数字化时代乡村治理能力现代化问题研究

任 雪，刘俊英

(河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475000)

1 问题的提出

治理有效关系到乡村全面振兴的顺利实现，也关系到2035年乡村治理能力现代化的目标落实.据相关报告，在未来的3—5年，数字化程度可能达到70%—80%.在乡村振兴战略实施过程中，物联网、云计算等技术已经成为实现乡村治理能力现代化的重要保障.目前，学术界从不同角度对大数据时代推进乡村治理进行了研究，主要集中在肯定数字化技术的应用价值、大数据助力治理面临的挑战以及路径优化等主题上.第一，数字化技术转变了乡村治理模式，实现了有效治理.高国伟等认为统筹协调物联网、云计算等数字化技术，突破了传统科层治理的壁垒，益于推进“智慧农村”治理[1].赵秀玲提出，各地积极利用互联网探索特色化的治理模式，例如湖北“巴东模式”、浙江“遂昌模式”等[2].第二，在新兴信息技术助力治理的过程中也面临诸多困境.张春华提出基层行政人员数据驾驭能力有限[3]，使大数据技术与乡村治理的对接效果大大降低.马彦涛等人认为民众素质和数字技能水平较低，运用大数据参与乡村管理的意愿不强[4].第三，数字化时代乡村治理的发展路径.房正宏等指出互联网时代的乡村发展，需要构建政府主导下多元主体协作的“互联网+”治理新格局[5].王欣亮等认为从创新理念、数据平台、决策机制三方面入手，可以驱动乡村治理，实现多元主体协作、内容精准高效和手段先进有效[6].

以往的研究大多集中在大数据为乡村治理带来的转变，鲜有结合乡村振兴这一战略去研究治理能力现代化的.本文结合数字化技术的发展背景，分析数字技术嵌入乡村振兴进程中的现实价值，在剖析当前治理困境的基础上，提出数字化时代提升乡村振兴治理能力的举措.

2 乡村数字治理的理论基础

“治理”一词首次出现在1989年世界银行关于非洲的报告中.1995年全球治理委员会将其界定为：“治理是各种公共的和私营性的个人和机构经营管理相同事务的多种方式的总和.”[7]治理理论将政府、社会与市场放在一个相互协调、共同促进的位置，使三者的作用都得以充分发挥.

2.1 网络化治理理论

网络化治理是指政府、市场、社会与公民在民主协商的基础上，通过共享信息、权力等资源，相互合作以达成治理目标的过程.20世纪80年代，在一些西方国家官僚制的弊端日益凸显，结构僵化，难以灵活处理出现的社会问题，市民社会逐渐兴起，公民参与政治生活的意愿与能力增强，创新社会治理模式和改革政府治理结构刻不容缓.在这样的形势下，戈德史密斯和埃格斯联合提出网络化治理理论[8].网络化治理理论主张弱化政府的主导地位，增强民主化，管理结构更加扁平化，治理上重视行政效率的提高.

2.2 整体性治理理论

整体性治理理论是20世纪90年代发展的一种新兴公共治理理论，它的提出主要是为了解决20世纪80年代新公共管理运动导致的治理碎片化以及部门之间条块分割、政策制定与执行的脱节和效率低下等问题.1997年英国学者佩里·希克斯在对“整体性治理”的概念进行了分析论证.整体性治理理论强调目标和手段之间的协调，治理过程中碎片化问题的整合，提出政府应在治理层级、功能以及公私部门等方面进行协调与升级，为公民提供优质的整体型政府服务.

2.3 数字治理理论

数字治理理论产生于20世纪90年代末的西方，其代表人物是帕却克·邓利维.他认为数字时代的到来实现了信息数据库的共享，简化了政府办公流程提高了政府行政效率.2008年学者竺乾威在《公共行政理论》一书中系统阐述了邓利维关于数字治理理论的观点，继而国内学者将目光聚焦在数字治理的研究上[9].数字治理理论是治理理论融合数字化技术而提出的一种新兴治理理论[10].数字治理的核心是运用数字化技术变革组织结构及流程管理，解决各主体之间存在的信息孤岛、信息茧房等问题，推动政府与其他主体的高效互动，借以提高政府的治理能力，提升政府公信力.

在我国复杂的治理体系下，各地的发展差异较大，单一的治理理论不适合我国的国情，更需要综合性的治理理论来指导.网络化治理理论注重民众与政府之间的互动，通过意愿表达使政府治理更贴合民意；在推进乡村振兴中提高治理能力，同样需要具有大局管理意识，树立整体性的治理理念；数字治理贡献了大数据技术这一治理工具，使政府治理趋于高效化、科学化.因此，三种治理模式互为补充、相互促进、发挥协同优势，共同服务于数字化时代的乡村治理.

3 数字化技术嵌入乡村治理的现实价值

数字技术的运用是未来乡村治理的主要手段具有一定的现实价值.

3.1 实现治理主体多元化

数据技术的介入，不仅破除了信息鸿沟和数据壁垒的桎梏，而且赋予社会组织和公民更多的参政机会.乡村治理由以政府主导为主、单一垂直的方式转变为民主协商、合作共治的模式[11].一方面，通过整合乡村各级政府组织、企事业单位以及社会组织等的数据资源，形成信息共享的乡村大数据平台.另一方面，在数据信息共享的推动下，调动各类主体参与乡村治理的积极性，实现基层政府与其他主体之间合作协商、有效治理.

3.2 促使决策依据科学化

科学决策是做好一切工作的核心要素，数字技术为乡村治理决策科学化提供数据基础和技术分析手段.通过数据挖掘与聚合分析，快速准确地发现众多事务之间的关联性，从而揭示乡村公共事务的本质规律，以做出科学合理的决策.当前，我国正处于乡村振兴战略两步走的交汇期，不可避免地出现诸多矛盾与挑战，更要借助数字化技术嵌入治理领域，重视数据收集与定量分析，提前预测、判断和分析乡村可能出现的各种社会矛盾和挑战，从而及早筹划科学有效的应对策略.

3.3 推动公共服务高效化

推进乡村公共服务与数字化技术的融合发展，是缓解当前乡村生活中各种矛盾的重要举措，是提高乡村治理能力现代化水平的必然要求.借助区块链、AI等新兴技术的运用，精准分析公共服务供给的每一个步骤，使所需资源在不同部门、层级及地区之间互联互通，推动公共服务便捷化、高效化.数字化技术的应用，创新了乡村公共服务供给方式，实现了由实体服务向数字服务的转变.

3.4 实现治理内容精准化

数字化技术的发展能够有效地分析与处理复杂的社会问题，实现数据驱动治理，促进乡村振兴中治理精准化.治理内容精准要求自上而下的政府治理精准施策以及自下而上的村民自治精准高效.首先，基层政府通过对信息进行有效分析，提炼出村民的真实需求，便于做好乡村治理的精准施策.其次，村民利用数字信息平台实现自治的精准化.政府及企事业单位利用自身的数据资源建设信息平台为村民自治提供便利，村民通过数据平台参与乡村的民主监督、村务处理以及某些重大事项决策，从而实现乡村自治事务的精准治理.

4 数字化时代乡村治理的瓶颈

目前，全国各地都在积极运用互联网、物联网、云计算等大数据技术助力乡村振兴战略的实施，在治理方面成绩也尤为突出，治理能力水平得到显著提高，但数字背景下实现乡村治理现代化还面临不少瓶颈，亟须突破.

4.1 人才资源匮乏，数据驾驭能力有限

人才资源是数字化时代提高乡村振兴进程中治理能力的重要因素，但是我国乡村干部、大数据技术人才等仍处于短缺状态.干部队伍是推进乡村振兴治理有效的强劲力量，目前部分乡村基层干部存在数字技术运用能力有限、科学文化水平不高等问题，在治理过程中呈现心有余而力不足的状态.另外，大数据人才是推进乡村治理有效的关键力量，目前缺少高质量的数据处理、信息服务等技术人才.据《2019年中国大数据产业发展白皮书》，截至2018年底，全国大数据核心人才约200万人，主要集中在北京、上海、深圳等一线城市[12].虽然各地政府为吸引人才下乡出台了多项优惠政策，但受发展、待遇、环境等因素影响，高质量人才一般还是会选择在大城市就业，不利于数字技术在乡村中的应用.

4.2 治理思维受限，参与意识薄弱

理念是行动的先导，治理理念在很大程度上决定了治理成效.目前部分地区尤其是落后乡村，民众对新的社会治理理念认识不足，阻碍了乡村决策能力的优化.第一，基层行政人员受传统治理思维的束缚.传统的治理思维仅仅适用于已经发生的矛盾与问题，多以直觉、经验为主去解决问题.行政人员忽视了大数据所带来的治理思维的创新, 缺乏依据大数据精准分析、有效预测、主动解决的治理理念.第二，村民参与治理意识薄弱.乡村振兴中治理有效离不开多元主体的协作，村民在乡村振兴过程中扮演的角色不单单只是受益者，更应该成为参与者.一些地区村民参与治理的意识不强，认为如推进乡村治理现代化是政府的责任，接受新理念的愿望不强.

4.3 基础设施落后，信息共享受阻滞

首先，我国乡村信息化基础设施建设有待加强.由于人口密度、搭建成本等因素影响，网络设备、通信线路、服务器设备等基础设施还未实现全覆盖.第43次《中国互联网络发展状况统计报告》的数据表明，截至2018年12月，我国乡村地区的互联网普及率仅为38.45%.其次，主体间信息共享受阻滞.政府部门之间缺乏数据共享平台，横向职能部门采集数据时未依据统一的标准，造成了资源的浪费；纵向职能部门层级复杂，使用数据时审批时间成本较大，影响治理决策的及时性和准确性.其他主体只能依靠政府公布来获取政务信息与数据，同时向政府传输信息与数据的渠道相对单一，多元合作治理的优势难以显现.

4.4 法治建设滞后，主体利益受损

法治让乡村治理更加有效，目前不管是数据立法进程，还是执法规范程度都处于落后状态.云计算、物联网、区块链等数字技术被广泛应用在各个领域，在实践过程中需要法律去规范相应的问题.但国家相关法律法规的制定落后于新技术的发展速度，并且现有的相关法律法规也存在不少缺陷.例如数据共享界限与信息安全保护、数据产权所有者、数据管理者职责等方面缺少明确规定.即便有相关的法律法规，在执法层面也不够规范.负责互联网信息管理的部门较多，职责权限划分不清晰，难免出现政出多门、推诿扯皮等现象[13]，在执法过程中，也会存在行政人员徇私枉法、滥用职权现象，显然，这对于保障信息共享过程中涉及的主体利益有失公允.

5 数字时代推动乡村治理能力现代化的策略

数字化时代要抓住云计算、互联网、人工智能等新技术，同时注重多元主体互动参与，充分利用数字化技术有效整合治理过程中碎片化问题.

5.1 深化人才队伍建设，提升精细治理能力

人是乡村振兴的第一要素，发挥人的能动性，建设一支高素质的干部队伍和数据专业人才队伍，全力提升乡村精细治理水平.

第一，培养全方位干部人才队伍.首先，强化自身理论学习.理论指导实践，基层干部要加强自身的理论武装，深入研读习近平新时代中国特色社会主义思想，时刻与党中央保持高度一致，坚持以人民为中心，密切联系群众、服务群众[14].其次，定期对干部进行科学知识和技能培训.通过基层政府与培训机构、大中专院校的合作，提供有关数字技术和乡村治理的线上或线下课程，进而提高基层干部的综合治理能力.再次，拓宽人才培养范围.将致富达人、退伍军人、返乡创业人员等纳入培养范围，加强村干部队伍的递进式培养.

第二，专业技术人才方面.通过政策倾斜支持、优厚的薪酬待遇引进一批熟练掌握数字传播、数据挖掘、分析管理等技术的人才.同时注重本土人才的培养，发挥新乡贤作用，通过专题讲座或课程培训等方式，提高乡村本土人才应用数字技术的能力，扩大专业人才队伍.另外，也要加快乡村产业振兴、生态环境优化等工作，发展美丽富裕宜居的新乡村，做到既能引进人才，也能留住人才.

5.2 创新治理理念，实现高效协作共治

数字化时代要实现治理理念的创新，各治理主体应从传统管理理念转向多元协同治理、数据治理理念，从而提升乡村治理能力.

第一，强化多元协同治理理念.多元主体协同主要是指基层政府、社会组织及村民共同参与到乡村治理过程中.首先，政府主体要充分放权.政府要主动变革思维，由一元主导的管理理念转向多元协同治理理念，真正做到一切为人民服务.其次，增强村民与社会组织参与治理的意愿与能力.网络技术的发展为其他主体提供了更多参政机会与渠道，村民与社会组织要主动关心政务信息，同时提高自身文化素养，在乡村治理中发挥积极作用.

第二，树立大数据治理理念.大数据治理理念强调通过量化分析收集到的海量数据，探索出隐藏在数据背后的实质联系，进而主动有效地预测问题、解决问题.乡村治理主体应打破原有的根据直觉和经验进行因果分析的思维，从传统管理理念转向数据治理理念，进一步提高决策的科学化水平和管理效率.为了强化各主体的大数据思维，要积极开展宣传培训、案例模拟演练等工作，进一步巩固数据治理理念.

5.3 优化设施与平台，筑牢核心技术支撑

数字化时代提高乡村治理能力现代化水平，完善信息化基础设施是前提，数据共享平台是基础，核心技术是保障.

第一，完善信息化基础设施.数据的采集、传输、共享及分析都依赖信息化基础设施.首先，将通信基础设施规划纳入当地发展总体规划，以免遇到新建地下管线选址难、已建设施安全维护难以及后续乡村改造中迁移等问题.其次，加快升级农村宽带，重点支持边远地区第四代移动通信基站建设，实现移动网络在行政村的全覆盖.再次，加大对乡村网络建设的资金投入，尽快落实提速降费，降低村民使用网络成本.

第二，构建数据共享平台.首先，建立政府之间的数据共享平台.政府部门做好顶层设计，建立跨乡镇、跨层级、跨部门的数据统一共享平台，对政务数据的采集标准、共享边界、管理方法等做明确的规定，从而促进政府之间的高效合作.其次，建设其他主体之间的数据共享平台.将政府部分数据平台的信息与企业、社会组织、村民的信息平台实现对接，分类设置政务服务、公益服务、市场信息、民意收集、群众监督等专题，通过整合碎片化的信息，促进多元主体之间数据与治理的深度融合，提升治理能力水平.

第三，研发核心技术.当前，政务信息和个人信息越来越多的存储于互联网，网络安全技术不达标信息可能会被不法分子利用，因此要加快核心技术的研发，确保信息的安全.政府要加大在技术研发方面的资金投入，积极与企业、科研院、高校等合作，形成产学研和政务相结合的新模式，为数字化技术的应用提供安全保障.

5.4 健全法治建设，夯实数字治理根基

为了避免信息泄露、篡改等危险的发生，数字化治理不仅需要从技术方面加强防护，同样需要法治的保障，将法治内化到数字化治理的实践逻辑中是夯实乡村治理根基的良策.

第一，完善数据法律体系.首先，出台有关数据产权归属的法律法规.只有明确了数据的所有者，才能避免因没有法律依据，共享过程中发生产权纠纷难以处理的局面.其次，要对数据的共享边界、数据的授权应用、数据管理者的责任和义务等都做出明确的法律规定，使各个主体在数据应用过程中做到有法可依.再次，及时修改现行法律法规.没有任何法律在制定之初就做到完美无缺，随着时代的发展变化，要根据情况及时修订或重新出台相关法律法规.

第二，执法必严，违法必究.国家和地方层面相继出台了一系列大数据的相关法律法规，初步做到了网络空间有法可依.例如《中华人民共和国网络安全法》《贵州省大数据发展应用促进条例》的正式实施，对于维护网络安全具有里程碑意义.针对执法过程中存在“踢皮球”现象，要厘清互联网信息管理中各个部门的职责边界，细化职责清单，按照清单履责，为行政问责提供基础和依据.另外，执法人员要规范自身执法行为，严格依法行政，对那些滥用、篡改、窃取数据信息等违法犯罪行为，要严惩不贷.