外国人免签过境管理研究

岳清春

（1.中央民族大学 民族学与社会学学院，北京 100081；2.中国人民警察大学 公安法学院，河北 廊坊 065000）

自2013 年7 月1 日《中华人民共和国出境入境管理法》实施以来，全国各大城市免签过境政策越来越开放，由最初的几个大城市的直接过境发展到现在的几个区域之间的联动，时间也由最初的24 小时到现在的144 小时，旅客不单纯是中转直接过境，144 小时区域免签过境使旅客进行旅游、从事商务活动成为可能。[1]以北京出入境口岸为例，免签政策实施之前，外国游客每年入境北京为500 万人次，免签政策实施之后，北京出入境口岸过境人员 2016 年旅客流量较2015 年增长了32.2%，不到三年时间，北京入境旅客增长了一倍，年入境外国游客从500 万人次增长到1000 万人次，受到了外国旅游和商务人士的一致好评。同样，无论是在经济活力更为发达的珠江三角洲大湾区、长江三角洲世界级城市群，还是在自然风景优美的高原古城昆明、历史名城沈阳、东北城市名片大连等，免签过境带来的外国旅客均呈现高速增长态势。

一、问题的提出

（一）外国人免签过境概念

过境免签是指外籍人士依据过境国的法律或有关规定，从一国经转某国前往第三国时，不必申请过境国签证即可过境，并可在过境国进行短暂停留的政策。[2]外国人免签过境政策是世界各国广泛实施的一项免签制度，不具有本国公民身份的外国人根据过境国的法律规定，持有本国有效旅行证件，并订好前往第三国的联程机票，从出发国经转过境国前往第三国或地区，无需申请中转停留国过境签证，并可在中转国进行一定时期停留。外国人在中国办理免签过境停留手续时，应当按照国务院批准的逗留时限和特定区域遵照执行。如果超过允许过境的逗留时限或活动范围，应当事先向所处区域公安机关申请办理我国相关签证。否则，任何超越时间期限和活动区域的行为都将被视为违法行为。

（二）外国人免签过境类型

目前，我国针对外国人免签过境政策是逐步实施的，从24 小时内直接过境，72 小时免签过境，发展到144 小时免签过境等多种形式，具体分析如下：

1.24小时直接过境

根据《中华人民共和国出境入境管理法》规定：为进一步扩大对外开放，方便对外交流，24小时直接过境是我国目前免签过境应用最广泛的一项政策，且不限制口岸的类型。该政策规定：外国人持有有效国际旅行证件，订好有座位的联程航班，在中国境内停留不超过24 小时，不离开口岸限定区域，可以免办签证直接过境。24小时免签过境虽然适用的口岸多，但对过境旅客有非常明确的要求，时间很短，并且不得离开口岸限定区域，目前已经不能满足越来越多旅客的需要。

2.72小时免签过境

我国正在实施新一轮更加积极的对外开放政策，中国边检机关也秉承中国政府的一贯主张，加强专业化、法治化、信息化建设，在便利通关、维护安全、口岸建设等方面采取了更加积极务实的政策措施，服务于国家新一轮对外开放战略和经济社会发展，展现了开放、自信、包容的国家形象。为此我国相继在北京、上海、广州等城市推出针对53 国公民的72 小时免签过境政策，符合条件的旅客可在上述城市口岸免签过境并可在规定的行政区域免签停留72 小时。随着对外开放的进一步加大，72 小时免签过境已经不能符合社会的发展和市场的需要，上述城市的对外开放程度和免签停留期限也进一步扩大。

3.144小时免签过境

国家移民管理局2019 年10 月24 日对外发布，经国务院批准，自2019 年12 月1 日起，符合条件的外国人由重庆、西安航空口岸过境免签停留时间延长至144 小时；在宁波航空口岸实施过境144 小时免办签证政策，并纳入江浙沪政策一体化，过境人员可从宁波航空口岸以及已实施过境144 小时免办签证政策的上海海、陆、空港口岸或者南京航空口岸、杭州航空口岸入境、出境；将成都航空口岸过境144 小时免签停留范围扩展至成都、乐山、德阳、遂宁、眉山、雅安、资阳、内江、自贡、泸州、宜宾等11 个市。[3]

（三）外国人免签过境制度的意义

随着经济社会和我国对外开放程度的进一步发展，外国人免签过境是一种必然趋势，对外免签过境的口岸数量在逐步增多，允许外国人免签过境逗留时间也在进一步增加，从最初的 24小时直接过境到目前很多区域实行的 144 小时免签过境并逗留，这一系列政策的施行，是顺应我国改革开放新时代的需要，对增加我国主要空港口岸在世界航空枢纽的地位具有重要意义，对进一步深度开发针对外国过境游客旅游产品、促进当地经济发展繁荣起到了强有力的推动作用，对扩大对外交流、增进商务往来提供了宝贵的机遇，提升了开放口岸城市竞争力和国际知名度。免签过境政策随着社会的发展进一步对越来越多的国家放宽，实施免签过境的口岸在逐步扩大，允许过境旅客逗留的时间也在延长，发展前景广阔而深远。

二、外国人免签过境存在的问题

（一）外国人免签过境时身份确认与行程鉴定存在漏洞

外国旅客在入境中国时，须提供其本人真实有效国际旅行证件，订妥座位的联程航班，出发国与前往国不能为同一个国家（或地区）。通常，外国旅客在办理过境手续时由航空公司工作人员带领其到边检机关进行申报，在对其合理行程进行确认时，要求其出示纸质或电子版行程单。一方面，此行程单防伪要求不高，容易进行伪造；另一方面，航空公司对旅客订票没有约束力，即使其入境时提供行程是真实的，如果该旅客怀有其他入境目的，其完全可以在入境后取消或改签原来所订出境航班，这给边检人员在入境检查时造成了很大的困难，为其出境时可能造成的违法违规行为埋下了一定的安全隐患。

（二）外国人免签入境后真实行程与逗留区域难以掌控

边检机关未有相应的机制或办法来对该类人员的活动轨迹进行监控，存在监管盲区，只要该外国人在规定的时间内回到指定区域并出境，边检机关就很难发现其违法行为，进而也无法固定相关违法证据对其行为进行相应法律处罚。[4]以江浙沪免签过境停留144 小时为例，符合免签过境的旅客在办理了入境手续后进入我国，其在江浙沪符合办理入境条件的口岸入境后，其合法的活动区域仅限于江浙沪行政区域，超过这一区域属于违法活动。但是，一旦外国旅客入境后，其真实的行程我们难以掌控，在国内的真实逗留区域基本属于失控状态。外国人在国内购买其他交通工具的信息、在酒店的住宿信息与我们的出入境人员系统没有进行有效的连接，导致其在入境后至出境前没有一个系统对其进行全程监控。

（三）外国人入境后涉嫌违法犯罪活动的责任难以追究

外国旅客在办理免签过境手续后入境我国，在违法管控方面存在几个难点。对其入境后停留区域的管控，如其活动范围超过法律规定区域，该如何调查取证，调查取证由哪个部门来处理，处理过后有没有明确的法律依据来认定等等问题。与此同时，在出示正常手续办理了免签过境手续入境后，当事人主观取消后续行程，故意滞留在国内非法务工，容易形成新的“三非人员”，这些人员大多来自经济欠发达国家，接受教育水平不高，大多没有一技之长，加上没有正常的工作签证，只能从事最低端的苦力甚至找不到工作，导致他们中的一些人铤而走险甚至犯罪，扰乱社会秩序，激化社会矛盾。

（四）外国人出境时违法违规的法律处罚依据不够明确

自2013 年7 月1 日《中华人民共和国出境入境管理法》正式实施以来，明确了出入境的法律依据，但是从各出入境检查站工作中处理的案件来看，许多违法违规事件的处理找不到明确的法律依据，在对外国人进行处罚的时候面临尴尬的局面。如果旅客由于其他原因需要来华而又不能及时办理我国入境签证，可能利用我国过境政策主观故意达到进入我国境内的目的。如果按照当事人违反过境规定对其进行处理，现行法律中尚未有明确规定可对此类情形作何处理。而如果单纯从认定当事人的行为构成非法居留情形进行处理，则变相承认了当事人符合过境规定，明显与其实际进行的出入境活动相违背。

三、加强外国人免签过境管理的政策建议

（一）提高边检管理人员的专业素质

作为一线边防检查人员，需要全面提升自身的业务素质，具体包括三个方面：首先，熟悉各国出入境政策，世界上每个国家由于其自身发展程度、所处地理位置、国民构成等原因，针对不同的国家，出入境政策也不尽相同，为此需要深入了解每个国家特别是针对我国公民的出入境政策。其次，提升出入境证件的鉴别能力，由于各国科技发展水平、制造工艺水平等方面的差异，其出入境证件及签证的制造工艺水准也参差不齐，这就需要我们深入了解证件在制作过程中具体环节，找到其制作方面的共性特点，并且做到差异化区分。最后，强化出入境法律法规的学习，通过系统学习出入境法律法规，熟悉各种违反出入境法律案件的处理程序和办法，不断提升业务素质和执法能力。

（二）增强边检信息平台的管控效能

外国人在我国正常办理了免签过境手续入境后，公安系统对其的跟踪管控除了依据其住宿酒店信息外，其他的行踪和行为信息基本属于“盲区”。这就需要我们创新边检信息平台，通过这个平台查询其在境内活动的所有信息，包括其出行信息（购买机票、车船票信息）、住宿信息、景点门票信息、GPS 定位信息以及其他消费信息等。通过这个管控平台，我们可以全面了解其在境内的活动范围，改变以往只能通过住宿信息查询该旅客前往地区。同时，应当在办理过境人员出境的检查台设置专用网络能方便前台检查人员确认相关信息。

（三）规范边检工作责任的政策措施

一般情况下，外国人来华过境只需提供其本人有效国际旅行证件和订妥座位的联程机票即可。但现实情况下，边检机关仅仅依靠这些资料在较短的检查时间内很难真实掌握其真正来华目的，有些国家特别是一些经济欠发达国家旅客正是利用我国这种免签过境政策达到不法目的。因此，需要从我驻外使领馆对旅客签发来华签证的审查，航空公司对旅客真实行程的审核，边检机关对入境外籍人员的检查甄别，外籍人员入境后公安机关对其行程和行为的掌握和约束等，制定一套行之有效的责任机制，确保对入境外国人的全面和过程监管。

（四）完善边检过境制度的实施细则

当前，我国各大口岸针对53 国游客制定实施了便利的免签过境政策，使得境外人员享受到了一系列的政策便利。与此同时，一些不法分子利用政策的漏洞去达到不法目的（如逾期逗留、出境时随意更改行程、入境后长期滞留境内、伪造合理行程免签过境等），造成了边检管理工作的被动局面。因此，基于上述问题，我们需要进一步完善《中华人民共和国出境入境管理法》实施细则，真正做到有法可依、违法必究。

四、结 语

外国人免签过境是从国家层面出发和考量的，是随着社会和时代的发展应运而生的。目前，我国越来越多的口岸逐步实施了这项政策，免签过境允许停留的时限根据各地区具体情况而定，主要在24 至144 小时。随着这项便利政策的实施，过境外国人客流量越来越大，在给我国各大城市和地区带来便利的同时，也暴露出了一系列问题。因此，外国人免签过境不能仅仅是一项单一的政策措施，应该是一项政府管理的系统工程，需要移民局、公安机关、交通部门、海关、海事、旅行社、涉外酒店等各主体协调配合，全面服务好免签外国人出入境管理工作。本文主要从外国人免签过境制度现状和问题出发进行了系统分析，以此提出相关政策建议，希望能够为国家的出入境管理工作提供一些借鉴和参考。