三治融合视域下发挥基层党组织引领作用的内在逻辑及实践路径

贺培

（武汉理工大学 湖北武汉 430070）

自治、法治、德治“三治融合”是新时代基层社会治理的新思维、创新发展的新方向。党的十九大报告明确指出，要建立自治、法治、德治相结合的新型乡村治理体系。党的十九届四中全会再次强调，要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。这对于当前基层社会治理中如何发挥基层党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用，助力“三治融合”的基层治理模式形成具有重大理论和实践意义。新时代背景下，我们既要主动出击，找出阻碍“三治”融合的症结所在；也要积极探讨，厘清发挥基层党组织引领作用与促进“三治融合”形成的内在逻辑；更要回归现实，将基层制度优势转化为治理效能，探索实现“三治融合”的新着力点。

一、症结：“三治”未融的阻碍因素

（一）自治之维：群众参与不足

村民自治是广大农民群众行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。就现实运行而言，村民参与自治的广度与深度存在明显不足，主要表现在三个方面：一是参与覆盖不足；二是参与意识不足；三是参与能力不足。从参与主体来看，基层党员干部所占比例较大，妇女、老人等弱势群体所占比例较小；居住地至村委会较近、交通较为便利的群众参与度较高，居住相对偏远、交通不便的群众参与度较低；文化程度较高的群众更为积极，反之呈现政治冷漠。从农民参与选举、决策、管理和监督的过程与结果来看，农民对自己的定位更多为“群演”，主角和主人翁意识不强；同时多数农民对自身话语权及其权重的认识存在较大偏差，政治信任感和政治效能感偏低，缺乏政治参与的热情。从村民参与能力来看，村民由于受文化、信息等因素限制，对政策认识理解不充分，在参与自治过程中，易受他人影响或说服，极少表达个人意愿或诉求；当个人权益受到侵犯时，无法采取正确方式及合法渠道捍卫自己的权益，整体政治参与能力亟需提高。

（二）法治之维：法律意识薄弱

法治发展最强大力量在于人民参与，农民群体是中国农村社会法治实施和实现的主体，农民个体法治意识的复苏和主体权利的觉醒对法治农村建设具有推动作用，关键在于农村法治主体的积极参与[1]。就当前农村法治建设情况来看，我国农民群体普遍存在法律意识薄弱问题。究其原因，首先，受教育水平的高低影响了农民群体对法律的理解程度。多数农民文化程度低，枯燥的法文和繁琐的法律程序难以在农村普及。其次，受经济发展影响，农村法治建设的主力军——中青年，大多在外打工，村中多为留守儿童和空巢老人，这些群体的法治意识、法律知识和法律能力普遍不足。再者，受农村传统观念及习俗影响，农民多秉持“息事宁人”“无讼”等思想，当遇到矛盾纠纷或权利受到侵害时，并未采用法律武器或走法律程序来维护自身权益，这也减缓了我国农村法治建设的进程。

（三）德治之维：道德素质欠缺

作为社会意识形态的重要组成部分，道德素质在很大程度上影响着人们的价值观和行为。近年来，我国农村精神文明建设虽取得一定进展，但农村中仍有不少封建、落后的思想观念和行为习惯的残留，如封建迷信、重男轻女、恶霸治村、赌博偷窃等，这成为我国农村改革深入发展的阻碍。此外，伴随着农村经济结构的变革、农民思想的解放和外来文化的冲击，农民群体不能较好地处理自己与他人、金钱和道德、理想和现实的关系；因争地抢水、救济评定等引起的邻里矛盾、斗殴事件也时常发生。同时，随地吐痰、乱丢垃圾、乱排污水等不注意个人卫生和公共卫生等陋习依旧存在。这些不道德行为和现象影响了我国农村地区的思想道德建设，阻碍了我国农村事业的进一步发展。

（四）三治融合：制度环境缺乏

制度通过向人们提供一个日常生活的结构来减少不确定性[2]。健全的制度与规范的程序是保证各项工作有序开展、平稳运行的基础。但从当前农村实际来看，“三治”建设工作的制度化、程序化存在明显滞后。一是农村制度建构无法衔接顶层设计。为了有效实现村民自治，党中央从顶层出发，制定、颁布了《村民委员会组织法》，但农村事务具有鲜明的复杂性、多样性特征，中央政府的宏观制度设计无法针对各地实际情况进一步细化和规范化。而农村的各项制度设计，大多停留在照搬中央各项《意见》之上，缺乏适用于本村实际、与顶层设计相衔接的具体规章制度。二是程序运行不规范。村民委员会作为由全体村民选举产生的村民自治重要平台，在选举过程中存有不合理行为，如抱团拉票、投票。此外，还存在村民委员会与各级政府、党委关系定位不清晰问题。如上级政府把村民委员会当作自己的隶属单位，使之成为自己的全权代理人。同时，部分村干部也未能明确自己的职责，忽视村民的意愿与利益，化身成为乡政府或党支部决策的执行者。

二、逻辑：基层党组织与“三治融合”的价值拓补

（一）自治之需：有利于促进政治动员

政治动员既是党重要的工作方式，也是党鲜明的政治优势。政治动员对于激发民众政治热情、提高民众凝聚力具有重要作用。自中国共产党成立以来，通过自身实践创造和总结了一系列政治动员经验，这为新形势下动员农民参与政治生活提供了重要参考。一是组织引导，即从组织上动员群众，鼓励农民为当地农村建设和发展投入人力、物力和智力支持；二是思想灌输，即通过思想灌溉，唤醒其公民意识和国家意识；三是媒体宣传，即通过广播、布告、标语等方式传播各类政治信息，强化农民的政治意识和政治参与能力；四是利益激励，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关[3]，以满足农民经济、政治诉求为前提号召其参与政治生活；五是开展农民教育，如通过开展夜校、成人教育等方式，提高农民的文化水平和政治素养，提升农民的政治觉悟和能力。这些经验和做法，对于在“三治融合”背景下加强党的全面领导、启发和教育农民，提高农民自治的参与度、参与意识和参与能力具有重要的借鉴意义。

（二）法治之需：有助于明确法治方向

党的领导是中国特色社会主义法治之魂[4]。从历史来看，实践和人民决定了农村法制建设必须由党来领导。1927年大革命失败后，党的工作重心开始转向农村，在农村革命根据地建设中，毛泽东、朱德等老一辈无产阶级革命家结合形势，创造性地制定并颁布了一系列法令法规文件，为规范农民行为、化解农民矛盾、调节农民关系提供了法律依据，实现农村由“人治”到“法治”的转变，开启了党领导农村法制建设的开端。从现实来看，坚持党的领导是农村法治建设的唯一出路。我国农村分布较散，经济发展落后，非官方组织和其他社会力量很难长期、稳定地投入到农村法治建设过程中，而中国共产党领导的基层党组织遍布农村各地，可以因地制宜、有目标、有针对地开展农村法治建设工作，引导农民学法、守法、知法、用法，确保农村法治建设朝着正确的方向发展。

（三）德治之需：有利于规范道德行为

新时代社会治理的重心在基层，公民道德建设的重点也在基层[5]。农村党支部与广大农民有着直接密切的联系，能够第一时间掌握村民思想动态，了解群众情绪变化，把解决思想问题与解决实际问题结合起来，从而规范农民行为，夯实农村道德建设基础。就党员自身来讲，党员、基层干部可以依托本土产生的乡情与亲情，在言传身教，引领示范中矫正村民不道德行为，树立道德楷模，引领道德建设新风向。就党支部来看，一方面支部可依托自身所具备的感召力和凝聚力，向村民传播道德知识、道德观念，引导农民重视并参与道德建设；另一方面党支部可凭借自身的地缘优势，根据新形势、新要求因地制宜地创造、创新“文化产品”和道德建设方式。此外，基层党支部还可以凭借自身的政治功能，通过制定明确的道德赏罚机制、乡规民约，对农民行为是否道德进行界定，以清晰的赏罚机制规范、约束村民言行举止，调动并强化农民参与农村道德建设的积极性。

（四）三治融合：有助于健全治理新格局

自治、法治、德治并非独立分割，而是一个你中有我、我中有你、齐头并进、协调互补的整体。党支部在农村三治过程中，可以通过自身的建设、引导和规范，助力三治融合治理新格局形成。首先，农村党支部可以在引导农民参与治理过程中融入农村优秀道德传统、村规民约及相关法律法规，发挥长老、乡贤、党员的引领作用，发挥法律的明示、预防、规范等作用，矫正基层自治的不足，坚持在道德和法律范围内开展治理；其次，农村党支部可以在普法中，强调参与基层自治、表达利益诉求的重要性，鼓励村民通过自治维护、实现自身利益，在法治建设中，以德治为支撑，实现规范治村、依法治村；再者，农村党支部可以在德治建设中，通过培养公民的法律意识和主人翁意识，鼓励农民自发甄别、革除陋习，宣传、弘扬传统美德，使得体现村民意愿的村规民约与国家法律衔接协调、相互配合。达到自治、法治、德治共同发展的新目标，从而构建三治融合的全新治理格局。

三、思考：基层党组织引领三治融合的实践路径

（一）坚持思想引领，保持政治引导力

一是提高农村群众的思想认识和政治觉悟。为提高农民思想政治水平，让农民群众及时了解党和国家的路线、方针、政策，农村党支部应不断创新宣传方式和途径，如既可以通过张贴、悬挂宣传标语等方式传达党的重要指导思想和执政理念，也可通过专家讲座、座谈会等方式组织村民集体学习，使农民认识到新时代群众参与基层社会治理的重要性，从而积极主动地参与到政治生活中来。二是提升农村群众的政治宽容和政治认同。政治宽容和政治认同是人民参与民主协商、平等对话的基础前提。首先要降低农村自治门槛，扩大自治覆盖面，把村民都纳入到自治中来，营造人人参与、人人享有的村民自治环境；其次，农村党支部和村委会要积极对村民的诉求予以回应，全方位提高农民的政治存在感和政治效能感；再者支部党员和干部要积极与村民沟通联系，对村民的知识盲区积极解答，从而提高村民的政治宽容和政治认同，确保政治引导力。

（二）注重能力引领，提高支部公信力

一是倡导农民积极投身于政治、法律的学习，除定期讲座、课程培训外，鼓励群众积极运用互联网、手机APP等平台开展网上学习，使农民可以摆脱时间、空间限制，根据自身需要学习国家大政方针和法律条文；二是可以组织农民到三治融合做得较好的农村社区进行观摩学习，发挥榜样引领作用，吸纳优秀成果，从而创新本村治理模式。三是要加强农村自治组织的队伍建设。既要积极吸纳本村乡贤，又要积极引入优秀人才，如大学生村官、愿意留乡发展的青年等，通过汇集人才的方式，增强农村自治组织的凝聚力和战斗力。四是支部党员可组织一对一帮扶小组，使其对所承包小组的各项工作开展情况进行追踪和指导，从而保证农村自治事务能够顺利进行和完成。五是支部要引领村委会定期召开座谈会，对开展的工作进行及时反思和总结，在批评和自我批评中不断强化村民的自治、法治和德治能力。在提高村民工作能力、加强队伍建设基础上，引领三治更好地走向融合。

（三）把握过程引领，增强发展原动力

一是要加强农村基础设施建设，引导村民走出来。既要对农村旧基础设施进行翻新改造，还要加强图书馆、文化广场等场所的建设，为村民学习和交流提供更多活动区域。二是要积极宣传引导，动员村民改起来。支部党员可采取多种方式入户宣传，引导村民学习新思想、新风尚，自觉摒弃陈规陋习，让健康文明的新思想深入人心。三是改变激励方式，号召村民学起来。如村支部可定期开展优秀个人、文明家庭、美丽庭院等评选活动，通过榜样的带动，促使村民向模范学习看齐，从而达到弘扬新风正气的效果。四是创新治理模式，组织村民管起来。如学习引进湖南省安乡县建立的农村环境卫生农民理事会治理模式、《村规民约》自治模式、村居综合管理模式，充分发挥村两委、农民专业合作社、村民理事会等主体在各项管理中的主动性和创造性，形成农民自我教育、自我管理、自我发展的新风尚。五是要强化监督制约，敦促村民动起来。支部要带领群众制定合乎民意的村民奖罚制度，对于在三治融合建设中出现的不和谐因素，要及时予以纠正和惩处，在规范村民言行举止的基础上把握治理朝着正确的方向发展。

（四）明确目标引领，提升群众内聚力

一是支部要引导村民制定明确的发展目标。就个人而言，政治层面要积极主动了解国家大政方针、学习党的最新思想，具备基本的政治意识和政治参能力；法律层面要实现“人治”到“法治”的思想转变，掌握法律常识，具备基本的法律素质和法律能力；道德层面要摒弃不良风气，弘扬社会正气，做到明是非，知荣辱、辨善恶。就集体而言，政治层面要逐步完善自治制度与程序，制定一套完整的制度规范，确保自治公开透明；法治层面要进一步加强农村基层法治宣传教育，建立健全基层司法服务设施，扩大司法服务覆盖面、推广村规民约、完善农村基层行政复议和行政诉讼制度等，强化法律在农村社会的权威性和有效性；德治层面要抓实抓好农村精神文明创建活动，如建立道德评议组织，对违背道德规范的人事言行进行集体评议，营造团结互助、规范有序的农村新型人际关系。二是支部要引导制定三治融合建设的短期目标和长期目标。各村支部既要依据本地的实际发展情况，制定明确的短期目标，实现自治、法治、德治齐头并进，也要衔接国家上层制度将实现三治融合的终极目标融入到长期发展战略中来，在短期内目标的实践中矫正、摸索、发现规律，最终实现三治的创新发展融合。