乡镇基础服务体系的建构

江国华 姜梦婷

基层治理是国家治理的基石(1)《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》。，而与同为基层的街道相比，乡镇地理位置和发展区位的边缘性、治理内容与治理环境的复杂性，使其治理过程更为艰难。近年来，乡镇政府将治理突破口放在公共服务上，通过落实乡镇政府公共服务事项目录清单、明确农村基本公共服务标准、优化乡镇基本公共服务资源配置、创新乡镇基本公共服务供给方式、完善乡镇公共服务运行机制、改进乡镇政府服务绩效评价奖惩机制等措施，(2)《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》《中华人民共和国乡村振兴促进法》。来加强其公共服务职能，提升其公共服务水平，加快推进城乡基本公共服务均等化，从而顺利推进乡镇治理过程，实现乡镇治理体系和治理能力现代化。公共服务除在实务中颇受重视外，也被学术界进行了广泛而深入的探讨，并形成了丰富的研究成果，逐步建立起基本公共服务体系。然而，正如乡镇治理既需要公共服务设施，也需要基础设施一样，其既需要公共服务，也需要基础服务。如果将乡镇治理比作人体运作，那么基础设施就如同躯壳，基础服务就是那贯穿全身的血管，二者缺一不可，均在乡镇治理过程中起到奠基作用。与成果颇丰的公共服务研究相比，基础服务研究才刚刚起步。因此，本文将围绕乡镇基础服务体系，从其内涵与特征、现状分析、具体建构三个方面展开论述，以期为基础服务研究提供有益借鉴。

一、乡镇基础服务体系的内涵与特征

在界定乡镇基础服务体系的内涵之前，我们首先要厘清“公共服务”“基本公共服务”与“基础服务”的关系。学界对于“公共服务”的概念解读一直存在争议，其在不同语境下有着不同的内涵。“‘公共服务体系’情景下的公共服务，指政府供给基本公共服务的范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式、绩效评价等。”(3)姜晓萍、陈朝兵：《公共服务的理论认知与中国语境》，《政治学研究》2018年第6期，第10页。据此可知，在讨论“公共服务体系”时，“公共服务”与“基本公共服务”的内涵是一致的。而“在一般意义上，基本公共服务意指由公共财政所支持的维护社会正义和凝聚力所需要的最低限度的基本社会条件的总称。”(4)江国华：《健全中国特色基本公共服务制度体系》，《社会治理》2021年第1期，第12页。不同于“(基本)公共服务”，本文所探讨的“基础服务”并非一个有特定含义的专业术语，而是更倾向于一种客观描述，意即起支撑作用的基础性服务。若借用“基本公共服务”的解释模板，“基础服务”可以被定义为由公共财政所支持的、支撑社会治理过程顺利推进所需要的基础社会条件的总称。因“(基本)公共服务”也属于社会治理的重要一环，故其亦将“基础服务”作为自身顺利推进的支撑。由此，我们认为，乡镇基础服务体系是指由公共财政所支持的、支撑乡镇社会治理过程顺利推进所需要的基础社会条件，经过系统梳理与综合建构形成的有机整体。

在加强基层治理体系和治理能力现代化建设的大背景下，为保障治理过程顺利推进所建构的乡镇基础服务体系应具备如下特征。

其一，基础性。乡镇基础服务体系要建立的并非万金油似的运作体系，不是有了这个体系各项治理举措就必然能顺利推进，而是没有这个体系根本无法推进，该体系是乡镇治理顺利推进的必要不充分条件。同时，考虑到该体系的可复制性、可推广性和可借鉴性，应选择具有普适意义的基础性服务进行构建。据此，乡镇基础服务体系最基本的特征就是基础性。

其二，以治理效能为导向。一方面，因公共服务直接面向社会公众，要回应公众呼声，故乡镇基本公共服务体系以社会需求为导向；而基础服务作用于治理过程，不直接面向公众，且作为支撑性条件，必须保持稳定的输出与持续的保障，故而在考量社会需求的同时更强调治理效能的实现。另一方面，传统的以事权划分为导向的行政管理体制已经无法有效承接乡村治理重心下移所带来的各项工作及考核，也无法及时回应社会服务需求的快速增长与多样化，使得乡镇治理呈现出行政过程效能衰减、行政协调效能衰减、行政成本隐性膨胀等疲软现象(5)王阳亮：《基层治理效能衰减的制度性原因与对策》，《领导科学》2021第2期，第25页。。因此，我们有必要转换治理思路，以治理效能为导向，转变乡镇政府职能结构和行政体制的内在逻辑，以应对乡镇治理过程中的新挑战。

其三，多元化。按照社会治理一般理论而言，作为最基层政府机关的乡镇政府，是承担基层社会治理的主要责任主体，但不是唯一主体。“社会治理的参与主体是多元的，实现治理的方式方法也是多元的，各参与治理主体都应当承担不同的治理角色和治理任务，其中还涉及政府治理与社会自治相结合的问题。”(6)王周户：《将执法改革置于社会治理中考量》，《法制日报》2019年11月27日，第5版。据此，现代乡村社会治理是一元主导、多方参与、各司其职的合作共同治理。因此，在建构乡镇基础服务体系时，要综合考虑治理主体的多元化与治理方式的多元化，开阔思维，在法治框架下尽可能发挥社会治理的灵活性与创造力。

其四，差别化。乡镇基础服务体系的建构一方面需要考量地域差异，包括但不限于经济水平、文化背景、人口构成、服务需求、风俗习惯、村规民约的差异；另一方面需要尊重村民对服务类型、内容与形式的选择权，以智能化服务为例，其推进是大势所趋，但对于发展不平衡的各乡镇，以及经济能力、文化水平参差的村民来说，可谓“汝之蜜糖，彼之砒霜”。因此，在体系建构时，应谨慎对待各个乡镇的差异性，尊重村民对服务需求的差异性，因地制宜，因人制宜，循序渐进，建立差别化的、有温度的乡镇基础服务体系，从而真正落实政府职能的转变。

其五，数字化。与智能化一样，数字化的推进是大势所趋，但与智能化的亲民性不同，数字化侧重于“互联网+”大数据治理体系的建设。一方面，各参与治理主体可借助大数据分析，由治理的因应式创新向主动式改革转变，推动乡镇服务的社会化、精细化、智能化、精准化供给；另一方面，为突破属地管理的局限性，提升乡镇治理的沟通协调能力，有必要通过数字化建设，打破信息共享壁垒，促进乡镇区域协同治理。综上，应顺应大数据发展趋势，建立数字化智能化的乡镇基础服务体系，从而推进数字乡村的建设与完善。

其六，协同性。在现代乡镇治理过程中，协同推进机制是指以治理效能为导向、以组织协同为表象、以科学技术为支撑的，在职能、程序、资源、信息等方面相互联系相互作用的统筹协调方式。一方面，乡村社会治理是一项复杂工程，伴随着治理过程中出现的新问题和新矛盾，仅依靠政府治理已不能适应新形势的需要，有必要推进多元主体协同治理长效机制的建立；另一方面，随着乡镇交通系统与网络系统的逐渐完善，人口的流动性、不同地区之间的互动性以及经济社会发展的融合度都有了很大提升，乡镇只有建立起区域协同治理机制才有把握应对跨区域的服务需求与治理难题。因此，在建构乡镇基础服务体系时，要注重提高统筹谋划与协调推进能力，确保各项举措形成整体合力。

二、乡镇基础服务体系建设的现状分析

随着乡镇治理的深入，乡镇基础服务的范围逐渐扩大：乡镇治理体系和治理能力现代化建设的关键是善治，而善治的实现除依靠政府这一传统主导角色之外，也愈发依赖于党委的领导力与凝聚力、法律的威慑力与公信力、数字的革新力与创造力，同时还愈发强调乡镇治理社会化、民主化、协同化的重要性。其中，基于政府主导的政务服务具有传统性，是最持久也最常见的基础服务；专门作用于乡镇治理社会化、民主化、协同化建设的系列基础服务具有未来性，目前发展较为缓慢，但指引着未来的发展方向；基于党委领导、法律支持、数字革新的党建服务、法律服务、数字服务具有现实性，其应新时期治理需求而生、实践立足当下、成效更为显著、推广更为迅速，且彼此之间以及与其他基础服务之间深度联结、相辅相成、相得益彰，更具代表性。据此，鉴于实践中尚无有意识地系统性建设乡镇基础服务体系的经验可供研究和借鉴，我们欲以局部反映整体，希望通过梳理分析党建服务、法律服务、数字服务等三项代表性乡镇基础服务的发展现状，得以窥见乡镇基础服务体系建设的基本状况。

(一)乡镇党建服务的发展现状

习近平总书记强调：“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。”《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》进一步指出，要“把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举，把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，使党建引领基层治理的作用得到强化和巩固”。据此，党建服务应被列为乡镇基础服务的首要内容。乡镇党委作为乡镇各种组织和各项工作的领导核心，以及农村基层组织建设的龙头，(7)《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》。为发挥党建对乡镇治理的引领作用，做出了诸多尝试。其主要做法和成效如下。

其一,搭建党建服务平台。一方面，利用互联网技术建立党建服务线上平台，推动党建服务体系的信息化；另一方面，在乡镇、村、村民小组分别设立党建服务中心、党建服务站、党建服务点，并理顺它们之间指导与合作的关系，推行联动协作机制，极大提升了群众满意度。

其二，构建区域化党建共同体。乡镇党委将党建服务中心或站点作为承担区域化党建实施项目协调工作的平台，通过与驻地单位党组织的结对和与相邻乡镇开展资源共享和优势互补(8)刘宗洪：《党建服务的体系化与乡镇治理的现代化——基于上海市金山区的经验分析》，《治理研究》2019年第3期，第51页。，满足了群众的发展需求和乡镇的治理需求。

其三，培育社会组织参与党建服务。基层党委统筹协调条块资源，藉由党建工作孵化培育社会组织参与基层党建和社会管理工作，丰富基层党建方式，拓宽基层党建领域，解决基层重难点问题，助力基层共治的实现。(9)张波、陆沪根：《探索基层党建新模式：基于社会组织购买党建服务研究——以上海市浦东新区塘桥街道为例》，《湖湘论坛》2014年第2期，第41页。相较于基层党委的角色限制和制度掣肘，社会组织的专业化管理和精准化运作使得其在服务对象差别化、服务内容专门化、服务质量最优化方面有得天独厚的优势。

其四，建立党建服务与村民自治的协作机制。村庄党建与村民自治重心双下移，在每个村民小组建立党建服务点，把党小组建在服务点上，并以此作为开展村民自治的主要阵地。(10)同时，在党建服务点原有政治功能的基础上，强化基于生活化的党建功能运作，统合基层党建与村民日常生活，在改善党群关系的同时，还促进了村民自治的有效运行。(11)徐建宇：《村庄党建嵌入村民自治的功能实现机制：一种实践的主张——基于上海J村“巷邻坊”党建服务点的分析》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2018年第5期，第50页，第53-54页。

总体而言，乡镇党建服务工作取得了一定成效，但仍存在一些问题，有待进一步完善。问题主要集中在两点：一是运行机制不畅。乡镇党建服务过于依赖党员自身的主观能动性，缺乏强有力的制度约束与完备的运行规则。乡镇党委与社会组织的合作、党建服务与村民自治的协作、区域化党建共同体的构建，都是非常好的服务供给方式的创新，但在运行机制不畅的情况下，基层党组织的“离散化”与“悬浮化”(12)唐文玉：《从单位制党建到区域化党建——区域化党建的生成逻辑与理论内涵》，《浙江社会科学》2014年第4期，第47页。将使得这些创新流于表面。二是服务标准缺失。标准的制定不是为了给服务供给主体压上一座五指山，而是为了给治理环境各异的乡镇提供一份统一可靠、全面详实、可按图索骥的指南，让服务供给主体有章可循。从体系化建设的角度来说，没有统一的标准作为指导和参照，既不利于党建服务的规范化，也不利于绩效评价的开展。

(二)乡镇法律服务的发展现状

党的十九大报告指出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强和改进乡村治理的指导意见》进一步指出，要“加强农村法律服务供给”。据此，法律服务是乡镇基础服务的重要内容。乡镇法律服务包括法治宣传、法律咨询、法律援助、法律调解、司法救助、公证服务等多维度的服务，其主要建设举措和成效如下。

其一，加强法律服务队伍和阵地建设。加强乡镇司法所建设；依托司法所，在乡镇一级设立法律服务工作站，安排专人值班，提供法律咨询和代写法律文书服务；在村一级设立法律服务工作室，引入法律顾问(13)张紧跟、胡特妮：《论基本公共服务均等化中的“村(居)法律顾问”制度——以广东为例》，《学术研究》2019年第10期，第47页。，实现“村村有顾问、事事依法行”；部分乡镇还会在法律服务工作室下再设各类公共法律服务工作点。通过政府购买服务机制，将律师、基层法律服务工作者等扩充进法律服务队伍；从老干部老党员等离退休人员中选适合的人充实到法律服务队伍；面向社会招募志愿者，成立法律服务志愿者大队。这些举措完善了乡镇法律服务的组织保障和人才保障。

其二，建立法律顾问制度。在组织安排上，乡镇司法所、律师事务所与村委会各司其职。司法所负责牵头协调，律师事务所负责选派人员，村委会负责宣传等辅助性工作。在服务方式上，法律顾问通过线上“互联网+热线平台”、线下接待日现场服务两种渠道进行嵌入式的参与，为村民提供及时有效的法律服务。(14)戴康、许中波：《公共法律服务的城市社区治理逻辑与路径》，《城市问题》2020年第6期。

其三，完善法律服务多元供给机制。在整合现有法律服务资源的基础上，引导市场供给法律服务主体到乡村开展法律服务，形成多元化的法律服务供给格局，以满足村民法律服务需求；同时，优化法律顾问服务模式和“互联网+法律服务”模式，推进乡村“数字法治、智慧司法”建设，围绕群众需求，提供精准化、精细化的法律服务。(15)邓胜英：《关于优化乡村法律服务供给助力乡村治理的思考》，《宜宾日报》2021年1月15日，第3版。在多元供给模式下，多元主体共同参与，相互合作，有助于实现共建、共治、共享的社会治理新格局。

其四，健全纠纷调处联动协作机制。一方面，建立“党委政府统一领导、综治中心牵头协调、司法行政具体实施、相关部门联动协作”的纠纷大联调平台，统筹指导协调镇域范围内诉讼调解、行政调解、人民调解工作，有助于将社会矛盾化解在基层；另一方面，健全乡村调解仲裁、行政裁决、行政复议、司法诉讼有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，有利于提高乡村治理能力，促进法治乡村建设。

总体而言，乡镇法律服务工作的优化和深入，使得法律服务供给侧改革初具成效，但仍然存在一些问题需要逐步回应与解决。问题主要集中在三点：一是服务标准缺失。同党建服务一样，法律服务也缺少对服务的标准化、规范化建设，而服务的标准化、规范化决定了服务的质量与水平。由于党建服务与法律服务的特殊性，它们除了需要满足社会需求和实现治理效能，还需要维护“党”与“法”的社会公信力，这对服务质量和服务水平提出了更高的要求，而统一标准的缺失无疑增加了这些目标实现的难度。二是资源整合不足。目前乡镇法律服务建设呈现出“铺得开收不拢”的状态，资源的统筹整合与功能的衔接配置不足，导致治理资源浪费，治理效果大打折扣。三是监督管理不够。目前乡镇法律服务侧重于平台队伍的建设和运行机制的完善，对于监管体系的构建相对滞后。随着法律服务供给主体的多元化、队伍规模的扩大化、运作机制的精细化以及社会需求的多样化，乡镇需要尽快建立起法律服务监管体系，形成一个完整、闭合和良性循环的法律服务链条(16)郭海南：《“互联网+公共法律服务”体系助力新时代乡村振兴战略初探》，《中国司法》2018年第10期，第69页。。

(三)乡镇数字服务的发展现状

早在2019年1月，中共中央、国务院便在《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》中提出要实施数字乡村战略，随后便由中共中央办公厅、国务院在2019年5月印发《数字乡村发展战略纲要》，对数字乡村的建设做出了具体规划。2021年3月由全国人民代表大会发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调，要“加快推进数字乡村建设，构建面向农业农村的综合信息服务体系，建立涉农信息普惠服务机制，推动乡村管理服务数字化”。紧接着，2021年4月由全国人民代表大会常务委员会发布的《中华人民共和国乡村振兴促进法》再次明确了推进数字乡村建设、提升乡村公共服务数字化智能化水平的重要性。据此，数字服务也是乡镇基础服务的重要内容。乡镇数字服务建设的主要做法和成效如下。

其一，构建数字服务平台。一方面，将数字信息技术与网络平台进行深度结合，建立面向社会和市场主体的数字信息服务网络平台，共享信息资源，从而助力农村进步，消除信息鸿沟，服务基层农民；(17)倪佳：《“数字湖南”战略与农村基层信息服务新思路》，《图书馆》2017年第8期。另一方面，建立面向政府的数字化管理平台，将管理辖区划分成若干网格，每个网格配备网格管理员，进行全方位、精细化、动态化的服务与管理。

其二，建立新农民新技术创业创新机制。探索建立“一批兼具创业孵化、技术创新、技能培训等功能于一体的新农民新技术创业创新中心，培育形成一批叫得响、质量优、特色显的农村电商产品品牌，基本形成乡村智慧物流配送体系”(18)《数字乡村发展战略纲要》。，充分发挥数字服务对乡村经济的带动作用。

其三，完善“互联网+”服务运作模式。数字乡村提供“互联网+便民服务”“互联网+医疗”“互联网+教育”“互联网+农产品”等个性化服务，甚至对同为基础服务的党建服务与法律服务也形成了“互联网+党建”(19)王保彦、邸晓星：《“互联网+党建”精准服务群众研究——以天津红桥区“微实事工作室”为例》，《中共天津市委党校学报》2019年第2期，第20页。“互联网+法律”的服务运作模式，通过用“数字化治理”取代“条块化管理”，有效满足村民的多元化服务需求，实现治理的及时有效。

其四，探索自治与共治相结合的数字治理模式。数字信息平台的交互式设计与“互联网+”运作模式的回应型服务，激发了村民参与乡村治理的内生需求，有利于促进村民自治意识的觉醒；同时，通过数字服务提供给企业、社会组织和村民等多元主体参与乡村治理的便捷渠道，有助于实现从政府单向治理向政府、市场、社会共建共治共享的转变。

总体而言，乡镇数字服务在乡村治理过程中成效初显，但仍存在一些共性化与个性化的问题有待完善。问题主要集中在三个方面：一是服务标准缺失。作为党建服务、法律服务和数字服务共有的问题，其重要性无须赘述。而数字服务涉及到的信息安全问题更是强化了服务标准建设的迫切性。二是协同性不足。数字服务的功效需要在整体性治理框架下才能全面释放，因而目前在行政体制改革和政府职能转变尚未彻底的乡镇范围内推进数字服务，明显存在协同性不足、中后期发展遇阻放缓的问题。三是数字人才和数据安全保护措施不够。规范数据处理活动、保障数据安全是数字服务发挥治理效能的前提，但受限于数据安全整体发展水平，目前乡镇数字服务人才短缺，数据安全保护措施不够。我们要谨防因数据泄露或损坏引发的数字服务反噬治理效能的问题，并从制度完善、技术研发、人才引进与培养三个层面积极探索预防和应对措施。

三、乡镇基础服务体系的具体建构

通过对乡镇党建服务、法律服务、数字服务建设的现状分析，我们发现乡镇基础服务在治理过程中存在的诸多问题，真切反映出其缺乏基于顶层设计的系统性、整体性规划。正因如此，建构乡镇基础服务体系显得更为迫切和重要。我们将主要从乡镇基础服务的范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式、绩效评价几个方面对乡镇基础服务体系进行具体建构。

(一)明确乡镇基础服务范围和标准

《中华人民共和国乡村振兴促进法》通过立法的形式明确了现代乡村社会治理体制的基本内容，同时也是实现现代乡村社会治理需要具备的基础社会条件，即党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑。根据乡镇基础服务的内涵与特征，我们认为乡镇基础服务的范围即为这7项内容，并在7项内容之下设置了18项具体服务。具体而言，在乡村社会治理过程中，“党委领导”主要体现为党建服务；“政府负责”主要体现为政务服务；“民主协商”主要体现为民事民议服务、民事民办服务、民事民管服务；“社会协同”主要体现为跨部门协同服务、跨区域协同服务、跨功能协同服务；“公众参与”主要体现为决策性参与服务、听证性参与服务、咨询性参与服务、协调性参与服务；“法治保障”主要体现为立法修法服务、农村法律服务(法治宣传、法律咨询、法律援助、法律调解、司法救助、公证服务等)、综合执法服务；“科技支撑”主要体现为数字服务、智能服务、农业技术服务。

在确定乡镇基础服务的范围后，我们来对其标准进行分析。需要说明的是，本文只尝试解答乡镇基础服务需要在哪些方面制定标准，而暂不对标准应当如何制定作回应。参照《国家基本公共服务标准(2021年版)》，上述18项服务应在服务对象、服务内容、服务标准、支出责任和牵头负责单位等五个方面制定标准。“服务对象”规定各项基础服务需覆盖的群体范围，解决了“为谁做”的问题，同时也明确了服务对象享有本项服务的权利；“服务内容”规定各项基础服务包含的具体工作事项、工作职责，解决了“做什么”的问题；“服务标准”对于有确切要求的直接列明，对于标准散见于各相关法律法规中的按照相关规定执行，解决了“怎么做”“做到什么程度”的问题；“支出责任”规定各项基础服务的资金来源渠道，解决了“谁买单”的问题，增强了基础服务的保障能力；“牵头负责单位”规定各项基础服务的责任主体，解决了“谁主导”和“谁负责”的问题，提高了执行力，也避免了推诿扯皮现象的出现。

门帘掀开，所有人的目光投了过来，“哗”地让开一条道，一个火炉现出来，我把自己晾在炉火边，顿时烟雾从腿往上蔓延，笼罩了我的全身。

(二)优化乡镇基础服务资源配置

乡镇基础服务的资源配置是其发挥效用的基础条件。我们将从人、财、物、事四个方面探讨乡镇基础服务资源配置的优化路径。

其一，培养和引进人才。乡镇基础服务的范围决定了其人才需求的类型，按功能划分，主要包括管理型人才与技术型人才，其中，管理型人才主要指经营管理人才，技术型人才主要包括农业科技人才、数字技术人才、法律服务人才、社会工作人才等；按地域划分，包括本土人才与外来人才。据此，乡镇政府应大力培养本土人才，引进外来人才，扶持管理型人才与技术型人才，为乡镇基础服务建设提供人才保障。

其二，增加财政投入。加大政策支持力度，在增加政府投入的同时，通过政府购买服务、贷款贴息等方式，吸引更多社会力量投入乡村建设，(20)赵早：《乡村治理模式转型与数字乡村治理体系构建》，《领导科学》2020年第14期，第48页。为乡镇基础服务建设提供经济保障。

其三，完善基础设施建设。完善水利、交通、电网、互联网、移动通信网、物联网等基础设施的建设，推进基础设施的数字化智能化转型，并在此基础上实现基础设施的互联互通、共建共享，为乡镇基础服务建设提供物质保障。

其四，编制和更新权责清单。根据现有法律法规、政策性文件，编制权责清单，明确与乡镇基础服务相关的事权与支出责任，并随规定的调整及时更新，实行动态管理。同时，增强政策的针对性和执行性，比如结合当地实际，制定乡村数字治理体系建设实施方案，明确工作目标，完善各项配套措施，为乡镇基础服务建设提供法律依据与政策支持。

(三)完善乡镇基础服务管理运行机制

乡镇基础服务的管理运行机制是其作用效果的决定性因素。我们将根据管理运行机制的功能定位，从建立便民服务体系和协同治理体系两方面对其进行完善。

其一，建立便民服务体系。乡镇基础服务作用于治理过程、不直接面向公众的特征，使其在建立与便民服务相关的管理运行机制时更侧重于以下几方面：一是建设线上与线下结合、网络与实体联动的综合服务平台；二是推进数字化智能化建设，包括建立面向公众的数字信息服务网络平台、面向政府的数字化管理平台、搭载于国家政务服务平台的线上综合服务平台，以及“互联网+”服务运作模式等；三是引入法律顾问，将基层矛盾带入法治轨道；四是保障公众参与和协商议事的通道，畅通村民利益表达渠道。

其二，建立协同治理体系。乡镇基础服务本身自带协同属性，党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑等7项内容彼此之间即存在协同关系。同时，社会协同与公众参与两项内容的主要功能即为促进协同治理，与这两项内容相关的管理运行机制均应纳入协同治理体系。此外，协同治理体系的建立还可以从以下几方面入手：一是建立三级服务平台联动协作机制；二是构建区域化服务共同体；三是完善服务多元供给机制；四是健全纠纷调处联动协作机制。

除了关注上述两类常规管理运行机制之外，我们还需将眼光放长远些，看看乡村治理未来的发展方向将给乡镇基础服务的管理运行机制提出什么新挑战。随着数字服务的深入推进，少数具备条件的乡村开始着手构建孪生乡村，结合基础设施的数字化智能化，实现数字化管理运行。数字化管理运行要求将数据资源要素化，进行系统梳理和开发利用，服务于乡村建设与治理。为此，应建立乡村数字资源库，以数字推动农业生产和乡村治理“智能转型”；并探索建立数字应用辅助管理决策机制，包括实时提供便民服务、实时掌握村情民意、实时预警处置事件等。(21)黄莉莉：《推进农业农村数字化改革的若干建议——德清打造数字乡村赋能乡村振兴的实践及启示》，《浙江经济》2021年第3期。

(四)丰富乡镇基础服务供给方式

由于乡镇基础服务的基础性，绝大部分服务事项具有较强的政治和行政色彩，致使服务供给主体和方式均较为单一。对此，我们可以将服务事项拆解开来，部分政治性、行政性较强的服务内容可以继续由政府供给，但专业性、技术性较强的服务内容可以并鼓励引导市场供给，而生活性较强的服务内容可以探索交由村民自治。具体可以从以下几方面丰富服务供给方式。

其一，完善政府购买服务机制。作为政府职能转变的重要举措，政府购买服务的范围涵盖了公共服务的多个领域，但对于乡镇基础服务，政府购买的范围主要集中在法律、科技等传统高专业性、高技术性领域。具体表现为由政府出台相应优惠政策，以项目化的形式运作，让“专业的人做专业的事”，从而提高服务质量与效率。值得注意的是，专业性服务和技术性服务是一组发展中的概念，随着去行政化和精细化治理理念的推进，部分政治性、行政性服务内容也逐渐具有专业性、技术性等特质，例如上海市浦东新区塘桥街道对社会组织购买党建服务的探索，在一定程度上反映出党建服务专业化的发展趋势。因此，我们要怀着开放的心态，接纳并探索新型服务供给方式，以适应治理需求的发展变化。

其二，探索自治供给模式。在乡镇基础服务中，民主协商、社会协同、公众参与等三项内容都有一个共同指向，即村民自治。村民自治是这三项基础服务得以顺利推进的前提条件，也是乡镇社会治理的基本目标。对于乡镇基础服务中生活性较强的服务内容，由村民自治进行供给有天然优势，只有村民自己才最懂自己的需求，也只有村民自愿参与民主协商、社会协同，自愿参与社会事务的管理，这些基础服务才能真正落到实处并发挥效用。据此，应积极探索乡镇基础服务自治供给模式，促进村民自我管理与自我服务的实现。

(五)健全乡镇基础服务绩效评价机制

作为起监管作用的绩效评价制度，其既是政府自查自审的方式，也是公众监督与利益表达的渠道。健全乡镇基础服务的绩效评价制度应主要从以下几方面入手。

其一，建立评价指标体系。评价指标体系应包括资源配置和治理效能两大类，资源配置主要有人才培养与引进、财政投入、基础设施建设、权责清单编制与更新等指标，治理效能主要有农业发展、农民发展、经济建设、环境建设、文化建设、儿童照护、教育保障、创业扶持、就业改善、医疗保障、养老保障、住房保障、社会救助、便民服务等指标。具体服务事项的评价指标可根据实际情况进行增减调整。

其二，建立效果跟踪反馈机制。效果跟踪反馈机制是政府视角自上而下的常态化长效性反馈，依托数字化管理平台，借助乡镇、村、村小组三级服务系统，对乡镇基础服务的具体举措与实施效果进行持续性跟踪、信息收集、归纳分析与反馈，从而促进服务内容与服务方式的及时更新与完善。

其三，建立公众评价反馈机制。公众评价反馈机制是公众视角自下而上的反馈，包括政府主导的常态化问询式反馈和自发的动态化应激性反馈。两种形式的反馈线下均依托乡镇、村、村小组三级服务系统，线上均借助数字信息平台和“互联网+”服务模式，区别在于：前者有常态化运行机制，政府定期以走访谈心或问卷调查的方式收集信息，公众便由这种方式反馈信息；而后者是公众通过投诉、举报涉及自身利益或公共利益的不良服务举措来反馈信息。

其四，建立问责机制。作为绩效评价制度的最后一环，问责机制的设立将促成闭环管理运行机制的圆满。问责机制要求问责事项明晰化、问责程序规范化和问责过程透明化，保障公众的知情权、参与权与监督权。同时，还要建立案情通报、案件移送等制度，促进党内问责与行政问责的协调发展，实现行政问责与法律问责的有效衔接，从而推进法治政府建设，完善政府治理体系。

四、结语

基础服务同基础设施一样，是乡镇治理的前提性、奠基性条件。然而当前乡镇治理领域的理论研究与实践探索均主要着眼于对基本公共服务体系的完善，缺乏对基础服务体系的建构，长此以往，将阻碍乡镇治理体系与治理能力的现代化建设。因此，有必要尽快着手建构乡镇基础服务体系。首先，应确定其内涵与特征。我们认为，乡镇基础服务体系是指由公共财政所支持的、支撑乡镇社会治理过程顺利推进所需要的基础社会条件，经过系统梳理与综合建构形成的有机整体；应具备基础性、以治理效能为导向、多元化、差别化、数字化、协同性等特征。其次，应明晰其发展现状。鉴于实践中尚无乡镇基础服务体系建设的直接经验可供研究和借鉴，我们根据前文所述内涵及特征，从乡镇治理的庞杂构造中剥离出可纳入基础服务范畴的党建服务、法律服务、数字服务等内容。通过对这三项服务的做法、成效、问题等进行梳理分析，得以窥见乡镇基础服务体系建设缺乏基于顶层设计的系统性、整体性规划这一基本状况。最后，应探索其实现路径。我们认为，可以从以下五方面入手：一是明确乡镇基础服务范围为党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑等7项内容，并在这7项内容之下设置18项具体服务；同时，参照《国家基本公共服务标准(2021年版)》，对这18项具体服务在服务对象、服务内容、服务标准、支出责任和牵头负责单位等五个方面制定标准。二是从人才保障、经济保障、物质保障、提供法律依据与政策支持等四个方面优化乡镇基础服务资源配置。三是从建立便民服务体系和协同治理体系两个方面完善乡镇基础服务管理运行机制，并探索建立应对孪生乡村等未来乡村治理新形式的管理运行机制。四是从完善政府购买服务机制、探索自治供给模式两个方面丰富乡镇基础服务供给方式。五是从建立评价指标体系、效果跟踪反馈机制、公众评价反馈机制、问责机制四个方面健全乡镇基础服务绩效评价机制。