致很多公示的环境行政处罚结果与实际上其应当承担的处罚存在较大的出入。

2.2 绿色技术创新方面

绿色技术创新方面存在的问题主要在于绿色技术创新如何衡量不统一的问题。目前针对绿色技术创新的衡量主要有以下几种方式。

2.2.1 利用绿色专利数量衡量。目前对绿色技术创新的衡量指标方面，绿色专利数量是被采纳最广的也是相对较容易获得的一个指标，国内外诸多学者均采用这一指标对企业绿色创新能力进行衡量，其主要基于知识、技术投入对绿色创新能力进行测度。这一指标在评价企业绿色创新能力时较为准确，但是通常企业进行创新的目的是增加企业的营业绩效创造营收，因此如果仅从投入角度进行衡量，就无法准确地测度绿色技术创新对企业造成了什么样的影响。

2.2.2 利用绿色产品市场占有率、销售收入比重等进行衡量。第二种则是基于企业绿色创新投入的角度进行衡量。主要采取绿色创新产品的市场占有率、销售收入比重、环境产品与服务部门产品的出口额等进行测度。这一测度指标的优势在于能够有效地评价企业当年通过绿色技术创新获得的增益，但是如果仅重视产出率而忽略了投入产出比，则对于研究而言略有偏颇。

3 结束语

尽管国内外均对环境规制和绿色技术创新进行了相当的研究，但是针对中国国情进行研究的学者却较为少有。结合国内外学者的研究，笔者认为未来关于环境规制和绿色技术创新的研究可以从以下几点展开：①除了结合NBRV以及“波特假说”等理论外，结合中国国情，根据我国特有的环境规制对绿色技术创新进行研究。②随着我国经济的不断发展，环境污染的现象正在逐渐从东部沿海地区转移向中西部地区，针对这一种转移现象可以进行进一步的探讨和研究。③针对环境行政处罚以及绿色技术创新进行衡量指标上的整合，尽量全面的对环境行政处罚和绿色技术创新进行评价。