成片开发区重点项目用地保障机制构建思考

邹永鸿，汪齐松，肖 刚

（湖南省自然资源事务中心，湖南长沙 410004）

重点项目用地保障对湖南省实施“三高四新”战略、助推高质量发展意义重大。近年来，湖南省用地保障部门通过建立工作专班、实行跟踪协调、加强督查督办、出台政策文件和开辟绿色通道等措施，重点建设项目用地得到有效保障。2020 年，全年批准重点建设项目用地6 123.06 hm2，占湖南省批准用地总面积的36%，确保了一大批重大基础设施、重点民生和重大产业项目顺利落地。为进一步理顺机制，提高重点项目用地保障力度，梳理了重点项目用地保障过程中的部分问题，剖析了引起问题的原因，并从保障机制方面提出了一些思考与建议。

1 主要问题

近几年来，湖南省土地供应量年均保持在2 万公顷以上，有力保障了“5 个100”“135 工程”等重点项目用地。虽取得了一些成绩，但离新时代发展形势需要、离新《中华人民共和国土地管理法》精神要求、离湖南省委省政府决策部署还存在一定的差距［1］。

1.1 前期工作繁多

1）前置环节多。报批前，需完成预可研备案、规划选址、用地预审、勘测定界、工可批复（立项）、初步设计批复、施工图设计批复、环评批复、水土保持批复、林地许可及征地告知等多项工作，涉及发展改革委、自然资源局、交通运输局、生态环境局、水利局及林业局等多个部门。2）项目规划选址不合理。湖南省已划定生态保护红线、永久基本农田分别占省域面积的20.23%和15.58%，交通等线性工程重大项目范围变化大，占用生态保护红线和永久基本农田比例高，难以避让。有些线性工程一味考虑减少工程量、缩短工期、降低建设成本等因素，宁可多占用生态保护红线和永久基本农田，也要尽量采取线路取直方案，导致选址路线不合理［2］。

1.2 耕地占补平衡压力大

《湖南省重大项目耕地占补平衡管理办法》（湘自然资发〔2019〕22 号）中明确规定，一般县、贫困县和深度贫困县的重大项目耕地占补平衡指标，由省级分别承担30%、40%、50%，但部分市、县补充耕地任务还是难以落实。如长株潭等地项目建设占用耕地较多，后备资源较为缺乏，实现占补平衡难度较大。部分偏远市州，由于项目开发力度不够等原因，占补平衡难度也较大，特别是指标库中水田规模指标较为紧张。由于耕地紧张，临时用地占用现象时有发生，加上施工周期长，对耕作层破坏较严重，耕地复垦难度加大［3］。

1.3 监管形势严峻

1）违法用地形势不容乐观［1］。近年来，湖南省违法用地形势严峻，2017 年、2018 年、2019 年自然资源部下发图斑分别为49 436 个、82 824 个、58 864 个，面积分别为30 982 hm2、40 020 hm2、46 636 hm2，违法图斑分别为6 745 个、4 003 个、6 242 个，违法面积分别为2 091 hm2、1 898.1 hm2、2 793 hm2。受历史违法用地面积基数较大原因，违法用地形势不容乐观。2）闲置土地处置任务重。2017 年、2018年、2019年闲置土地分别为192宗、352宗、562宗，面积分别为705 hm2、1 686.6 hm2、2 969 hm2。受规划调整、征地拆迁未完成、经济下滑等原因，闲置土地处置任务依旧繁重。3）存量土地资源浪费。一定规模的存量土地容易造成土地资源极大浪费，严重制约部分优质项目落地实施。存量土地消化处置时间紧、任务重、压力大，加上土地增存挂钩机制实施，不利于全省土地利用管理计划高效配置［4］。

2 原因

2.1 思想松懈，服务意识有缺乏

《中华人民共和国土地管理法》强调的“两个最严格”为保障粮食有效供给与推动用地集约化管理提供了基本准则［2］。但是，个别地方仍存在耕地保护意识不强、土地粗放利用及缺乏主动服务意识等问题。如高速公路的选址过程中，为减少征拆成本与建设成本，设计线路占用永久基本农田比例过高；部分功能分区的面积计算参数超标，部分沿线基础设施规模完全照搬行业标准最大值，导致用地报批项目按标准顶格上报。部分基层自然资源部门主动服务意识不强，与建设单位沟通少。如项目建设单位委托具备相应资质的技术单位进行项目规划调整与永久基本农田补划时，由于自然资源部门服务缺位，导致部分补划地块不符合要求，甚至将规划预留地块补划入库，最终导致补划永久基本农田成果不符合实际［5］。

2.2 政策失衡，管理制度有缺陷

土地利用年度计划是国家对计划年度内新增建设用地量、土地整治补充耕地量和耕地保有量的具体安排，从已有的计划供给政策看，自上而下的土地计划管理难以平衡公平和效率。1）省级政府与地方政府、地方政府与项目之间的信息不对称，导致计划用地指标与实际项目需求难以精准匹配，严重制约土地资源驱动经济增长的效率。2）在政绩考核的利益驱动下，部分地方政府往往重指标申请而轻批后管理，批下的土地指标在分配过程中又容易集中于能产生较高收益的项目和区域，从而造成新的区域发展不公平。

2.3 理解偏差，执行能力有差距

部分地方在执行政策过程中易受惯性思维影响，对上层改革精神吃不透、把不准。1）产业政策把握不准。如申报仿古街、再生铝、楼堂馆所等建设项目，不符合用地产业政策。2）规划执行把控不强。擅自调规、违规许可、未批先建及监管薄弱等问题时有发生。申报地块或不符合土地规划的用途要求，或项目用途不一致，或不检查是否符合城市规划。3）用地定额把关不严。对申报地块的用地定额未按要求核定，功能分区用地标准不明确。另外，随着政策日益趋严，由于信息不对称，部分基层工作人员面对压力决策迟疑，反复要求地方和企业补正材料，无形中拉长了审批时间。

2.4 基础薄弱，治理能力有短板

从资源禀赋上看，湖南省土地利用呈“七山一水两分田”格局，耕地总量与人均规模分别排全国第19位和第25 位，耕地后备资源不足66 700 hm2；从信息化建设能力上看，用地报批系统信息化水平呈现“上头强、下头弱”的局面，业务审查智能化水平整体不高，省、市、县三级联动不够，数据库共享程度在横向与纵向上均不够全面深入，信息化支撑自然资源治理能力亟待加强。

3 机制构建思路

3.1 转变观念

转变用地计划指标保障方式，由“自上而下、层层分解”向“全面统筹、省配指标”转变。按照新的指标保障方式，土地要素紧跟优质项目走。只要符合土地利用总体规划和城乡规划，符合产业政策和建设用地定额标准，不占生态保护红线和永久基本农田的项目，都不再受计划指标限制。强化监管观念，建立土地批后监管信息系统，对土地报批、供应、利用等情况进行全程监管，做到月清“三地”。

3.2 改革制度

进一步规范用地报批行为，提升用地保障服务能力，对用地审批制度进行一系列改革创新［3-4］，概括为“可报尽报、应审尽审、省配指标、全力保障、全程监管”。以此为原则，出台建设用地审批联审改革“新十条”，为进一步提高审查报批效率，推动审查重心下移，提升建设用地保障服务能力和水平提供指南。

3.3 强化监管

在“用地报批、占补平衡”的基础上提出耕地“动态监测、占补平衡”。依托湖南省耕地保护监管信息系统，对耕地变化进行动态监测，尤其对因农民建房、农村道路建设、违法用地及临时用地占用等未落实耕地占补平衡的情形进行重点监测，建立违法占用与指标核销挂钩的机制，切实引导耕地利用规范化、制度化。

3.4 创新模式

1）提倡不见面审批。所有用地审查业务均由市、县、局在线审查并在线上报至省级部门，省级部门实现全程网上办理。2）推行限时审批。精简流程、压缩时限，用地审批时限由原来的20 个工作日压缩到15 个工作日之内。3）允许容缺审批。在上报省政府之前，允许拟征地资料等材料容缺审查等。

3.5 定期培训

进一步加强湖南省建设项目用地预审规划选址、用地报批业务培训，从政策解读、报批要求、资料清单及内容格式方面进行专题化培训。提升基层业务人员业务素质水平，强化报批质量意识，规范报件内容，提升报批效率。