“一带一路”背景下中俄蒙国际警务合作研究——以内蒙古自治区为例

傅 兵

（呼和浩特市公安局，内蒙古 呼和浩特 010010）

全球化背景下，国与国之间的联系日益紧密，伴随着经济全球化的不断发展，跨国犯罪问题日趋严重，传统的以国为界的警务执法制度体系已经不能适应打击跨国犯罪的需要，开展国际警务合作已成为各国之间联手打击跨国犯罪的重要手段。“一带一路”沿线国家和地区跨国恐怖主义、非法越境、毒品走私、生态犯罪、网络安全等非传统安全案件多发易发，随着我国经济社会快速发展和对外开放不断扩大，特别是随着“一带一路”建设的全面实施，国际间警务合作的范围和途径也在不断扩大，各国之间警务合作的形式已从最初的双边合作向多边合作、区域性合作乃至全球性合作发展。

在“一带一路”大背景之下，我国与“一带一路”沿线各国之间的国际警务合作面临着新的形势，亟待深化和完善，以加快构建全新的国际警务合作模式，不断提升国际警务合作的有效性，为“一带一路”建设提供安全稳定的执法合作保障。以内蒙古自治区为例，对“一带一路”大背景下加强中俄蒙国际警务合作机制建设进行一些探讨。

一、推进“一带一路”框架下中蒙俄经济走廊建设需要一个和平稳定的发展环境，加强中俄蒙更紧密的国际警务合作势在必行

“一带一路”建设是新时代我国国家层面的重大战略性决策，是深化对外合作、促进协同发展、加强国际合作的新平台。“一带一路”建设的核心内容是促进基础设施建设和互联互通，对接各国政策和发展战略，深化务实合作，促进协调联动发展，实现共同繁荣，体现的是和平、交流、理解、包容、合作、共赢的精神。伴随着“一带一路”建设的深入发展，在给各国经济社会发展带来新的机遇的同时，也对进一步深化国际警务合作提出了新的更高的要求。

2014 年9 月11 日，中国国家主席习近平在出席中俄蒙三国元首会晤时指出，中方提出共建丝绸之路经济带倡议，获得俄方和蒙方积极响应。可以把丝绸之路经济带同俄罗斯跨欧亚大铁路、蒙古国草原之路倡议进行对接，打造中蒙俄经济走廊。2016 年6 月下旬，中俄蒙三国元首在乌兹别克斯坦首都塔什干举行第三次会晤期间，共同签署了《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》，标志着中俄蒙三国“一带一路”框架下战略对接与务实合作取得了重要进展，为中俄蒙三国之间加强战略对接、深化务实合作搭建了顶层设计的平台。

中蒙俄经济走廊是“一带一路”倡议中六大经济走廊之一。作为丝绸之路经济带的一部分，中蒙俄经济走廊是“一带一路”建设的重要一环，也是连接活跃的东亚经济圈和发达的欧洲经济圈的重要桥梁，不仅能够全面深化我国与俄蒙两国的经济合作，未来在东北亚形成新的发展区域，而且能够极大地促进东北亚区域经济合作的加速发展，完全符合东北亚各国拓展经济发展的需求。可以预见，随着“一带一路”建设的深入推进与实施，特别是丝绸之路经济带以及中蒙俄经济走廊建设的加速推进，相伴而来的不仅是中俄蒙三国毗邻地区次区域经济的高速发展，同时，涉及中俄蒙三国公民交往秩序中的问题也逐渐凸显。当前，犯罪活动的跨国性、流动性等特点越来越明显，仅凭单个国家的执法力量已经难以应对越来越严重的跨国犯罪活动，必然要通过加强国际警务合作合力破解难题。因此，应切实加强中俄蒙三国之间更紧密的国际警务合作，以便更好地建立起中俄蒙三国共同打击违法犯罪的警务执法合作基础，共同打击日益猖獗的跨国犯罪，维护毗邻边境地区的秩序与稳定。同时，通过中俄蒙三国之间的警务执法合作与协调机制，更好地实施保护管辖权和属人管辖权，切实保护本国公民在对方国家的合法权益，为“一带一路”框架下中蒙俄经济走廊建设的顺利实施提供安全稳定的执法合作保障。

二、加强中俄蒙国际警务合作，对于维护我国北部边疆安全稳定具有极其重要的战略意义

边疆安全历来是国家安全的重要组成部分，在国家安全整个体系当中首当其冲、举足轻重。“一带一路”的全面实施，也使维护我国边疆安全稳定面临着全新的挑战。当前，犯罪活动国际化、区域化的特征日益明显，随着科技领域发展的日新月异，各种犯罪手法花样翻新、层出不穷，传统的地域、边界概念已难以应对日益增多的跨国（境）犯罪活动，维护我国边疆安全面临新的严峻挑战，与国（境）外警察组织建立高效的国际及区际警务合作机制、共同打击跨国（境）犯罪活动势在必行，加强国际和地区警务合作成为大势所趋。与此同时，随着“一带一路”的全面推进，大大增加了国际警务交流与合作的广度和深度，为深化国际警务合作提供了更加广阔的发展空间。

（一）独特的区位优势，决定了内蒙古在中俄蒙国际警务合作中处于重要的战略地位

内蒙古自治区位于祖国北部边疆，地处祖国的正北方，内联八省、外接蒙俄，从东北部的呼伦贝尔大草原到西北的阿拉善大漠，东西直线距离2400 公里，南北最大跨度1700 公里，总面积118.3 万平方公里，占我国国土总面积的1/8。其中，边境管理区面积达36 万平方公里，全国排名首位；有长达4200 余公里的边境线与蒙古、俄罗斯相接，全国排名第二；共拥有18 个陆路口岸，其中满洲里为全国最大的陆路口岸。习近平总书记高度重视内蒙古的对外开放，2014 年春节前夕，习近平总书记冒着严寒来到内蒙古，亲自参加在锡林郭勒盟举行的冬季那达慕大会，亲切看望慰问全区各族干部群众。他指出：“内蒙古地处‘三北’、外接俄罗斯、蒙古国，具有发展沿边开放的独特优势，是我国向北开放的前沿。”对于内蒙古如此举足轻重的战略地位，总书记格外重视，他强调：“要通过扩大开放促进改革发展，发展口岸经济，加强基础设施建设，完善同俄罗斯、蒙古国合作机制，深化各领域合作，把内蒙古建成我国向北开放的重要桥头堡。”他要求，要始终高举民族团结旗帜，坚持和发扬各民族心连心、手拉手的好传统，深入开展民族团结进步宣传教育，精心做好民族工作，把内蒙古建成祖国北疆安全稳定的屏障。总书记对内蒙古的总体发展提出了清晰的目标，那就是“把祖国北部边疆这道风景线打造得更加亮丽”。

从地缘关系上看，蒙古国东西南三面与我国相邻，呈弓形横跨在我国正北方的中央，与我国的共同边界线长达4710 公里，横跨我国的东北、华北和西北，即“三北”地区。其中，内蒙古自治区与蒙古国之间的边境线长达3200 余公里，占中蒙两国边境线总长的68%。由于战略位置特殊重要，内蒙古与蒙古国毗邻边界的安定，在某种程度上决定着中蒙两国边界的安定，内蒙古的边境安全关系到祖国北部边疆的稳定，事关国家的安全。

中俄两国拥有长达4370 余公里的边境线，其中，内蒙古有1012 公里的边境线与俄罗斯毗邻，拥有直接对俄陆路边境口岸4 个、航空口岸2 个，承担着中俄陆路运输65%的货运量。其中，满洲里口岸位于中俄蒙三角地带，北接俄罗斯，西邻蒙古国，是第一欧亚大陆桥的交通要冲以及我国通往俄罗斯等独联体国家和欧洲各国重要的国际大通道。俄罗斯是内蒙古的第二大贸易伙伴，内蒙古与俄罗斯贸易具有得天独厚的区位优势和资源禀赋，是我国与俄罗斯贸易的重要组成部分，内蒙古由此成为丝绸之路经济带及中蒙俄经济走廊的重要节点和重要的经济增长极。

目前，中蒙俄经济走廊有两个通道。一条是华北通道：从京津冀到呼和浩特，再到蒙古国、俄罗斯。另一条是东北通道：沿着老中东铁路从大连、沈阳、长春、哈尔滨到满洲里和俄罗斯赤塔。应该说，东北三省和内蒙古都处在这个重要的经济发展区域。特别是内蒙古紧邻环渤海地区，是我国东南沿海、京津冀等经济腹地“北上西出”的重要通道和枢纽，具有陆海联运的优越条件。毫无疑问，内蒙古是建设中蒙俄经济走廊的重要主体之一，无论是区位优势还是战略地位都十分重要，借助与蒙古国、俄罗斯接壤的地缘优势，内蒙古成为连接中俄蒙三国、开展“一带一路”框架下战略对接与务实合作的战略枢纽，成为丝绸之路经济带及中蒙俄经济走廊建设的重要组成部分，成为我国向北开放的前沿和重要窗口。

（二）内蒙古自治区公安机关与俄蒙两国警务执法部门开展国际警务合作中取得的成效以及需要解决的主要问题

独特的区位优势以及与俄蒙日益密切的贸易往来，决定了内蒙古在中俄蒙国际警务合作中处于十分重要的战略地位。随着中俄、中蒙贸易合作力度的不断加大，特别是“一带一路”框架下中蒙俄经济走廊建设的加快推进，在为内蒙古对俄蒙贸易带来新的发展机遇的同时，跨国犯罪问题也日渐突出，毗邻地区的边境安全出现了很大的隐患，边境管控面临着新的严峻考验。随着中俄、中蒙经贸合作的迅猛发展和人员往来的日益频繁，不断增多的跨国犯罪问题严重困扰着毗邻各国的警务执法部门。近年来，内蒙古自治区公安机关高度重视、切实维护边境地区的安全稳定，在国际警务合作方面加大工作力度，相继建立了中俄、中蒙反恐怖协作机制，在案件侦破、信息交流、重大活动安保等方面都发挥了重要的作用。

1.与俄罗斯毗邻地区警务部门建立了较为完备的警务执法合作和警务执法协调机制，但也存在一些局限性。

执法领域的合作是双边关系的重要组成部分。为维护国家和边境地区的社会和经济秩序，切实保护本国公民在对方国家的合法权益，1992年12 月，中俄双方签订了《中华人民共和国公安部和俄罗斯联邦内务部合作协议》，中俄两国建立起较为完备的合作法律基础和合作机制，并在中央和地方各个层面都建立了警务合作关系，两国警务执法部门在协助办案、协缉遣返、公民保护、大型活动安保等方面全方位展开合作，联手打击走私、贩毒、抢劫、盗窃、绑架、杀人、诈骗以及跨国有组织犯罪活动。

俄罗斯联邦后贝加尔边疆区（原称赤塔州）与我国的内蒙古自治区接壤，边境线长达 1000多公里。1995 年，内蒙古自治区公安厅首次派代表团出访俄罗斯联邦赤塔州（即现在的俄罗斯联邦后贝加尔边疆区），从而揭开了中俄两国区域警务合作的序幕。之后，1997 年、2000 年、2006 年三次签署《中华人民共和国内蒙古自治区公安厅和俄斯联邦赤塔州内务局工作会谈纪要》，为开展对俄警务合作奠定了基础。自内蒙古自治区与俄罗斯联邦后贝加尔边疆区两地开展警务合作以来，双方在警务情报交流、打击违法犯罪活动中成果显著。2010 年10 月，内蒙古自治区满洲里市公安局与俄罗斯联邦后贝加尔边疆区内务局通过双方所建立的警务合作、情报交流机制，采取联合行动，将影响两国边贸发展的俄罗斯奥西诺夫斯基黑社会性质组织一举摧毁。2013 年3 月，两国两地警方通过情报互换的方式联合抓捕了一名国际刑警组织通缉的逃犯。经过多年来的合作与交流，双方逐步建立了高层互访、定期工作会晤、互通情报信息等警务合作机制，在共同打击毗邻地区跨国犯罪、维护边境地区稳定方面发挥了重要作用。

虽然内蒙古自治区与俄罗斯联邦后贝加尔边疆区的警务情报信息交流与合作取得了一定的成果，但也存在着一定的局限性。双方的警务合作还局限于毗邻地区层面，且主要服务于边贸往来，还没有形成一个超越地区、全方位的警务协作交流机制，特别是在情报共享、联合执法、区域协作等方面还需要进一步强化政策支持和加强业务指导。从长远来看，两国毗邻地区边境警务执法情报信息交流与合作还有很大的提升空间。

2.与蒙古国毗邻地区警务部门开展国际警务合作、建立警务执法协调机制情况以及存在的主要问题。

中蒙两国之间的友好合作交往由来已久。新中国成立后的1960 年，中蒙签署了友好互助条约，1962 年签署了边界条约。2012 年6 月，蒙古作为观察员国参加了上海合作组织峰会。2013年10 月，中蒙签订了《中蒙战略伙伴关系中长期发展纲要》。近年来，随着中蒙两国战略伙伴关系的全面深入推进，两国开展了经济、人文、环保等多个领域的务实合作，双方经贸往来、文化交流、人员往来日益频繁，两国间警务合作也日益深化。长期以来，内蒙古公安机关高度重视与蒙古国警方的国际警务合作。多年来，在深入推进国际警务合作大背景下，两国两地警方积极协作，拓展更宽广的合作领域，警务执法合作发展迅速，在共同打击跨国犯罪、维护毗邻地区安定等诸多警务执法领域达成了重要共识，分别协助对方成功引渡在逃的犯罪嫌疑人回国，在打击跨境走私、偷渡、跨国暴恐等警务执法合作方面取得了显著成绩，为维护两国边境安宁、维护毗邻地区社会稳定做出了积极贡献。

2013 年2 月，为推动中蒙边境毗邻地区国际警务合作全方位、深层次发展，经内蒙古自治区公安厅批准，内蒙古自治区二连浩特市公安局与蒙古国东戈壁省警察局签订了《中国二连浩特市公安局与蒙古国东戈壁省警察局工作会谈纪要》，双方约定在交换情报、交流经验、预防犯罪、分析情报信息、设置联络机构等10 个方面展开交流与合作。经过几年来的运转，两地警方已经完善了涉案重大案（事）件定期或不定期会晤、互派人员学习考察交流、联手打击跨国犯罪等工作机制，逐步形成了职责明确、互相配合、运转高效的国际执法合作新机制。2015 年8 月，为切实保障中蒙两国公民合法权益不受侵害，为双方人员经贸往来创造良好的发展环境，内蒙古自治区满洲里市公安局和蒙古国东方省警察局在蒙古国东方省签订警务合作协议，进一步加强了中蒙两国两地警方之间的警务合作与交流。

蒙古国与我国拥有长达4710 公里的共同边界线，边境地区的安定直接关系到国家的安全。2016 年，中华人民共和国公安部与蒙古国法律内务部外国公民及国籍管理局签署《合作谅解备忘录》之后，双方在有效防范打击各类非法移民、跨国境犯罪，共同维护出入境秩序和涉外安全稳定等方面的合作领域不断扩大和深化，取得了丰硕成果。内蒙古自治区与蒙古国边境线长达3200余公里，地缘相接，人缘相亲，区域优势得天独厚，双方开展移民执法服务合作基础深厚、优势明显。我国移民管理体制改革的不断深化，为双方移民执法服务合作提供了新的发展机遇。2018年7 月，蒙古国法律内务部外国公民及国籍管理局主要负责人一行到访内蒙古自治区，双方就进一步加强国际执法服务合作、共同维护边境地区安全稳定等内容进行了深入交流，并正式签署了《中国内蒙古自治区公安厅与蒙古国法律内务部外国公民及国籍管理局执法合作会谈纪要》。双方都希望继续秉承守望相助、包容并蓄、平等互利、创新发展的合作精神，进一步深入推进执法服务合作，畅通联络渠道，探索建立更加务实有效的合作机制，在两国毗邻边境地区开展移民执法服务工作，继续深化移民领域反恐活动。同时，共同开展针对出入两国国境的公民的法律法规宣传教育，在维护双方边境地区安全稳定等方面取得更大的成果。

当前，内蒙古自治区在维护中蒙边界安全方面也面临着一些严峻的挑战，主要表现在以下四个方面：一是毗邻边境地区走私贩毒、非法交易等非传统安全威胁日益凸显；二是毗邻边境口岸地区各类人员混杂，其中不乏试图通过各种非法手段攫取我国政治经济国防军事等领域情报的间谍人员，防奸保密形势日趋严峻；三是“泛蒙古主义”思潮的现实威胁仍然存在，境内外民族分裂势力活动一刻也没有停止；四是内蒙古与蒙古国毗邻边境地区非法宗教活动有所抬头，已成为影响边境地区政治安全、社会稳定和经济发展的现实隐患。

三、对“一带一路”大背景下加强中俄蒙国际警务合作机制建设的几点建议

（一）以深化国家移民管理体制改革为契机，全面加强与俄罗斯、蒙古国移民部门之间的执法服务合作

深化国家移民管理体制改革为进一步加强中俄蒙三国移民执法服务合作提供了新的更广阔的发展机遇。因此，应进一步加强中俄蒙三国毗邻边境地区移民执法服务工作，针对出入境各国公民共同开展法律法规方面的宣传教育，不断提升出入境各国公民的法律法规意识，为推进三方边境地区移民执法服务深度合作奠定坚实思想基础，在助力各国经济社会发展繁荣稳定、全力造福各国人民的基础上，更好地服务于防范打击边境违法犯罪工作；进一步深入推进移民管理领域的警务执法合作特别是反恐合作，不断深化和共同打击涉及移民领域的暴力恐怖活动，在保障中俄蒙三国正常经贸往来、公民往来的同时，严防不法分子通过中蒙俄经济走廊从事违法犯罪活动，共同维护好毗邻边境地区的安全稳定。

（二）以促进中俄蒙三国毗邻地区经贸发展为导向，进一步加强三方在相关领域的警务执法合作，大力支持毗邻边境地区旅游事业的发展

中俄蒙三国山水相连，边贸往来频繁。随着“一带一路”建设特别是中蒙俄经济走廊建设的不断推进，中国内地与俄蒙之间的跨境贸易互市、旅游往来将会越来越频繁，“自驾游”等涉车旅游方式也将成为未来的发展趋势。因此，应当秉承守望相助、包容并蓄、平等互利、创新发展的合作精神，密切中俄蒙三国毗邻地区警方交通管理部门之间的执法合作，为中俄蒙三国公民出行和边贸发展提供更多便捷服务，为中蒙俄经济走廊的建设和发展保驾护航。同时，加强与俄蒙两国边境警务执法部门的合作和协调，全面提升出入境通关效率，在确保中国公民顺利通关、确保旅游安全等问题上予以更多的关注。

（三）以共同防范和打击暴力恐怖活动和跨境犯罪为目的，进一步加强打击跨国犯罪和反恐怖方面的国际警务合作

依托上海合作组织开展更紧密的国际警务合作，尤其要加强针对区域内共同打击三股势力方面的合作。着重防范和打击各类恐怖活动、有组织犯罪、毒品犯罪、盗窃牲畜等跨国犯罪。中俄蒙三国警务执法部门应进一步加强警务执法合作共识，不断拓展警务执法合作领域的广度和深度，从而形成常态化、规范化的警务执法合作新机制。进一步提高警务执法合作层级和一体化执法水平，完善警务联络官制度，畅通双方沟通联系渠道，加强情报信息交流，建立健全中俄蒙三国警方间证据协查机制和跨境追逃协助机制。进一步建立完善学习考察交流机制，定期互派警务执法部门人员到对方警务执法部门进行业务学习、考察、交流，共同促进中俄蒙三国警务执法部门之间的业务往来和交流合作。

四、结 语

2020 年5 月，中共中央国务院出台了《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》（以下简称《意见》），其中，在第三部分“以共建‘一带一路’为引领，加大西部开放力度”中明确提出，“支持内蒙古深度参与中蒙俄经济走廊建设。”“提高昆明、南宁、乌鲁木齐、兰州、呼和浩特等省会（首府）城市面向毗邻国家的次区域合作支撑能力。”“完善沿边重点开发开放试验区、边境经济合作区、跨境经济合作区布局，支持在跨境金融、跨境旅游、通关执法合作、人员出入境管理等方面开展创新。扎实推进边境旅游试验区、跨境旅游合作区、农业对外开放合作试验区等建设。统筹利用外经贸发展专项资金支持沿边地区外经贸发展。完善边民互市贸易管理制度。深入推进兴边富民行动。”笔者以为，《意见》的出台，为内蒙古深度参与中蒙俄经济走廊建设提供了有利的发展契机。同时，也必须看到，随着中蒙俄经济走廊建设的不断深入推进，毗邻地区边境管控、共同防范和打击恐怖活动和跨境犯罪等方面必然面临着新的更加严峻的考验，因此，中俄蒙国际警务合作机制建设必须与时俱进，不断完善，以适应不断发展的新形势需要。

在复杂多变的外部环境下，2020 年10 月召开的中国共产党十九届五中全会提出，坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，依托我国大市场优势，促进国际合作，实现互利共赢。十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要建设更高水平开放型经济新体制，推动“一带一路”高质量发展。五中全会还提出，实施国家安全战略，把安全贯穿于国家发展各领域和全过程，统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国。笔者以为，十九届五中全会在提出坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，建设更高水平开放型经济新体制，推动“一带一路”高质量发展的同时，也把统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国提到了国家安全战略的新高度，对于“一带一路”大背景下加强中俄蒙国际警务合作机制建设提出了新的更高的要求，需要紧密结合当前实际作更进一步的探索和研究，以适应不断发展变化的新形势、新要求。