新中国初期中央对民族自治地方财政管理的探寻*

姜长青 晋 森

民族区域自治是符合中国国情的一项基本政治制度。新中国成立后，在中国共产党的统一领导下，各少数民族以其聚居区为基础实行民族区域自治，设立自治机关，行使自治权。民族区域自治兼顾了中央政府的统一领导和少数民族地区经济文化发展的特点和需要。财政是国家调节社会经济发展的重要手段，新中国初期，中央对民族自治地方财政管理体制进行了多方面探寻，给予了特殊政策，支持了民族自治地方的发展。

一、中央关于民族区域自治的认识

由于历史上统治阶级往往实行不恰当的民族政策，也由于各民族发展不平衡等，民族问题在中国历史上曾非常突出。早在新民主主义革命时期，中国共产党就对解决中国民族问题进行了多方面有益探索，初步积累了相关经验。新中国成立前后，中国共产党十分重视少数民族聚居地区的发展。《中国人民政治协商会议共同纲领》第51条规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”(1)徐辰编著：《宪制道路与中国命运——中国近代宪法文献选编(1840—1949)》下卷，北京：中央编译出版社，2017年，第461页。1952年，中央人民政府颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，1954年召开的第一届全国人民代表大会把民族区域自治制度写进《中华人民共和国宪法》，从而确立了其在宪法中的地位。

随着第一个五年计划顺利推进和国内外形势发展变化，新中国领导人对民族问题进行了更为深入的探索。1956年，毛泽东在《论十大关系》报告中专门论述了汉族和少数民族的关系，指出：“我们说中国地大物博，人口众多，实际上是汉族‘人口众多’，少数民族‘地大物博’，至少地下资源很可能是少数民族‘物博’。”(2)《毛泽东文集》第7卷，北京：人民出版社，1999年， 第33页。在党的八大上，刘少奇也对少数民族地区发展问题作了论述，他特别强调要在少数民族地区发展工业，指出：“各少数民族要发展成为现代民族，除进行社会改革以外，根本的关键是要在他们的地区发展现代工业。国家在第一个五年计划期间，已经在一些少数民族地区，建立了一些新的工业基地，举办了一些大型的现代工业和运输业，在第二个五年计划期间还将继续这样做。这是全国各民族人民的共同利益和根本利益。……同时，为了满足少数民族人民的特殊需要，中央各部门和各省、自治区政府，还应当根据客观上可能和经济上合理的原则，在少数民族地区逐步地举办一些地方工业。凡是在少数民族地区的工业，无论是中央国营工业或者是地方工业，都必须注意帮助少数民族形成自己的工人阶级，培养自己的科学技术干部和企业管理干部。只有这样，少数民族在各方面的发展才能比较快地达到现代的水平。”(3)《刘少奇选集》下卷，北京：人民出版社，1985年，第250-252页。

1957年2月27日，毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》报告中进一步指出中国民族问题的特点，即少数民族人数少，但居住区面积占到全国总面积的50%～60%。汉族人口多，但居住区面积相对较小。(4)《毛泽东文集》第7卷，北京：人民出版社，1999年， 第227页。8月4日，在青岛召开的全国人大民族委员会民族座谈会上，周恩来作了题为《关于我国民族政策的几个问题》的报告，指出实行民族区域自治是我们新中国成立后在民族问题上的一个根本性政策，这是适合中国情况并且有利于民族合作的。(5)中共中央文献研究室编：《周恩来年谱(1949—1976)》中，北京：中央文献出版社，1997年，第66页。

1959年12月19日，毛泽东等在读苏联《政治经济学教科书》第23章《社会主义国民经济体系的建立》的“各民族经济不平等的消灭”这一节后，结合苏联的民族问题谈到了中国的民族政策。他指出：“苏联的少数民族人口，占全国人口的一半，他们实行加盟共和国、自治共和国的办法。我们这里少数民族人口占百分之六，实行民族区域自治的办法。有些人想援引苏联的办法，在中国成立加盟共和国或自治共和国，这是不对的。”(6)中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱(1949—1976)》第4卷，北京：中央文献出版社，2013年，第268页。

新中国初期，中国共产党对民族问题进行了深入探索，并且根据中国民族特点制定了民族区域自治政策，这是符合中国国情的政策。而在具体实践中，国家为了民族自治地方更好的发展，在财政管理体制方面制定和实施了一系列有利于民族自治地方发展的政策，促进了民族自治地方的发展进步。

二、民族自治地方财政管理制度初建

新中国初期，中国共产党高度重视民族问题，支持民族自治地方社会经济的发展便是具体实践中的重要内容之一。其中很重要的是在国家财政体制中对民族自治地方给予特殊的政策规定。新中国成立后，在财政管理体制上，为了支持民族地区发展，维护民族团结，除按一般地区的规定执行外，对民族地区财政还作了一些特殊规定，总的原则是给予民族自治地方更大的财政自主权和财政补助。

早在1952年8月，中央人民政府颁布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》第19条便规定：“在国家统一的财政体制下，各民族自治区机关，有权依据中央人民政府和上级人民政府对民族自治区财政管理权限的划分，管理本自治区的财政。”(7)《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/10/content_4259.htm。

第一个五年计划期间，国家在编制预算草案时照顾到民族地区的特点，根据社会经济发展总体规划和目标，对民族自治地方财政管理体制作出了相应规定。政务院《关于编造1954年预算草案的指示》规定：在财政管理方面，民族自治区有一定范围的自治权。在中央统一领导、分级管理的原则下，自治区的财政管理由自治区实行统收统支的办法，除关税、盐税和国营企业收入外，由自治区统收所有在该自治区的一切收入，同时自治区的一切支出也由自治区统支。收大于支的部分上解中央，不足部分由中央补助。各民族自治区，除与省、县相当之自治区，得比照省、县成立一级总预算外，其他自治区最高一级政权组织凡与行署或专区相当的，如有必要，可经上级人民政府批准，成立一级总预算。(8)财政部综合计划司编：《中华人民共和国财政史料》第1辑，北京：中国财政经济出版社，1982年，第70页。《政务院关于编造1955年预算草案的指示》规定：“民族自治区应按法律规定的权限，管理本地方的财政。相当于省以上的自治区……仍按1954年的收支划分办法继续执行，即在国家统一计划的范围内，实行统收统支。其1955年预算的增长，适用关于地方预算的规定。省、区所属的自治州、自治县的收支划分，由省、区提出办法，报财政部批准；其业经大行政区批准者，报财政部备案。”(9)中国社会科学院、中央档案馆编：《1953—1957中华人民共和国经济档案资料选编(财政卷)》，北京：中国物价出版社，2000年，第335页。根据这个规定，民族自治区的收支范围比一般地区要大。1954年，一般地区的收入分为固定收入、固定比例分成收入和中央调剂收入3种，民族自治区的收入，除少数几项归中央外，其他不分类别，均由自治区统收。此外，一般地区的专区不成立一级总预算，相当于专区的自治州则可成立一级总预算。

《财政部关于1955年省、市地方预算草案若干具体问题》规定：“地方预算对有关少数民族地区之救济、教育、卫生、干部训练以及生产扶助的开支应列入各该级预算的相应科目内，至于对少数民族地区的干部生活补助，应根据过去中央、大区批准的标准计算，分别列入其所在机关经费预算‘工资补助费’‘包干补助费’，以及‘公务费’各目内，不应和上述开支混淆编列。省和自治区所属的自治州、自治县的收支划分，由省、自治区提出办法，报财政部批准；其业经大行政区批准者，报财政部备案。省辖自治州、自治县在收入划分上，原则上应采划税分成办法，不按统收统支办理，其税收分成比例，应包括在省的总分成比例之内，不应另行单独计算。”(10)中国社会科学院、中央档案馆编：《1953—1957中华人民共和国经济档案资料选编(财政卷)》，北京：中国物价出版社，2000年，第337页。国务院发布的《关于编造1956年国家预算草案的指示》对一些自治区的预备费作了规定，指出总预备费应当主要集中在国家预算，以便应付年初预料不到的重要拨款。省、直辖市总预算得设预备费2%～3%，一些重要的自治区地方总预算得设预备费4%。(11)中国社会科学院、中央档案馆编：《1953—1957中华人民共和国经济档案资料选编(财政卷)》，北京：中国物价出版社，2000年，第117页。自治区预备费比一般省市要高1%～2%，照顾民族地区的特殊需要。1955—1957年，各民族自治区的财政体制基本上仍按上述规定执行。

国家还注重对少数民族地区的投资建设。如1954年国家决算对少数民族地区交通运输投资约为12 700万元，教育支出约为9 600万元，卫生支出约为3 100万元。(12)中国社会科学院、中央档案馆编：《1953—1957中华人民共和国经济档案资料选编(财政卷)》，北京：中国物价出版社，2000年，第278页。而在1955年，国家财政对少数民族地区公路投资5 250多万元，教育支出8 400多万元，卫生支出3 690多万元。(13)中国社会科学院、中央档案馆编：《1953—1957中华人民共和国经济档案资料选编(财政卷)》，北京：中国物价出版社，2000年，第288页。1956年4月，时任财政部部长李先念在向毛泽东等中央领导人所作的《关于财贸工作汇报提要》中进一步提出：“民族自治地方的财政，更要照顾民族的特点和特殊需要。”(14)《李先念论财政金融贸易1950—1991》上卷，北京：中国财政经济出版社，1992年，第156页。毛泽东在《论十大关系》中要求：“在少数民族地区，经济管理体制和财政体制，究竟怎样才适合，要好好研究一下。”(15)《毛泽东文集》第7卷，北京：人民出版社，1999年， 第34页。1957年7月7日，根据中央领导指示精神，国家民委、财政部出台关于少数民族地区补助费的管理规定，要求国家预算中每年安排的少数民族地区补助费，是在正常经费以外用于解决一些特殊开支的专款，重点用于少数民族发展生产、文化教育、医疗卫生等方面某些特殊困难的补助开支。

1957年8月4日，周恩来在全国人大民族委员会召开的民族工作座谈会上指出：“我们社会主义国家，是要所有的兄弟民族地区、区域自治的地区都现代化。全中国的现代化一定要全面地发展起来。我们有这样一个气概，这是我们这个民族大家庭真正平等友爱的气概。”(16)《周恩来选集》下卷，北京：人民出版社，1984年，第266页。周恩来在讲话中表示，要支持民族地区的经济发展。同年9月24日，陈云在党的八届三中全会上所作的报告指出：“民族自治区财政对民族自治区规定的财政收支办法，比其他省、市更宽一些。固定收入、企业分成收入、调剂分成收入，全部交给自治区，多还少补。”(17)中国社会科学院、中央档案馆编：《1953—1957中华人民共和国经济档案资料选编(财政卷)》，北京：中国物价出版社，2000年，第342页。

1957年11月，国务院颁布的《关于改进财政管理体制的规定》体现了中央合理划分中央与地方财政管理权限的精神，对民族自治地区财政也作了相关规定。该规定指出：“为了适应民族自治区的财政经济发展情况，在计算民族自治区正常年度支出的时候，只扣除重大灾荒救济、堵口、复堤和国家计划的大规模移民垦荒等特殊支出，不扣除地方基本建设支出；划给民族自治区的收入，除了地方固定收入仍然全部划给自治区，企业分成收入同样按照全国百分之二十的分成比例，分给自治区以外，在自治区的调剂收入，也全部划给自治区，作为自治区收入。这样划分之后，根据支出基数计算，收入多于支出的部分，按一定的比例上缴中央；收入少于支出的部分，由中央拨款补助。”(18)中国社会科学院、中央档案馆编：《1953—1957中华人民共和国经济档案资料选编(财政卷)》，北京：中国物价出版社，2000年，第352页。同月，《财政部关于编造1958年地方预算草案的补充规定 》指出，为了照顾民族地区的预算收支，一些辖有自治州、自治县的省份，对自治州可以将农业税收入和工商业所得税的全部收入划给，对自治县可以将农业税的全部收入划给。如果这样使省在划分县、市之间收入发生困难时，可以报请财政部批准提高对农业税收入和工商业所得税收入的比例，并且相应降低其他各项调剂收入的分成比例，以保持该省预算的平衡。(19)中国社会科学院、中央档案馆编：《1958—1965中华人民共和国经济档案资料选编(财政卷)》，北京：中国财政经济出版社，2011年，第7页。

1958年3月7日，国务院全体会议通过由李先念审定的《民族自治地方财政管理暂行办法》。财政部在说明中指出，制定该办法是为了保障民族自治地方充分行使在财政管理上的自治权利，加速进行社会主义建设，改变少数民族地区经济文化落后面貌。实行这个办法，民族自治地方的自治机关将取得比一般省、市地方更为广泛的财政管理权限，并且可以得到较多的机动财力。(20)鄂豫边区革命史编辑部编写：《李先念年谱》第3卷，北京：中央文献出版社，2011年，第60页。《民族自治地方财政管理暂行办法》除同于一般地区的内容外，对民族自治地方的特殊规定有：(1)自治区、自治州、自治县都建立一级预算。(2)自治区的收入，除包括自治区所属的地方企业收入、地方事业收入、国家指定的企业分成收入、七种地方税收以外，还包括在自治区征收的全部商品流通税、货物税、工商营业税、工商所得税、农业税和公债收入，而这些收入在其他地区是作为调剂收入的。自治区的支出，除包括正常支出以外，还包括基本建设投资，而一般地区的基本建设投资则由中央专案拨款。(3)按照国家划分的收支项目和民族自治地方经济、文化发展的特点和需要，确定上缴定额或上级补助数额。收支项目和上缴定额确定后，5年不变，但上级补助数额可根据需要予以变动。(4)民族自治地方的各项开支标准、定员定额，由各民族自治地方的自治机关根据国家规定的原则，结合各地区实际情况自行规定，并报上一级国家行政机关备案。

根据1958年的相关规定，国家在预算管理制度上体现对民族自治地方的特殊照顾主要有两方面原则：(1)每年安排一笔自治地方机动金，用以解决民族自治地方生产、生活、文教、卫生等方面的特殊需要。(2)中央对辖有民族自治地方的省，计算支出基数时，在全省支出总额以外，对自治州的支出基数增加7%～8%,对自治县的支出基数增加4%～5%。1958年5月19日，财政部党组关于依靠全党、依靠群众办财政的报告指出，对于民族自治地方的财政，除这两条原则以外，还要照顾各民族自治地方的特点和加快发展其经济文化建设事业的需要，拟定适合他们情况的财政管理办法。(21)中国社会科学院、中央档案馆编：《1958—1965中华人民共和国经济档案资料选编(财政卷)》，北京：中国财政经济出版社，2011年，第15-16页。1958年6月，财政部、民族事务委员会关于《民族自治地方财政管理暂行办法(草案)》的说明进一步指出：“这个《暂行办法(草案)》的特点，在于它进一步体现了宪法所规定的少数民族当家做主的权利。实行这个办法以后，民族自治地方的自治机关将取得比较一般省、市地方更为广泛的财政管理权限，并且可以得到较多的机动财力。”(22)中国社会科学院、中央档案馆编：《1958—1965中华人民共和国经济档案资料选编(财政卷)》，北京：中国财政经济出版社，2011年，第41页。这个说明还写道：“民族自治地方的财政收支范围和管理职权总体上比一般地区更广泛一些。这种区别是贯彻执行国家的民族政策所必需的，它体现了国家对民族自治地方的经济和文化事业发展的关心，体现了国家给予民族自治地方的自治机关以较大的财政权限，并且国家对民族自治地区财政支援的力度和范围较一般地区大。”(23)中国社会科学院、中央档案馆编：《1958—1965中华人民共和国经济档案资料选编(财政卷)》，北京：中国财政经济出版社，2011年，第43页。

三、20世纪60年代初期民族自治地方财政管理体制的发展

20世纪60年代初，由于各方面的影响，中国经济遇到了严重困难，国民经济被迫进入调整时期。即使在经济非常困难的情况下，国家对民族自治地方的财政还是给予了特殊帮助和照顾。

1960年12月31日，《财政部党组关于改进财政体制、加强财政管理的报告》提出：“对于各民族自治地方财政管理权限的规定，应当在国家统一领导的前提下，根据国家经济建设计划的安排，适当照顾到民族自治地方经济、文化发展的特点和需要。在确定民族自治地方的支出指标和预备费额度等方面，也要根据情况，适当给予照顾。 ”(24)中国社会科学院、中央档案馆编：《1958—1965中华人民共和国经济档案资料选编(财政卷)》，北京：中国财政经济出版社，2011年，第25页。

国家财政部门对民族地区的财政问题更加重视。1962年12月23日，时任财政部副部长吴波的总结发言提纲(草稿)中关于民族自治区财政管理问题提出：“1963年对民族自治区可以实行以下办法(自治州、自治县如何管理，由各省、自治区确定)：(1)定收入，定支出，总额分成，一年一变。(2)民族自治区的预备费应当高于一般省、市，按5%分配。同时，还要适当安排一笔民族地区补助费，用于解决民族地区的某些特殊开支。(3)民族自治区的征税免税权限，可以和一般地区有所不同。(4)各项定员定额和开支标准，应当照顾民族地区的特点。”(25)中国社会科学院、中央档案馆编：《1958—1965中华人民共和国经济档案资料选编(财政卷)》，北京：中国财政经济出版社，2011年，第45页。根据吴波的这些提议， 1963年1月，国务院发布了《关于1963年预算管理制度的几项规定》，对于民族自治地方的财政管理作了若干方面的修改。为照顾各民族自治区的特点，关于部分地区的预算管理，实行下列办法：“(1)核定收入，核定支出，总额分成，一年一变。即：自治区经管的各项收入和划给地方的各项支出，全部列入地方预算。凡是收入大于支出的，实行总额分成，多余的部分按比例上解中央，凡是支出大于收入的，不足的部分，由中央给予补助。分成的比例或者补助的数额，按中央核定的预算指标计算，一年一变。(2)自治区的预备费应当高于一般省、市，按自治区支出总额的百分之五分配。同时要安排一笔民族地区补助费，用于解决民族地区的某些特殊开支。(3)自治区的征税免税权限，可以和一般地区有所不同，仍然按照现行的办法执行。(4)某些定员定额和开支标准，应当照顾民族地区的特点，具体办法由财政部会同有关部门研究规定。 自治州、自治县的财政管理办法，由各自治区和省规定。”(26)财政部综合计划司编：《中华人民共和国财政史料》第1辑，北京：中国财政经济出版社，1982年，第150-151页。

1963年6月9日，李先念同乌兰夫主持国务院财贸办公室办公会议，李先念在会议发言中指出：“给民族自治地方一定的机动财力。民族自治区的预备费可按照高于一般省市的原则设置，一般省市按财政支出总额的3%，自治区按5%设置。此外，为了照顾民族自治区经济和文化发展的特点，再按照当年经常支出总额的5%，增加一笔机动资金，以解决民族自治地方的特殊需要；民族自治区超收部分，仍然实行中央、地方分成的办法，不要全部留给地方。民族自治区的财政结余，仍然留给地方使用，但是，由于动用结余牵扯到全国信贷资金的平衡问题，各地动用结余时，仍须报财政部批准。”(27)鄂豫边区革命史编辑部编写：《李先念年谱》第3卷，北京：中央文献出版社，2011年，第587-588页。

为了更好地贯彻中央对民族自治地区的政策，制定更为有效的民族自治地方财政管理办法，1963年11月21日，财政部、民族事务委员会提交了《关于改进民族自治地方财政管理体制的报告》。该报告对民族自治地方的财政管理问题进行了深入探讨，初步说明了民族自治地方财政管理存在的问题以及产生的原因。该报告对改进民族自治地方财政管理体制也提出了意见，主要包括：(1)对民族自治地方的预算管理，实行“核定收支，总额计算，多余上交，不足补助，一年一定”的办法。(2)适当增加民族自治地方的机动财力。主要从两方面解决：一是国家在核定年度预算收支的时候，按照民族自治地方上年的经济建设事业费、社会文教事业费、行政管理费及其他事业费(不包括基本建设拨款和流动资金)的支出决算数，另加5%作为民族自治地方的机动资金。二是提高预备费的设置比例，对自治区的预备费按支出总额的5%计算(一般省、市是2%)，自治州的预备费按4%计算，自治县的预备费按3%计算(一般县是1%)。云南、青海两省，由于少数民族人口较多，预备费的比例和机动资金的安排，可以比照自治区给予照顾。此外，国家预算每年还要安排一笔民族地区补助费，拨给民族地区作为解决一些特殊开支的专款。按照这样安排，民族自治地方的机动财力，包括上述机动资金、预备费和民族地区补助费，相当于这些地区总支出的20%左右。(3)扩大民族自治地方的财政管理权限。主要是适当扩大以下三方面权限： 预算收支的调剂权；开支标准和定员定额的制定权；超收和上年结余的动用权。(28)中国社会科学院、中央档案馆编：《1958—1965中华人民共和国经济档案资料选编(财政卷)》，北京：中国财政经济出版社，2011年，第47-48页。

1963年12月，国务院批转财政部、中央民委《关于改进民族自治地方财政管理体制的报告》和《关于改进民族自治地方财政管理的规定(草案)》，同意《关于改进民族自治地方财政管理的规定(草案)》于1964年试行一年，进行修改后再正式发布执行。该规定比1958年的办法进一步扩大了地方自治地区的财政管理权限，增加了其机动财力。

1964年12月19日发布的 《1964年国家预算预计执行情况和1965年国家预算初步安排的解释手册 》列出了民族自治地方财政体制和一般地区财政体制的不同之处：(1)民族自治地方的预备费，自治区按总支出的5%、自治州按4%、自治县按3%计算，均高于一般地区。一般地区的省(市)为3%，县(市)为1%左右。(2)民族自治地方的行政、事业等正常经费，除按行政、事业计划算账分配以外，另外再加5%的基数，作为民族自治地方的机动资金，由地方机动安排使用。(3)每年国家预算分配一笔民族地区补助费(每年3 000万～5 000万元)，作为解决民族地区某些特殊开支的专款。(4)国家在确定民族自治地方各项事业计划和定员定额标准时，还要给予适当的照顾。(5)民族自治区在执行国家税法时，对于某些需要从税收上加以照顾和奖励的，比一般地区有较大的减税免税权限。必要时，还可以根据税法的基本原则，制定本自治区的税收办法，报国务院批准执行。(29)中国社会科学院、中央档案馆编：《1958—1965中华人民共和国经济档案资料选编(财政卷)》，北京：中国财政经济出版社，2011年，第50页。国家赋予民族自治地方的财政较一般地区更大的财政权力，使得民族自治地方财政部门在资金使用方面更有效率，也更适合本地区特点。在1965年以后相当长的一段时期内，国家对民族自治地方继续实行了这些财政政策规定。

国家通过对民族自治地方在财政管理体制方面制定一系列特殊政策，确保民族政策的贯彻执行。如国家通过财政转移支付，依据情况采取一般性转移支付、专项财政转移支付以及国家确定的其他转移支付方式，增加对民族自治地方资金投入和财政补助，这对促进民族自治地方社会经济发展发挥了很大作用，民族自治地方逐步缩小了与其他地区之间的差距。国家在特定时期还赋予了民族自治地方部分税收管理方面的权限。从1955年起，中央便设立“民族地区补助费”，国家财政拨给民族自治地方的补助款，“第一个五年计划时期为四亿四千万元，第二个五年计划时期增加到三十一亿五千万元，增加了二十七亿一千万元”(30)中国社会科学院、中央档案馆编：《1958—1965中华人民共和国经济档案资料选编(财政卷)》，北京：中国财政经济出版社，2011年，第46页。。1964年，中央设立“民族地区机动金”等专项资金，并采取提高少数民族地区财政预备费的设置比例等优惠政策，帮助民族自治地方发展经济和提高人民生活水平。

新中国初期，对民族自治地方的财政管理方面，中央制定和执行了有利于民族自治地方发展的政策，对民族自治地方的经济发展给予了必要的支持和照顾，赋予了民族自治地方比其他一般省级行政区域大得多的财政管理权限，推动了民族自治地方社会经济和民族团结进步事业发展。当然，由于现实条件的限制，民族自治地方财政管理体制的初建与发展不能不受到历史条件的制约。尽管如此，新中国初期的民族自治地方财政管理体制仍发挥了重要历史作用，值得认真研究和总结其中的历史经验。