草地资源生态保护奖励补助机制探析

吾其尔

（巴州草原工作站，新疆库尔勒 841000）

由于人类对草地资源的高强度利用，草原区经济发展和生态保护的矛盾日益突出，草地生态系统服务功能下降，严重影响了社会经济可持续发展［1］。草原是我国主要大江大河的源头，也是江河上游的主要生态屏障，在很大程度上影响着下游地区的生态安全［2］。深入研究草地资源生态保护的有效方法，更是关乎生态安全和实现草原地区可持续发展的重要课题。鉴于此，有必要深入分析当前草地资源保护的实际情况，深入探讨生态保护奖励补助机制。

1 草地资源现状

1.1 过度放牧导致草场超载

沙漠化是由于牲畜，多数是牛羊，过度放牧所引发的生态问题，造成土地裸露，沼气释放。蒙古国曾有80%的国土面积被草原覆盖，但目前约70%的草原已经遭到破坏。气候变化和开矿确实也对草原退化具有直接影响，但归根结底还是因过度放牧而产生的直接影响。《科学》杂志指出，当动物吃草的速度快于草地自然恢复的速度时，生态环境会发生明显变化：草地开始稀疏，部分地区寸草不生，土壤流失加速，原本的草地被有毒、不可食用的植物取代［3］。

我国新疆和内蒙古地区草原面积比林地、农田面积总和还大，但由于90%以上的草原退化，给生态系统造成了严重破坏。草地退变成沙地、盐碱地等不毛之地，与过度放牧导致草场超载存在必然联系。承包牧民在有限的草场上无节制放牧，虽然短期来看卖羊羔、剪羊毛的收入大幅提高，但是草原本身对牲畜的承载量极为有限，过多的牲畜势必会导致草原透支。在干旱年份，羊群会将草根啃光，导致草地的再生能力丧失，出现草地退化的严重生态问题。

此外，每年9 月牧民会在租赁草场上使用割草机打牧草，每667 m2能打3 捆以上，每捆重量约15 kg。畜牧业传统放牧方式属于自然循环周期，对草场的资源并不会造成绝对破坏，但机械化割草对草原的破坏力却不可估量，特别是掠夺式的贴地皮打草，几乎可以导致草原的再生能力完全丧失。

1.2 过度开垦导致草地覆盖率降低

过度放牧是以草原资源的过度消耗维持畜牧业经济增长，而过度开垦则是以草原资源的过度消解维持农业经济增长。前者仍然有草地资源的季节性保护空间，但后者几乎完全取缔了草地资源的恢复空间。所以，过度开垦比过度放牧对草地资源的破坏更为严重，几乎是草地资源覆盖率下降的直接原因。20世纪50年代，由于人口剧增、生产力水平低下，发展农业成为我国的首要问题，于是政策导向转向了扩大耕地面积增加粮食产量［4］。虽然经过半个世纪的开垦，北大荒变成了“北大仓”，但过度开垦造成了草地资源严重流失。

如果只是规划性的耕地资源释放，尚且还在宏观调控之下，不会对草地资源造成不可恢复的破坏。但草原无序的人为过度开垦，直接造成防沙植被的大规模破坏，导致草原生态环境持续恶化。如生长于青海格尔木大草原上的野生植物黑枸杞，便是极为重要的草原防风固沙植被。然而，近年来黑枸杞的营养价值被过分炒作，每年8 月黑枸杞成熟期涌入草原的采摘者不顾黑枸杞的生态价值进行掠夺式采摘，导致黑枸杞的生存环境恶化，防风固沙能力退化。

此外，地下资源无序开采几乎与过度开垦一样危害巨大。据统计，全国因不规范采矿而破坏的森林面积累计达106 万公顷，破坏草地面积26.3 万公顷［5］。草原下蕴含着丰富的煤及金、银、锡、钨等矿产资源，部分投资者不遵守生态保护原则，在草原进行破坏性的矿藏开采，这种典型的以短期利益为主导的草原资源开发是导致草地退化的主要因素。

造成过度放牧、过度开垦和无序开采的根本原因是人们对草原资源可持续发展的认识不够，对生态环境保护与经济社会进步协同发展的意识不足，需要政府部门加强政策和法规引导，强化生态发展力度，加快推进生态文明建设。

2 基于草地资源现状的生态保护奖励补助机制

2.1 宏观布局与微观实践并行

生态保护奖励补助机制首先需要从宏观角度制定行之有效的全方位布局，而后才是微观实践层面上的具体执行方案。从参与草地生态资源保护的角度分析，草地生态资源治理是一个“自上而下”的宏观布局，也是“自下而上”的微观实践。“自上而下”主要是由国家和政府对草地生态资源保护作出指导，在宏观战略布局的层面上分析执行方案的可行性。“自下而上”主要是依靠民间力量的自发性和主动性，鼓励当地牧民积极参与草地生态资源保护的播种管理新模式。

草场恢复在微观实践层面上主要是“种”与“管”2部分的实施路径。在微观实践层面上的生态管理对草地资源恢复成效更为关键。当前，草场使用权基本上都已分配到户。那么在“管”的环节上，就需要调动更多牧民参与到自主管理中。面对新知识和新技术，不同地区的牧民对“种草”存在一定的误解和疑虑。因而，需要采取相应的生态保护奖励补助机制，进一步调动当地牧民的主观能动性。如若不能以主动且积极的方式参与到草地恢复的管理，草地生态资源的使用效率也将大打折扣。

“自上而下”的宏观布局是依据草地生态环境制定生态保护奖励补助机制，在资源配置和资金调控方面都具有统筹管理的基本特征。然而“自下而上”模式却难点颇多，主要是因为每个社区的自然和社会情况不同，在执行上有些路径可能与当地传统文化产生碰撞，需要着重关注沟通、说服、交流的过程。所以，更要调动社区管理的集体行动力，从而将大量烦琐且细致的管理工作落实到位，尤其需要甄选带头人，依据本地区的实际情况开展生态保护奖励补助政策。每个地区都有必要采取针对性和个性化更强的生态保护奖励补助措施，打破生态保护奖励补助模式单一化的桎梏，从而发挥出生态保护奖励补助机制的微观实践作用。

建议在“自上而下”的宏观布局中，以政府为主导，林业部门牵头、多部门配合，在“自下而上”的微观实践中积极调动群众参与草地生态资源的保护工作。在保护区内，以试点生态补偿项目为依托，在禁牧期间按照标准规定给予相应补偿，确保牧民能够真正从中获得收益，在提高牧民主观能动性的基础上改善草地资源保护的工作质量。

2.2 公益推进与科学实践同步

政策性补助只能在经济层面上给予牧民生产力支持，而真正促进草地资源保护体系逐渐完善的一定是公益性组织的全面参与。公益组织具有较强的自发性和协调性，如果政策性补助无法满足对草地资源保护的全面覆盖，那么可以利用公益性组织进行阶段性补充。例如，由中华环境保护基金会及联合利华力士品牌联合发起的“力士·绿哈达行动”在青海省海南藏族自治州贵德县拉西瓦镇举行。自2011 年项目启动至今，“力士·绿哈达行动”在青藏高原地区7 个县区的10个乡镇累计种植牧草11.3 km2。这种公益性的扶持项目对牧民具有强大的吸引力，是改善草地资源保护的辅助性措施。

在确保公益性组织全面参与的同时，更要注重科学实践的全面推进。放牧造成的天然草原牲畜超载，给草原生态造成极大压力。保护草地资源也可以采取种植人工牧草的方式，人工牧草在产量与质量方面均优于天然草，可以优先考虑使用人工牧草来释放天然草场压力，从而恢复生态环境。例如，基于当地现实需求，“力士·绿哈达行动”委托三江源生态保护基金会作为执行单位，在贵德县拉西瓦镇巴卡台草原种植牧草53.3 hm2，采用冷地早熟禾与垂穗披碱草混播的方式，对当地高原草地进行“抢救式”恢复，这也是公益组织通过科学实践走出的草地资源保护新模式。

草地生态环境极其脆弱，一旦破坏难以恢复。采取积极行动，给予政策性补助和公益性扶持，再以科学实践为导向，最终促进退化草地的恢复和重建，为当地农牧民提供更多高质量牲畜饲草，缓解过度放牧造成的草地生态资源压力。

2.3 科技加持与牧民行动并举

若尔盖县依靠历年退牧还草项目和四川省若尔盖国际重要湿地保护与恢复建设工程项目进行黑土滩治理，2016—2020 年共治理黑土滩92.1 km2，其中2019—2020 年集中治理黑土滩65.1 km2。通过该活动，黑土滩治理区内植被得以恢复，土壤水含量持续增加，水土流失问题得到缓解，从根本上恢复了草地产草能力，在很大程度上缓解了草畜矛盾。

当地牧民从2010 年便开始积极开展“牧民参与式种草”实践，既不完全使用最新科学技术，也不纯粹依靠传统种植经验，形成了科学技术与实践经验的本土化融合与创新。唯有在科技加持下，政策性补助的资金才能得到充分利用，得到更多牧民的大力支持，科技能量才会在草地资源保护中发挥真实作用。所以，科技加持与牧民行动并举是在政策性补助前提下的综合调控，是促进草地生态资源快速恢复的根本措施。

对牧民而言，通过上级部门的宣传和动员，才能真正了解到种草的意义，而结合草地种植经验又总结出一套行之有效的放牧管理方法，则是牧民对政策倡导的理解与实践。牧民的主动性被真正激发，并不是在发放政策补贴之后形成的经济惯性，而是因真正通过种草而获得良性循环的根本收益。所以，在经济扶持的基础上，还需通过各种经验培训传递科技知识，让牧民真正懂得人与自然和谐共处的客观规律。形成了这种深刻的发展观之后，牧民才能够深度参与草地资源保护的后期精细化管理中，最大程度地提高草地种植的恢复效果。所以，试点工程即便初始规模不大，但在形成实践经验之后，便可以进一步辐射周边地区并起到带动效果。将草地资源保护的新模式总结出来，在更大区域展开积极推广，可以真正提升种草效率。

科技加持正是通过种草实践找到除了经济补助之外的草地保护方法，进一步推进新技术应用，尝试使用新的草种、新的微生物菌剂、新机械等，均对草地资源保护具有深远意义。科学地总结出一套结合现代科技和传统知识恢复草场生态的“适应性管理”的模式，对环境有益、对乡村振兴有利。

3 结语

草地资源保护现状不容乐观，过度放牧导致草场超载的同时，过度开垦导致草地覆盖率降低。因此，采取行之有效的生态保护奖励补助机制就显得格外重要。结合当前的草地资源现状，积极推动生态保护奖励补助机制良性循环，从宏观布局与微观实践并行的角度甄选政策性补助推行方式，从公益推进与科学实践同步的层面对政策性补助作出补充，在科技加持与牧民行动并举的基础上进一步支持草地资源全面恢复，真正推动我国自然保护地体系建立、草原类地区可持续发展。