《未成年人保护法(2020修正案)》评述

高维俭

(西南政法大学 法学院，重庆 401120)

引言

未成年人是家庭、国家和社会的未来。未成年人法治事业的发展具有国家及社会发展层面的重大战略意义。一直以来，我国都非常重视未成年人法治工作的发展，包括2020年10月17日修订通过的《未成年人保护法(2020修正案)》(以下简称《2020修正案》)在内，自1991年《未成年人保护法》颁行以来，为适应社会发展和变迁，《未成年人保护法》一共经历了三次修改。《2020修正案》从篇章结构、具体条文及制度设置等方面对其进行了修订，具有重要的进步意义。梳理《未成年人保护法》的演进脉络，可见包括《2020修正案》在内的三次修改并未突破《未成年人保护法》既有的基本框架，并在相当程度上延续了《未成年人保护法》存在的不足。因此，笔者拟在梳理相关立法演进脉络的基础上，着力分析相关立法的遗留问题，从而探寻系统建构少年法律制度体系的方案。

一、《未成年人保护法》的立法演进

(一)1991年颁行的《未成年人保护法》

1991年颁行的《未成年人保护法》是我国第一部保障未成年人合法权益的全国性专门法律，具有划时代的标志性意义，与我国签署的《儿童权利公约》《少年司法最低限度标准》(又称《北京规则》)等国际法律规范文件共同构成保护未成年人的法律规范体系为未成年人保护的法律实践提供了重要的法律依据，也为未来的少年法治建设提供了一定的系统性基础蓝本。

1991年《未成年人保护法》共54条，分为“总则”“家庭保护”“学校保护”“社会保护”“司法保护”“法律责任”及“附则”7章。仅有的54个条文显然无法满足系统建构相关制度体系的需要。正因如此，1991年《未成年人保护法》中的多数条文对很多问题仅作了概括性和宣誓性的规定，意图以较少的条文覆盖更多的内容。这势必会导致法律规定的实践适用性不足，从而无法充分满足未成年人保护问题的实践需求。

(二)2006年及2012年的局部修订

1991年《未成年人保护法》颁布之后，先后经历了2006年和2012年两次局部修订。2006年修订的主要内容包括两个方面。首先，是对一些重要的法律规范进行了补足和细化。一方面，以较为系统的法律规范形式明确规定了未成年人的合法权益，弥补了原有法律规范的缺失；另一方面，对负有未成年人保护职责的主体进行了调整和细化，在减少概括性、增加明确性方面有了一定的进步。其次，是对一些相关的社会热点问题进行了立法回应。一方面，针对留守儿童问题，规定了委托监护制度；另一方面，针对未成年人沉迷网络的问题，增加了预防未成年人沉迷网络的有关规定。

2012年修订的主要内容是明确规定了讯问未成年犯罪嫌疑人及被告人、询问未成年被害人及证人时应当通知其法定代理人或其他人员到场，使其与刑事诉讼法的规定相一致。由此可知，2012年对《未成年人保护法》的修改仅仅是为了使其内容与《刑事诉讼法》相适应所做的简单调整，修改的内容非常有限。

综上而言，《未成年人保护法》先前的两次修订都只是在原有制度框架下所做的简单修补，原有的制度谱系并没有发生变化，旧有的一些缺陷依旧存在，也未能解决其缺乏可操作性的问题，致使其在我国的法律体系中仍然处于边缘化的地位。

(三)《2020修正案》的大幅修改

近年来，随着社会发展形势的演进，尤其是一些未成年人恶性案件的发生严重影响着未成年人的健康成长，面对这一现状，相关法律制度应对乏力的问题日益凸显。因而，对未成年人法治问题的社会关注度进一步提升，历届全国人大及政协会议中有关未成年人法律提案的出现频率不断上升。[1][2]在这种形势下，全国人大常委会着手展开对《未成年人保护法》的修订工作，并形成了《2020修正案》。较前两次修订来说，此次修订是修订幅度最大、修改内容最多的一次，并于部分领域取得了显著的进步。

1.根本原则的确立 《2020修正案》明文规定了“未成年人最佳利益原则”，且于条款的编排体系中将其置于“处理涉及未成年人事项具体原则”之前。此种编排方式实际上隐含了立法者将“未成年人最佳利益原则”作为《未成年人保护法》基本原则或根本原则的立法意图。“未成年人最佳利益原则”实际上也是《2020修正案》的基本精神线索，即整体规范结构、新增法律制度及现有制度更新皆以实现未成年人最佳利益为最高意旨。正是得益于以未成年人最佳利益原则为核心的价值导向，《2020修正案》才得以进行了规模空前的修订。

2.篇章体系的适时扩展 在篇章体系方面，《2020修正案》于“社会保护”一章之后、“司法保护”一章之前增加了“网络保护”“政府保护”两个专章。一方面，网络空间的发展逐渐成熟，社会对其的认知在不断加深，网络活动在未成年人生活中所占的比重不断上升。[3]在此背景下，为推动对未成年人网络保护的系统化，《2020修正案》将原先零散规定于“社会保护”章节中内容单薄的网络保护规范设立独立篇章，集抽象保护理念与具体保护制度为一体，并在一定程度上细化了相关责任主体的具体职责。另一方面，鉴于政府在未成年人保护方面担任的重要角色，为提升国家亲权[4]理念于《未成年人保护法》中的层级，突出国家、政府于未成年人保护中的责任主体地位，《2020修正案》设立“政府保护”专章。总之，“网络保护”“政府保护”两个专章的设立无疑是此次修法的重要进步。

3.规范条文的大量增加 此次修法充实了《未成年人保护法》的内容，条文总量由72条增至132条。在坚持延续修法过程中不断细化规范的一贯思路和做法的基础上，对其篇章体系进行了必要扩充。法律规范条文数量的增加，同时伴随着未成年人保护工作参与主体范围的扩大，相应的权利义务种类也随之增加了。新的权利义务与新的参与主体相结合，新的法律制度得以生成，未成年人法律保护的范围边界得以扩展，未成年人法律保护的具体内容得以细化，从而在相当程度上弥补了原有《未成年人保护法》的缺漏。当然，规范容量扩张所吸纳的多元责任主体对未成年人权益保护的积极影响究竟有多大，仍有待于进一步的实践考察，但立法者对《未成年人保护法》完善所做的努力无疑是值得肯定的。

4.对热点问题的积极回应 针对近年来的一些社会热点问题，《2020修正案》给予了积极的回应。首先，确立了监护人亲职教育制度，以回应诸多未成年人案件中表现出的监护人监护能力缺失的问题；其次，进一步完善留守儿童权益保护与委托监护制度及相关的配套制度，以回应与留守儿童保护相关的突出社会问题；再次，对学校的安全制度予以规范和细化，并着力建构防范校园欺凌的制度，以回应校园安全及校园欺凌的社会热点问题；最后，对未成年人参与网络直播的年龄予以保护性的限制，并对未成年人参与的网络游戏予以分级规制，以回应未成年人网络安全保护的热点问题；等等。

这些社会热点问题均源于现实中针对未成年人的法律实践。其中，我们不难发现这样一个发展脉络，即在未成年人的法律实践中显现出一些相关的具有普遍影响的问题，因而实践部门为之作出相应的经验探索，继而理论部门会同实践部门对其进行了相应的理论探讨，以厘清其中的章法，完善相关的理性认知，并对相关的立法予以推进，从而酝酿出《2020修正案》的相关修法措施。由此可见，回应热点问题的修法思路是具有实践依据的。

《2020修正案》是《未成年人保护法》适应社会发展需要的一次重要革新。其以“未成年人最佳利益原则”为核心价值导向，对相关的社会热点问题作了积极的回应，并对诸多的规范条文予以充实、更新和增补，从而在诸多方面取得了前所未有的进步。

二、《2020修正案》的立法遗憾

《2020修正案》在总体上仍然遵循传统的修补思路，意图在既有的整体规范框架内解决问题。基于对未成年人保护现状及未成年人法治建设的系统分析，笔者认为，《2020修正案》的出台仍然无法解决《未成年人保护法》素有的弊病，包括其缺乏实践适用性、规范协调性不足、未成年人主体地位缺失以及规范地位的边缘化，等等。

(一)缺乏实践适用性

法律规范的实践适用性程度是贯彻其理念原则、发挥其应有机能的前提。《未成年人保护法》一直存在缺乏实践适用性的问题。《2020修正案》虽然在篇章体系、条文内容等方面做了大幅修改，但在《未成年人保护法》缺乏实践适用性的问题上，并没有实质上的改善。

法律规范实践适用性的具体影响因素包括责任主体、行为方式和法律后果。对责任主体的规定是基础性条件，是行为方式及法律后果规定的根基所在。没有明确的责任主体，关于行为模式与法律后果的规定就无法付诸实施。对行为方式的规定是桥梁性、纽带性的规定，责任主体承担法律后果是以其行为违背行为方式的规定为前提的。而关于法律后果的规定是影响法律规范实践适用性的决定性因素。然而，《2020修正案》除对行为方式进行了一定的技术性调整外，在责任主体与法律后果方面皆无明显建树。

1.责任主体规定的模糊性及分散性 责任主体部分并非本次修法的重点所在，其对责任主体的完善包括对责任主体的适应性调整和对责任主体的明确化等技术性调整。

首先，对责任主体归类整合的修订多为被动性的调整。一方面，是为了弥补原有立法的缺漏；另一方面，则是因为有关责任主体在现实生活中已经发生了一定程度的变化，因此，《2020修正案》针对原有规定的滞后性进行了调整。例如，为适应0～3周岁看护机构在名称、开办方式等方面的变化，《2020修正案》于“学校保护”一章中将“托儿所”从未成年人安全保障的责任主体中删除，并于章节末尾增加了“婴幼儿照服机构”作为未成年人安全保障的责任主体以承担未成年人的保护工作。将“托儿所”替换为“婴幼儿照服机构”仅是为了缓解《未成年人保护法》适用过程中因词语的陈旧所可能产生的解释问题。(1)例如，卫生部于1980年颁发的《城市托儿所工作条例(试行草案)》中明确规定，“托儿所是三岁前儿童集体保教机构”；而教育部2016年颁布的《幼儿园工作规程》却将幼儿园的招生对象限定为3周岁以上的学龄前儿童。而“家庭保护”一章中责任主体由“父母”增加为“父母或其他监护人”则是为了弥补原有规范语词的逻辑缺漏问题。由此可见，对原法所作的适应性调整或缺漏弥补调整对改善责任主体模糊及分散的问题并无实质意义，仅属于修法过程中的常规性或技术性调整。

其次，《2020修正案》对责任主体的明确化进行了尝试性的修订。通常所说的责任主体模糊，多是针对监护人、学校以外承担未成年人保护职责的主体，尤其是国家机构中承担未成年人保护职责的主体。《2020修正案》虽然新设立了“政府保护”一章，从形式上强化了政府作为未成年人保护的主体地位，但该章中多以“各级人民政府”“地方人民政府”“县级以上地方人民政府”等宏观性表述规定未成年人保护的责任主体，这样的表述仍具有相当程度的模糊性。而其他章节中对未成年人保护国家机构主体的规定则采用了宏观性规定和多元列举式的规定(如“新闻出版、教育、卫生健康、文化和旅游、网信等部门”)相结合的模式。其中部分规范中规定“国家”是未成年人保护的责任主体。“国家”属于政治地理名词，指一个国家的整个区域[5](P.497)，而于政治意义上讲，国家由特定地域的国民与公权力机构组成[6](P.930)，较之于“各级人民政府”的表述而言，以“国家”作为未成年人保护责任主体的规定更为模糊。

《2020修正案》虽然在明确责任主体方面做了修订，且创举性地将未成年人保护协调机构的试点权赋予省级人民政府，并为其留出了改革探索的选择空间，即可以选择由民政部门以外的行政职能主体承担协调未成年人保护工作的职责。一方面，这有利于为相应的改革探索留出空间；另一方面，这并不能解决主体责任不清、多头管理的问题，甚或存在加剧这种困境及乱象的风险。

2.法律责任规定的虚置问题 法律责任是法律规范对其本身适用的决定性因素。原有的《未成年人保护法》设有单独的“法律责任”一章，共12条。《2020修正案》仍保有“法律责任”一章，并在具体内容上进行了更新和调整，对未成年人的保护义务及责任主体进行了匹配性的调整。

《未成年人保护法(草案一审稿)》(以下简称《草案一审稿》)第114第2款规定：“违反本法规定，侵害未成年人的合法权益，本法已规定行政处罚的，依照本法进行处罚；本法没有规定的，依据其他法律、法规进行行政处罚。”这一条文属于原则性的条文，明确了违反《未成年人保护法》的法律责任与其他行政法律责任之间的位阶关系，更是赋予《未成年人保护法》在未成年人保护领域相较于其他行政法规范的优先地位，在相当程度上强化了《未成年人保护法》的实践适用性，同时提升了《未成年人保护法》在我国法律体系中的地位。《草案一审稿》中对违反《未成年人保护法》法律责任条款优先性的规定有助于提升《未成年人保护法》在实践中的适用性。然而，《2020修正案》却对《草案一审稿》中的上述规定进行了删改，仅规定了违反《未成年人保护法》同时又违反《治安管理处罚法》的，应依法予以治安管理处罚。这一规定的实质是对《未成年人保护法》较低适用位阶的默认。

有学者通过分析大量的裁判文书发现，在其调研的司法裁判中，法院没有单独适用《未成年人保护法》进行断案的先例。[7]也有学者通过数据分析发现，《未成年人保护法》作为裁判依据多被局限于民事审判当中。[8]上述实证研究虽然无法囊括所有的司法裁判，但足以体现《未成年人保护法》对法律责任的规定在司法实践中适用性不足的问题。

综上所述，虽然《2020修正案》在责任主体和法律责任方面都进行了一定的调整，但收效甚微，对相关问题并无实质性的改进，这可能会造成《未成年人保护法》在今后的司法实践中的适用性仍旧不足的局面。

(二)规范协调性不足

法律规范的协调性，包括法律规范内部各要素、不同规范及不同章节之间逻辑协调，以及与外在不同法律规范之间的协调。[9]法律规范的内在协调性是衡量其自身逻辑圆满的重要标准，是合格法律规范理应具备的属性。法律规范的外在协调性不仅仅是该法律规范自身正当性的问题，更事关整个法律体系的构建和运转。然而，无论是在内在协调性方面，还是在外在协调性方面，《2020修正案》皆未能取得显著的成效。

1.内在的协调性问题 《2020修正案》在内在协调性方面最大的变动在于“网络保护”“政府保护”两个专章。该项调整虽然有其积极意义，但却打乱了《未成年人保护法》的内在逻辑结构。[10]从现有的《未成年人保护法》看，其是以责任主体为标准来划分不同的章节。而《2020修正案》增加的“网络保护”一章却突破了现有的以责任主体为标准的篇章排列体系，形成了“空间+责任主体”的混合排列体系。然而，网络空间作为一种供各种主体活动的场域，其本身并不具有任何价值倾向，要实现对未成年人的保护仍然需要各类社会主体的参与，包括家庭、学校、社区和政府。因而，《2020修正案》采取的混合排列体系，必然会带来相应的逻辑重叠问题。该修正案中的“网络保护”一章不仅规定了网络服务提供者应履行的保护义务，还规定了国家及具体的国家机关、社会、学校、家庭、智能终端产品制造者和销售者等保护主体在网络空间领域需要对未成年人承担的保护义务，而对上述主体所应承担的保护义务已经在相应的责任主体章节作了整体规定，由此便产生了法律的重复规定。因此，将“网络保护”单独成章，虽然在形式上强调了对未成年人的网络保护，但实质上却令《未成年人保护法》的内在逻辑体系更加复杂和混乱。

2.外在的协调性问题 《未成年人保护法》的外在协调主要包括与上位法(即宪法)之间的协调、与其他部门法之间的协调及与其他少年法之间的协调，而后两者的问题较为突出。

《未成年人保护法》与其他部门法之间的协调主要存在三个方面的问题。

首先，与刑事法(主要是刑法和刑事诉讼法)之间协调的问题，其核心在于二者根本理念上的差别，即刑事法是以依法追究和惩罚犯罪为目的，以罪刑法定、罪刑相适应和罪刑平等为原则，而未成年人保护法则以保护和促进未成年人健康成长为目的，以保护未成年人的最佳利益为原则。二者在根本理念上的差别势必会带来具体制度上的矛盾冲突，如长期监禁刑的适用、前科封存及消灭制度的适用、财产刑的适用，等等。其次，与行政法(主要是治安管理处罚法)之间协调的突出问题在于法律责任条款方面。一方面，是两者之间优先适用的问题；另一方面，在一些重要的法律责任条款缺失的情况下，如监护人违背监护职责的，依法应援引《治安管理处罚法》的规定给予行政处罚，然而，《治安管理处罚法》中却没有关于监护人违背监护职责应受行政处罚的具体违法类型的规定，从而导致了相应行政法律责任的重大缺失。再次，与民事法之间协调的突出问题主要在于监护制度方面，即《未成年人保护法》以及相关刑事法律中存在着诸多与监护制度密切相关的制度，如合适成年人到场制度、附条件不起诉制度、未成年人社区矫正制度和未成年人帮教制度、工读学校制度、收容教养制度等(笔者将其统一称为“未成年人刑事监护制度”[11])，其中就存在如何与民事监护制度进行合理衔接的问题。

《未成年人保护法》与其他少年法之间协调的问题主要在于其与《预防未成年人犯罪法》之间规范的重叠。[12]《未成年人保护法》与《预防未成年人犯罪法》是我国关于未成年人的专门法律，二者属于平行关系。然而，两者在规范主旨和规范内容上皆存在明显的重叠之处。

就规范主旨而言，“预防未成年人犯罪”本身即是“未成年人保护”的重要内容，二者之间存在着明显的理论逻辑重叠。就规范内容而言，二者多有重复或不协调的规定。例如，针对学校教职工侵犯未成年人权益的问题，《2020修正案》表述为“不得对未成年人实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格的行为”，而《预防未成年人犯罪法》则表述为“虐待、歧视未成年人”。

(三)未成年人主体地位的缺失

对《未成年人保护法》未能体现未成年人主体地位的指摘由来已久。[13]然而，作为自《未成年人保护法》颁布以来幅度最大的一次修订，《2020修正案》仍未能充分体现未成年人的主体地位。

一方面，篇章体系的扩展并未确立未成年人在法律规范中的主体地位，仍然将未成年人定位于客体的地位。《2020修正案》承继旧有立法的思路，主要强调国家、社会之中的各类主体对未成年人的保护义务，即未成年人的基本地位只是被保护的对象或客体。应当注意的是，未成年人是国家和社会的重要主体，更是《未成年人保护法》的重要主体。自由意志是未成年人健康成长的关键，尊重未成年人的自由意志，保障并培养其意愿的合理表达，不仅是《未成年人保护法》理应包含的重要内容，也是《未成年人保护法》的重要价值目标。

另一方面，《2020修正案》虽有关于增强未成年人自我防卫意识的规定，但相关规范仍然依附于其他责任主体的职责规范。而且，具体规范中仅在少数涉及未成年人密切、重大利益事项时规定了听取未成年人意见的条款。众所周知，对未成年人保护的所有事项都在不同程度上关系到未成年人的健康成长，尽管未成年人受到自身认知水平的限制，无法完全主导未成年人保护规范的实施，但在相关配套保护制度的基础上，应当听取并尊重未成年人的意见，这不仅有助于促进相关保护制度的正确实施，也是未成年人应当享有的重要权利。

(四)规范地位的边缘化

前述的几个问题大体上属于《2020修正案》的表层具象范畴。其深层的根源在于《未成年人保护法》的规范地位问题。追根溯源，我们不难发现，无论是在社会整体认知和法学理论上，还是在立法上，即在司法实践中，整个少年法律体系都处于边缘地带。《2020修正案》在明确其修法方略时表示：“凡是其他法律有明确规定的，本法只作原则性、衔接性的规定；其他法律没有规定或者规定不够完善的，尽可能在本法中作出明确具体的规定。”即此次修法的目的在于修补其他法律相关的缺失之处，是一种边缘性的修补，而非系统独立的建构。由此可见，此次修法维持了先前《未成年人保护法》的软弱性。[14]作为我国仅有的以未成年人为核心的法律规范之一，作为对未成年人保护范围最广的基本法律规范，《2020修正案》并没有以自身为主来进行独立系统的制度建构，而是辅从于其他法律，进行了边缘化的修补。这样的做法使得《未成年人保护法》丧失了对未成年人保护的主导话语权。综上而言，由于《2020修正案》仍然承继了原有《未成年人保护法》的边缘化地位，致使其无法对涉及未成年人保护的法律规范进行全局性的构建，也无法实现在此基础之上的法律规范系统化。

这一根源性的问题对《未成年人保护法》此次的修订和未来的发展造成了不利影响。

其一，就责任主体而言，对未成年人的保护必然牵涉现有体制下的诸多责任主体，延续边缘修补思路的《2020修正案》必然无法确立未成年人保护的核心责任主体，如专门负责少年福利和保护的行政机构，而仅能继续维持对责任主体所作的原则性规定和多元性规定，由此将会导致未成年人保护责任主体散乱的问题继续存在。

其二，就法律责任的具体内容而言，未成年人保护领域的法律责任具有其自身的系统规律及特性，并非其他法律可以涵括或替代。然而，边缘修补思路主导下的《2020修正案》在这方面并没有较大的改善，致使先前的缺陷依旧存在。

其三，边缘修补思路主导下的《2020修正案》无法对关于未成年人保护的所有事项作法律规范方面的全局统筹和系统构建，进而导致其自身的逻辑体系存在缺陷，并与其他法律规范(尤其是《刑事诉讼法》《预防未成年人犯罪法》)存在大量的重复性规定。

其四，《2020修正案》未能充分体现未成年人的主体地位，与其所处的边缘化地位密切相关。边缘化即意味着辅从或附属，而在其辅从或附属的其他法律中，未成年人并无主体地位，因此，所谓的未成年人的主体地位问题也就无从谈起。

其五，回应社会关注的热点问题一直是《未成年人保护法》修订的重要方向，此次《2020修正案》对社会关注的留守儿童保护、委托监护制度、校园欺凌、防止未成年人沉迷网络等热点问题进行了回应。社会关注的热点问题反映的往往是现有法律规范的缺漏或不合时宜之处，且不少问题是积淀已久的弊病。针对社会热点问题进行修法是正确的，但修法的实际成效不仅取决于此，还取决于相应法律规范系统整体的合理性。承继了边缘化修法思路的《2020修正案》必定无法对《未成年人保护法》的诸多积弊予以整体革除。因而，其即使迅速地回应了社会关注的问题，并针对热点问题进行了法律规制，但却难以将这些规定系统地实施并转化为真切的实践效益。

综上所述，《2020修正案》对《未成年人保护法》的修订仍然秉承边缘化、修补性的思路，尽管其修订篇幅较大，且采取了诸多具体的补漏措施，但仍旧无法实现系统性、整体性的革新目标。

三、少年法律制度的系统建构以及少年法典

边缘化、修补性的修法思路注定无法使《未成年人保护法》走出一直以来的困境。今后，只有基于少年法学的系统理念，采取主导性、系统性的修法思路，并对未成年人法律规范作全局性的考虑和系统的构建，才有可能革除《未成年人保护法》及相关法律存在的弊病。关于少年法律制度的系统建构方案，可以借鉴法治发达国家的成熟经验，结合我国少年法律制度的现状，着手制定“少年法典”。(2)相关论述可参见高维俭《少年法学》，商务印书馆，2021年，第78页。

(一)少年法典的总体构架

少年法典的总体构架应当包括总则、少年福利法、少年保护法、少年越轨法和附则五个部分。

1.总则 少年法典总则部分应当包括基本规定、少年权益、责任主体和组织机构等总体性和一般性规定。第一，“基本规定”应当包括立法理据、基本宗旨(如何保护、促进少年健康成长)、基本原则(少年最佳利益原则和少年特别保障原则)、适用对象(未满18周岁的自然人、对于已满18周岁但未满25周岁者可以酌情适用)以及少年法优先适用等规则。第二，“少年权益”应当系统地规定少年依法享有的权益，即与其他社会主体同享的一般权益和少年专属的特别权益。第三，“责任主体”应当系统地规定国家层面的立法、行政及司法方面的职责主体，并系统规定社会层面的家庭、学校及社区的责任主体。第四，“组织机构”应当对包括少年专门行政机构、少年相关行政机构及社会团体、少年专门警务机构、少年专门检察机构、少年专门审判机构、少年专门矫正机构、少年专门教养学校、民间的少年专门社工机构及福利机构以及这些机构之间的协调合作机制进行系统和完整的规制。

2.少年福利法 少年福利法应当具有普惠性、事前性和主动性的特点。少年福利法的“普惠性”是指对于所有少年皆具有适用性；所谓“事前性”则是指在少年成长过程中，在未出现问题之前，即对其施以相应的少年福利措施，从而达到“防患于未然”的目的；所谓“主动性”，即少年福利措施的适用并不以相关权利主体的申请为前提，而是由少年福利部门依法主动采取措施。少年福利法于少年法律体系中居于首要地位，是促进少年健康成长、解决少年健康成长问题、预防少年越轨的根本性策略。少年福利法的基本内容包括政府主导责任、家庭福利、学校福利、社区福利以及违法责任追究，等等。

3.少年保护法 少年保护法即保护少年权益的法律制度的统称。其中并不包含其他法律中适用于一般人(包括成年人和少年)的法律制度。即少年保护法是鉴于少年易受伤害、认知能力弱、缺乏自我保护意识及能力等身心特点，着眼于某些特定场境和关键环节而设立的一系列旨在对少年予以特别保护的法律制度的总称。少年保护法的基本内容应当包括对少年监护权和受教育权的特别保护、对其生命权及身体健康权的特别保护、对其人格尊严权和心理健康权及隐私权的特别保护、对其财产权的特别保护，还应当包括对其处在危险境地时的救助措施和预防其受侵害的相关措施，以及在其受到侵害时对施害者法律责任的追究等等。

4.少年越轨法 少年越轨法是少年法分论的重要组成部分，相对于少年福利法和少年保护法而言，少年越轨法的理论及制度最为丰富且最具复杂性。一方面，少年越轨法的理论涉及诸多较为深刻的理论研究领域，如儿童发展心理学、犯罪学、刑事政策学、刑事法学、行为及心理矫治学，等等。另一方面，少年越轨法的制度涉及多种主体 (几乎囊括了所有的少年法实施主体)、多种对象(包括少年身份违法、少年一般违法者、少年虞犯和少年刑事犯)，且具有相应的极为复杂和精细的制度体系。

(二)少年法典的基本属性及法律地位

从法律规范属性的角度进行分析，“少年法”属于一门特殊且独立的部门法，既有实体法规范，又有程序性规范，并与其他部门法之间存在多方位的交错关系。“少年法典”是基于独立系统建构思路而拟定的全谱系性的法律规范。在坚持独立系统建构的原则下，适用“少年法典”时应当适度考虑与其他部门法之间的交错关系，即在优先适用本法的前提下，对其他部门法中不与“少年法典”的特殊性相抵触的相关法律规范予以援引性地适用。

在我国的法学理论中，法律规范可分为宪法、基本法律和普通法律三类。基本法律是我国法律体系中由全国人民代表大会依据宪法制定的，调整某一领域的基本社会关系，对相关领域的法律规范具有统领作用的法律规范。[15]据此，“少年法典”在我国法律体系中的地位理应被定义为基本法律，即与刑法、刑事诉讼法、民法典等基本法律居于同一位阶。这种法律地位不仅仅是由其调整对象(少年法律关系为基本社会关系)及其利益的重大性(少年利益事关国家和社会的未来)决定的，还是由其规范的系统性和规模性决定的。

(三)我国制定少年法典的必要性和可行性

1.必要性 基于我国少年法治事业发展的态势，制定少年法典具有显著的必要性。

其一，制定“少年法典”，并对少年相关法律规范予以系统整合，有助于解决我国少年法律规范散乱且规范机制不畅等问题。目前我国的全国性专门少年法律有两部，即《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》。同时，包含维护少年权益法律规范的其他法律数目众多，如《母婴保健法》《残疾人保障法》《妇女权益保障法》《义务教育法》《教育法》《收养法》《继承法》《食品卫生法》《传染病防治法》《民法典》《民事诉讼法》《婚姻法》《刑法》《刑事诉讼法》等等。另外，在国际法律规范方面，我国还签署了多项相关的国际法律规范性文件，如《北京规则》《利雅得准则》和《儿童权利公约》等等。虽然，我国已经有了专门法律法规、相关法律规范及国际法律规范三个层面的少年法律规范，其数量较多且具体内容涉及各种法律性质的少年权益问题，但其内容存在系统缺失、形式散乱等问题。而且，现有的诸多制度在实践中缺乏可操作性，一些法律规范流于宣言性的形式，致使现有的法律规范没有形成比较完整的少年立法体系，也未能实现系统的法律体系功能。

其二，制定“少年法典”有助于我国少年法治事业迈入新的发展阶段。法典化是对相关领域法律规范全谱系性的整体谋篇及系统建构，是相关领域立法发展的高级阶段，是相关领域法治发展成熟化的重要标志。随着我国少年法治事业的发展，其面临的深层次、系统性的问题日益凸显，而国家决策者和社会公众都对少年法治事业的系统提升及困境解决寄望颇深。申言之，系统提升我国少年法治事业的发展水平、摆脱目前的困境是国家和民众的共同期许与迫切需要，制定“少年法典”则是满足现实需求的最佳选择。

2.可行性 少年法律制度的系统建构是当前我国少年法治建设的基本要务，如何系统谋篇是首先要考虑的问题。申言之，我们首先需要考虑如何抉择少年立法体系模式的问题。对此，借鉴相关法治发达国家的经验，笔者认为可以有三种选择，即单层模式、双层模式或法典模式。

北欧国家的少年立法采用福利主导型的单层模式有其特殊的物质基础、精神基础和制度基础。从物质方面而言，北欧国家的人均国民生产总值位居世界前列，属于高福利的国家；就其精神基础而言，北欧国家富裕的物质条件培育了其国民优雅、宽容的文化精神状态，社会福利文化意识非常浓厚，施行的刑罚也较为宽仁，如其刑罚体系没有死刑和终身监禁，对成年人的最高刑仅为21年监禁，对少年的最高刑仅为10年或16年监禁；就其制度基础而言，北欧国家的社会福利制度历史悠久，制度体系完善。因此，北欧国家的少年立法选择福利主导型的单层模式符合其整体的发展状况。

近年来，我国的经济飞速发展，但目前正处于全面建成小康社会的关键时期。从社会整体的精神基础看，我国国民对于违法犯罪行为的报应诉求还非常强烈。从制度基础看，我国的福利制度体系尚未建立，少年福利制度也基本处于系统缺失的状态，因而与完善的社会福利制度体系还存在较大的差距。故而，我国尚不具备建构福利主导型单层少年立法体系模式的条件。

笔者认为，我国的少年立法体系建设宜采取诸多国家和地区选择的双层模式。一方面，我国现有的少年法律制度和理念与这些国家或地区的相关制度及理念有着相近的渊源，便于借鉴和对接；另一方面，我国现有的少年法律制度和理念的内容已经显露出其双层构架的模式，如《未成年人保护法》相对于“少年福利及保护法”，再如《预防未成年人犯罪法》《刑法》《刑事诉讼法》和《治安管理处罚法》中关于少年违法犯罪的处理制度相对于“少年越轨法”。因此，我国少年立法体系双层模式的建构方式可以包括两个方面。一方面，将《未成年人保护法》改造为“少年福利及保护法”，使少年福利制度与少年保护制度区分并立(可借鉴我国台湾地区《儿童及少年福利与权益保障法》)，并辅以相应的单行法规和附属法律；另一方面，将《预防未成年人犯罪法》改造为“少年越轨法”，系统整合、补充完善我国关于少年违法犯罪的处理制度，并辅以相应的单行法规和附属法律。如此的建构模式无论是在理念基础上，还是在实践操作上，基本上都是顺理成章的。

如果将早期的少年刑事特别法定义为少年立法的1.0模式、中期的“少年福利法+少年越轨法”为少年立法的2.0模式，那么集“少年福利法+少年保护法+少年越轨法”为系统整体的三元模式的“少年法典”即为少年立法的3.0模式。笔者认为，无论是从功效性的角度考虑，还是从经济性的角度考虑，抑或从发展战略的角度考虑，我国都应当选择少年立法的3.0模式。虽然目前我国的少年立法还较为落后，但后发优势的战略机遇是不容错过的，相信在借鉴其他国家先进经验的基础上是可以达成这一目标的。

结语

《2020修正案》虽然具有一定的进步意义，但其边缘化、修补性的修法思路无法使我国的《未成年人保护法》彻底摆脱现处的困境，更无法实现我国少年法律制度系统提升的目的。致使我国的少年法律制度仍然存在主导话语权缺失、地位边缘化、自身体系散乱、实践适用性缺乏等诸多问题。在对现有问题进行深入研究，同时借鉴域外先进经验的基础上，对我国的少年法律规范予以系统整合，进而制定“少年法典”是促进我国少年法治事业境界提升的应有之义。虽然目前我国少年法律制度的发展落后于西方法治发达国家，这些法治发达国家也尚未制定“少年法典”。纵观各国少年法的发展进程及内在规律，少年法律制度的专门化、系统化、部门法化业已成为现实，而制定“少年法典”则是其必然的发展方向。笔者认为，我国已经具备了后来居上的两个重要条件，即良好的自身基础和域外可供借鉴的先进经验，今后在少年法律规范发展的过程中应当进一步加强对少年法学理论的研究，并对相关理论进行系统构建，以最终实现制定“少年法典”的目标。