党内法规与国家法律基于“人民利益”的耦合

葛天博

(绍兴文理学院 法律系，浙江 绍兴 31200)

中国共产党作为执政党，为了纯洁组织、加强党内成员队伍建设、提升执政能力，制定党内规范是执政中国、引领中华民族发展的内在动力。党内体系化规范是否可以被定性为法规，不是一个值得有所争论的对象。只有在强调法的国家属性背景下，党内规范体系的“法规”定性才有可讨论的意义。从个体角色来讲，每一位党员都是国家公民，遵循国家法律是作为一个公民的宪法义务；从组织角色而言，按照现行《宪法》第82条规定：所有党派、社会组织都应当在宪法规定的范围内开展活动。党内规范对党外不具有拘束性，仅对党员具有强制性。因此，党员违反党内义务性规范应当接受党内给予的责任惩戒。然而，由于中国共产党是执政党，在党员同时触犯党内规范与国家法律的前提下，有无必要规定党内规范与国家法律的先后适用顺序，以及在规范作为同一个前提的理解视域中，党内规范与国家法律在实践中是否存在彼此代偿性折扣，或者进一步讲，党内规范与国家法律在国家法治的图景中，二者辩证关系的定位，不仅突出了党内规范在推进法治国家建设进程中的价值，而且拓展了推动法治体系持续建设发展的力量合成。因此，党内规范与国家法律有无法治合意，以及如何促进二者相辅相成，是作为法治体系内两种规范渊源必须澄清的视域。

一、人民性：党规与国法的根本属性

党内法规是从严管党、依规治党、强化党建的主要依据，反映了全党意义下“党的意志”。在中国特色社会主义国家制度体系、司法体系、权力体系、法治体系、政治体系，治理体系综合一体的格局中，国家治理、社会管理、公共治理、基层治理构成了现代治理体系的兴起发展融合，国家意志作为法律实施动力的规范主义无法满足现实社会秩序的建构需求。“一种与公共治理相适应的回应型法开始取而代之，国家——控制法范式正在成为过去时。”[1]国家权力正逐步从国家层面向基层社会发生转移，使得现代意义上的法律规范体系突破了国家作为制定规范主体产生的界限。国家规范体系不断地被各种组织内部规范体系丰富，并将国家规范无法调整的社会关系通过组织内部的规范体系实现了自身自觉的规制。如在社会生活中处处闪现的“软法”，与国家法律相比，社会法“不仅存在于人类长久的没有国家存在的历史时期，同时也存在于有国家存在，即国家社会并存的人类社会历史阶段”[2]。在社会法的体系中，各种组织内部的规范不仅对内部成员行为起到了拘束作用，而且通过内部成员自觉遵循，将组织内部规范的拘束作用辐射至与其存在社会关系的其他群体成员身上。

党内法规的目标是让每位遵守党内法规的党员和组织自觉成为人民利益的代表者。就此而言，人民性是“党内法规”的根本属性。《中国共产党党内法规制定条例》第3条规定向各界阐明了何为党内法规，就其属性界定而言，学界对此看法各有不同。持软法学说的学者认为：“‘法’只要发挥着规范作用，不论其是否具有国家法的效力结构亦或是否由国家强制力保证实施。”[3]这种观念主要认为“法”是指各种社会规范的总称，并非专指国家法律。基于“党内法规与国家法律法定的五种体系的组成部分，共同组成社会主义法治体系这一整体”[4]，持自成一体学说的学者认为党内法规与国家法律、软法均存有差别，应当自成一个体系。无论是“软法说”还是“自成一体说”，都未能准确揭露党内法规的本质属性，以及这一根本属性源于党的属性。

依规治党的根本目的在于维护人民群众根本利益，这恰恰反映了党内法规内在的人民性。党内法规的人民性表现在两个方面：其一，从党内法规设定的目的来说。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》指出，“人民立场是党的根本政治立场，人民群众是党的力量源泉”。崔言鹏认为，“党内法规是为了实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益，党内法规的建立是以人民为本，为人民而立”[5]；其二，从党的自身属性来说。《宪法》总纲第1条第2款规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。根据党的基本属性及其政治要求，党的意志与人民意志在根本上具有一致性[6]。在党内法规的一系列条文语义之中皆体现着强烈的人民性。譬如，《党章》总纲中指出：“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。党在任何时候都把群众利益放在第一位，同群众同甘共苦，保持最密切的联系，不允许任何党员脱离群众，凌驾于群众之上。”

党内法规与国家法律调整对象在代表制度的意义上具有一致性。党内法规调整的关系仅仅指向党的各级组织以及党员之间的关系，然而，中国共产党是中国特色社会主义制度的领导者和建设者，党内法规既是保证党执政能力的规范系统，也是推动人民群众遵守国家宪法法律的保证。离开了党内法规的严格拘束，那么，执政意义上的党就会矮化为一般意义上的社会组织。“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[7]离开了国家法律调整社会关系的基本功能，党内法规因其特别的规范原则而将失去存在的主体性基础。因此，在党作为执政党与人民群众之间的连带关系层面，“党内法规与国家法律相辅相成，具有相互促进、相互保障的互动作用”[8]。党内法规与国家法律共同点在于都强调了“制度”的作用，强调实现制度管事、制度管权和制度管人的目标和理念[9]。即党员来自人民群众这一不可改变的事实，决定了二者的“价值取向存在一致性、规范对象具有相融性、功能发挥具有互补性、文化倡导具有层级性、制度建设具有衔接性”[10]等五个方面架构了以人民性为中核的共相。

党员是人民群众中的普通一员，反映人民群众意志的国家法律也反映了全体党员的意志，即国家法律的人民性也寓于全体党员自组织制定的规范之中。人民性在国体和政体共同的根本属性中耦合了党内法规与国家法律的全部内涵。在我国国体(人民民主专政)以及政体(人民代表大会制度)的双重“人民性”格局中，党领导广大人民群众制定的国家法律集中反映了全体人民的意志，而党内法规则将全体人民的意志集中通过国家法律转化为政治道德约束；国家法律与党内法规相比，国家法律是由享有立法权的立法机关依照法定程序制定、修改并颁布的，并且规定了国家制度和社会制度，以及公民基本权利和义务，是人民根本意志的反映[11]。我国的基本政治制度是人民代表大会制度，全国人民代表大会代表人民行使国家权力。制定各种国家法律是全国人民代表大会履行人民赋予的权力责任，经由全国人民代表大会制定的法律，是人民意志的反映。在我国，国家法律的人民性蕴藏于立法主体、立法程序与立法意图之中。

二、义务性：党员与人民的规范责任

党员履行党内规范的义务是作为组织成员的道德责任，同时作为国家公民，遵守国家法律则是党员作为国民的伦理责任。法律权利的人设意志赋予义务强制价值，而以自觉信仰组织内部规范作为前提条件的准入机制使得组织内部规范具有组织的强制性。尽管以国家意志作为后盾的强制与以自愿接受作为承诺的强制具有来源上的不同，但是二者在强制兑现之前都表现出对规范的责任。这一责任的当然性与合理性熔铸了责任的合法性，并在道德上生成应尽意义上的自我义务设定，规范的价值和意义也就在于此。

党内法规的义务性不是因为赋予其“法规”才具有义务性，而是因为党内法规具有调整功能使得其具有义务性。党内法规的主要功能体现在规制党组织的工作、活动和党员行为。“法作为社会控制、规范手段，主要通过义务性规范来实现自己试图达到的目的”[12]。离开了义务性规范的支持，法的权利承诺无异于空文。在一般的规范意义下，凡是具有调整社会关系以成文的或者不成文为存在形式的规则、规章、制度，都具有“法”的义务性。党员行为包括履行党员义务，行使党员权利，从而贯彻落实党内法规。实际上，行使党员权利也是党员以及各级党组织履行党内法规义务的基本要求。基于规范性义务的应当性，党员义务以保障党员权利不受侵犯、党内选举充分体现选举人的意志等作为依据，体现出党内法规具有的“党员权利本位”特征[13]。“设定党员义务是为了更好地实现党员权利”[14]，因此，“履行党员义务是其全部活动的最终目的和价值追求，其享有的党员权利仅仅是作为为了更好履行义务而拥有的手段、方法”[15]。义务的基础性与享受权利的前提性反映了“党员义务本位”的特征，“党内法规关系所具有的责任性和职责性反映出党员义务的本位属性”[16]，通过权利义务在规范文本结构中的先后顺序，可以看出规范对待被调整对象的责任立场。《党章》分别于第3条规定了党员应尽的8项义务，第4条规定了党员享有的8项权利；党员如果不履行党员义务、执行党的规定、积极完成党所分配的任务，甚至作出违法乱纪行径都会受到相应的惩罚，这些义务性规定详见第9、40、41、4条的内容。

党员的双重义务源于党的性质和宗旨，而党的执政责任决定了党规严于国法，党员义务严于公民宪法义务。党员义务高于普通公民法律义务、超越人民政治义务的终极价值是全心全意为人民服务，为人民服务则是党员遵守党内法规和国家法律的义务共性。我国现行《宪法》第33条规定：凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。在享有权利的同时也必须履行相应的义务。所谓公民义务，主要是指主体以相对受动的作为或不作为的方式保障权利主体获得利益的一种手段[17]。平等享受权利是每位公民的法律福利，履行义务是每位公民享受权利的法律承诺，而非政治承诺。在公民义务、法律义务、道德义务的义务体系中，法律义务这一概念所表达的意蕴更多强调的是“在公共生活之中，公民作为国家成员必须履行的职责”[18]。尽管“党员是一个政治概念，公民是一个法律概念”[15]，然而，在党员是人民群众中的优秀分子与国家的一切权力属于全体人民的逻辑结构中，“党内法规上的‘人’与国家法上的‘人’仍存在差异”。与此同时，不可忽视的是党员也是公民。党员的第一身份一定是公民。公民通过长期考核后方可入党，实现了由“公民义务到公民义务、党员义务双重义务的转变”[19]。

作为党员的源泉，尽管人民不具有党内法规意义上的组织内义务，但是，党的执政地位与执政正当性源于人民的政治自觉。人民源于公民，人民的法律义务表现为国家法律责任的自觉遵守。因此，人民应当为自己的政治自觉承担一定限度的政治责任，主要表现为两个方面：一方面，人民中的任何人都应该为成为这个群体中的优秀分子而努力；另一方面，人民中的任何人都应该支持本群体中优秀分子为了本群体利益的实践。人民的政治自觉在其本质上体现为宪法权利，国家在主体意义上的存在和为所有个体提供的权利保障，就要求掌握国家权力的人民应为执政党提供必要的支持。这一支持尽管没有明确的法律规范授权，而《宪法》作为党领导人民制定颁布实施的国家根本大法，这一客观事实为人民应为党内法规和国家法律发挥功能履行具有义务性的责任锚定了逻辑禀赋。

对于党员来讲，党内法规义务高于国家法律义务；对于人民来讲，政治道德义务高于国家法律义务，而履行国家法律义务则是党员和人民的共时性义务。党内法规调整的对象是各级党组织、党组织与党员、党员与党员领导干部、党员与党员之间的党性关系，而非法律关系。从执政的政治道德来讲，“党员与人民的党内法规设立目的之一便是阻止党员以任何形式谋求超越法律和政策的权利和特权”[20]。党内法规的立规意图与目的非常明确，即通过以党内法规的规范拘束以强化党员履行为人民服务的政治义务。党内法规的政治义务、政治道德责任的组织化强制一定程度上为进一步确认、扩展和保障全体公民权利起到了促进作用。全体公民遵守国家法律的全部性和整体性，是公民身份向人民身份转变，继而向党员身份转化的前提。从公民转向人民，国家法律调整和调整的法律义务转向法律义务与道德义务的统一，从人民转化为党员，则把法律义务、道德义务与政治义务统一为执政义务。在人民民主专政的政治体制下，人民中的每个个体都应当把维护党的执政统治作为自己最高的道德义务。

三、法定性：党纪与法律的效力共识

党内法规与国家法律的法定性虽然来源不同，但是，二者的价值与价值目标都指向了“人民民主专政”这一利益共同体的宪法主张。规范的功能源于规范自身具有的约束性、强制性和正当性，并由此聚合为规范的法定性。此处法定性的“法”，既包含国家法的意蕴，也包括自然法的禀赋。对于组织内部而言，其组织规范的法定性源于组织成员成为组织成员之前对于组织内部规范的认同，这种认同不具有以国家暴力机关作为后盾的强制力。然而，由于组织的凝聚是以信仰为基础而铸就的自治性结构，组织内部规范基于个体的自愿而形成承诺性惩戒，即以愿意接受组织内部规范的惩戒作为自己加入组织、忠诚组织、履行组织分配义务的义务，并构成了自然法意义上的法定性。与组织规范的法定性不同，国家法律的法定性体现为宪法法律针对一般意义上社会行为的调整。国家法律的法定性都以权利义务关系及其内容的具体化为表现形态，其法定性的“法”的正当性以国家意志作为最高原则，立法主体的绝对代表性、立法程序的民主性与立法意图的全民性支撑了源于国家主权的法定性。尽管在法的实施过程中，法律解释可能突破了既有的“法”的国家性，然而由于法律解释主体是国家权力的执行人，因此，这一解释仍然体现了国家法律的法定性。

党的纪律对于党内组织与成员而言，是一种建立在自愿服从基础上的硬性约束。中国共产党作为现行《宪法》规定的执政党，为调整党员、各级党组织制定的行为准则而涵盖了国家生活和社会生活的全要素。党内法规的内容丰满，表现形式多样。从纪律的总类来看，党的纪律体系可分为“政治纪律、组织纪律、人事纪律、群众纪律、道德纪律、军事纪律等十一类”[21]。此处所言的纪律是党为调整党员之间的党内关系而制定的具体的规范条文，其主要是指“中国共产党为其成员制定的必须遵守的规章、条文”[22]。《党章》第40条明确规定党的纪律的内容主要包括政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律。“党的纪律是党内规矩。党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要规范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己”[23]。不仅《党章》第41、42、43以及44条规定了违法党纪所应承担的后果，而且法律中也对因领导权行使不当而产生的违法行径规定了相应的责任[24]。党员对党和国家负担的双重责任，如《中国共产党纪律处分条例》第四章以专章形式“对违法犯罪党员的纪律处分”作出了明确的规范性惩罚，从而把党内法规的法定性与国家法律的法定性通过党内纪律链接在一起，形成了党内法规与国家法律在法定性上的啮合。

党内法规具有“法”的基本特征，一方面，党内法规反映了中国共产党绝大多数党员乃至全党的意志和利益，而全党的意志和利益是“绝大多数甚至是全体人民的意志和利益”[25]的集中反映，这与国家法律反映了全体人民的意志和利益殊途同归；另一方面，党内法规制定的主体与权限有着严格的程序限定，《中国共产党党内法规制定条例》规定：“中央党内法规按其内容一般由中央纪律检查委员会、中央各部门起草，综合性党内法规由中央办公厅协调中央纪律检查委员会、中央有关部门起草或者成立专门起草小组起草。”[26]层次分明、权限清晰地制定了党内法规的主体，其程序性显而易见，法定性孕育其中。

党内法规的法定性从其与国家法律的衔接也能得以体现。党内法规虽然没有类似国家法律实施过程中严格完整的立法、执法、司法体制机制，但是，党内法规的自我监督、上下监督与党外的民主监督、舆论监督保障了党内法规实现的可及性与现实性。党内法规的法定性主要变现为党内纪律规范，“法律规范与纪律规范互相促进，纪律规范从法律规范获得规范权威与支持性资源”[27]。实际上，党内法规的法定性亦可从其余国家法律协调的进路演绎而得，“党内法规与国家法的协调至少包括基本精神的融通、基本制度的衔接、避免和消除冲突三个层面”[28]，上述三个层面集中指向法定性。没有法定的基本精神、基本制度、化解冲突的具体规范，党内法规与国家法律之间无法促成和谐机制。而“基于事前控制、构建衔接机制、加强联系与沟通以及事后排除四方面形成的协调新路径”[29]也是以法定性的既存为要件的协调路径。“党内法规向国家法律的合理转化，不仅可以避免二者之间的不协调、不一致，更有利于实现党内法治与国家法治的在技术设计上的有机衔接”[30]，恰好可以理解为合理转化的前提条件是党内法规与国家法律之间在法定性方面达成了效力共识。

现行《宪法》关于坚持中国共产党的领导与中国特色社会主义的本质特征是坚持中国共产党的领导，都为党内法规的法定性贯穿了了国家根本大法的效力原则，而国家根本大法是国家法律法定性的根本原则，所以，依宪执政格局中党内法规与国家法律拥有共同的法定性。党内法规的法定性是法理意义上的效力渊源，而国家法律的法定性是意志意义上的效力源泉。然而，这丝毫不影响国家法律与党内法规在《宪法》视野下共同调整党员权利义务与人民权利义务的聚焦，支持聚焦的光源则是二者为了人民共同利益形成的法定性。

党内法规与国家法律在人民性、义务性与法定性三个维度上面，与现行法律体系构成了“以人民发展为中心”的共相，从根本上解决了党内法规与国家法律在规范渊源、效力位阶、管辖原则、调整范围、规范实施与实现等基本理论上存在的价值冲突，由此为党内法规和国家法律之间的衔接锚定了内部稳定性，并同时对外部环境因素的变化而可能产生的规范性扭曲具有掣肘功能。在中国特色社会国家制度体系、司法体系、权力体系、法治体系、政治体系，治理体系综合一体的格局中，国家治理、社会管理、公共治理、基层治理构成现代治理体系融合发展的兴起，提出了党内法规与国家法律如何“双轮”推动法治建设的时代之问。党规与国法的耦合，既是丰富社会主义制度体系的历史性任务，也是检验国家战略与地方实施、中央与地方体制机制协调互动、国家法治全面展开与地方法治竞争的定性、定量相结合的最贴近真相的手段。

四、结语

“人民利益”既是衡量党内法规和国家法制建设质量的共同量器，也是统一二者效力共向的根本依据，同时还是推动二者共同维护中国特色社会主义法治国家和谐发展的力量源泉。党内法规与国家法律基于“人民利益”的耦合，一方面，体现了党内法规是加强党的建设的根本规范，另一方面，彰显了中国共产党领导下依法执政、依法治国与中国特色社会主义制度基于最广大人民根本利益的初心。无论是党内法规建设，还是法治国家建设，其出发点与归宿点都是为了人民的利益。