公共治理视角下历史文化名城保护现状与对策研究——以闽北为例

范 金 妹

(中共南平市委党校 行政管理学教研室，福建 南平 353000)

城市化进程中，每个城市都面临着传统与现代、继承与发展的问题，特别是历史文化名城，更要处理好“古与今”的问题，正如习近平总书记强调的“保护古城是与发展现代化相一致的，应当把古城的保护、建设和利用有机地结合起来。”[1]闽北境内的邵武市、武夷山市和建瓯市三座历史文化名城，作为福建省第一批省级历史文化名城，是名城保护现状的一个缩影，分析其保护现状，有助于对历史文化名城保护提出更加具体、针对性的举措，从而推进名城健康有序发展。

一、闽北历史文化名城保护实践

历史文化名城是我国特有的概念，关于历史文化名城，《中华人民共和国文物保护法》中是这样定义的，“保护文物特别丰富并且具有巨大历史价值或革命纪念意义的城市”[2]。闽北，是福建省开发最早的地区，辖区内的十县(市、区)都有千年以上的历史，都是原中央苏区县，因此，每个县(市、区)都有十分丰富的历史遗存，尤其是邵武市、武夷山市、建瓯市。邵武市自三国时期建县以来，迄今已近1800年，历来为闽北的中心城市，是福建古代文明的发祥地之一。武夷山历史悠久，1999年列入《世界遗产名录》，成为中国第4处、世界23处世界文化与自然“双遗产”地之一。建瓯市作为福建第一个以皇帝年号命名的千年古邑，素有“八闽首府”之称。这三座城市不仅有丰富而珍贵的历史文化遗存，还有保存相对完整的历史文化街区、历史文化名镇、历史文化名村。因此，1999年这三座城市入选福建省第一批省级历史文化名城。

自获批省级历史文化名城以来，闽北三座城市在保护方面做了大量工作，对市域文物、历史建筑、古遗址遗迹等进行了广泛的调查、整理，抢救性保护了大批文物古迹，颁布了文物和历史文化遗产保护的若干管理规定，取得了较好的效果：一是编制名城保护规划。各地在编制《建瓯市历史文化名城保护规划(2014-2030年)》《武夷山市历史文化名城保护规划(2017-2035年)》《邵武历史文化名城保护规划》的基础上，还针对历史文化名镇的保护制定了具体的规划，如《中国历史文化名镇邵武市和平古镇保护规划(2014-2030年)》《中国历史文化名镇武夷山市五夫镇保护规划(2015-2030年)》等，名城保护规划体系初具规模。二是制定保护法规制度。为了加强对闽北历史遗迹的保护，制定了《南平市朱子文化遗存保护条例》，编制《南平市古建筑、古村落保护管理意见》，推动了朱子文化等历史遗存法治化、制度化进程。根据闽北革命历史遗迹的特点，起草了《南平市革命旧址保护利用条例》。三是启动名城保护修复工程。历史遗迹保护是名城保护的重要内容，近年来，各地根据属地管理的原则，投入大量资金，加大本地历史遗迹的保护和利用。邵武境内樵溪门，建瓯东岳庙、文庙、临委旧址，中共福建省委旧址等历史遗迹先后得到修缮。

二、公共治理视角下闽北历史文化名城保护实践反思

20年间，闽北积极推进历史文化名城的保护，取得了一定成效，但与其他历史文化名城相比，还有很大差距。

(一)现实困境

1.名城整体风貌管控不佳。大规模城市建设中，名城空间格局遭到破坏。第一，传统历史风貌丧失。名城内部分街巷空间基本保留原貌，但两侧房屋建筑破坏严重，电线杂乱交织，改建为清一色水泥路面，具有历史底蕴的传统特色历史风貌丧失。第二，城区内新、旧建筑混杂。城区内新建的建筑没有得到有效控制，各类高低不等、体型色彩不一的建筑混杂在古建筑、古民居间，一定程度上破坏了古城的中轴。第三，历史文化未得到有效延续，历史文化名城内的古建筑、古民居是历史文化的物质载体[3]，而城区内世代流传的生活方式、传统习俗则是这些古建筑的灵魂，保护传承这些生活方式、传统习俗也是十分重要的。随着时间的流逝，一些民间文化、传统习俗没有得到有效保护传承，已经消失或面临濒临消失的境况。

2.历史遗迹保护现状不佳。第一，历史遗迹本体及周围环境的破坏。虽然历史文化名城内拥有丰富的历史文化遗迹，但一些历史遗迹遭到破坏。特别是名城内的古建筑多为木质结构，群众为了改善生活居住条件，在古建中增设现代化设施，使得古建筑本体遭到破坏。还有一些古建筑无人居住，长期处于无人看管状态。此外，较多文物、古建筑周围被现代多层建筑包围，历史遗迹周围的空间环境亦受到破坏。第二，历史遗迹孤岛化明显。具有重要价值的古建筑、古民居等历史遗迹，特别是省级以上文保单位得到较好的保护，而与此形成鲜明对比的是各县级以下文保单位及其他古建筑、古民居，由于各种因素制约，破坏严重。长此以往，古城区内的历史遗迹孤岛化、个体化保护现象愈发明显。

3.历史城区内生活环境变差。城区内的古建筑大多年代久远，为木质结构，内部开窗设计较少，以天井采光为主，闽北湿热的气候条件导致室内阴暗潮湿。而这些古建筑是祖辈留传下来的，长期生活在这里的群众不愿意搬离，且随着家庭人口的增加，一些具有重要历史价值的古建筑被分割成无数单元，使得生活空间更为紧张，古建筑内传统的生活空间已不能满足群众现代化生活需求。此外，城区内部分市政设施落后，道路体系不够紧密和畅通，易出现交通拥堵等问题。

4.名城保护资金不足。历史文化名城的保护需要大量资金作支撑。闽北境内的三座城市列入第一批省级历史文化名城，这是闽北引以为豪的事实，但因地方总体经济规模小，如2018年邵武、武夷山、建瓯三地地方财政收入分别为12.5亿元、8.68亿元、9.54亿元，每年尚未列出专项经费用于历史文化名城的保护。相比之下，有专项保护经费的名城，则保护得较好，如福建省福州市，市财政每年安排名城保护专项经费200万元。由于地方保护资金有限，名城内许多历史遗迹的保护需要靠上级财政支持，然而上级财政支持的资金亦有限，只能优先保护少部分的历史遗迹，如2018年武夷山获得福建省世界文化遗产保护专项资金30万元。保护资金不足，名城内具有传统特色的古建筑、历史街区还处于自我更新的状态，原有风貌遭到破坏。

(二)原因分析

1.名城保护意识不强。历史文化名城作为公共产品，既是全社会共同的财富，同时，历史文化名城的保护也是全社会共同的责任[4]。从现状来看，历史文化名城整体保护不佳，尚未形成全社会共同参与的氛围。从政府层面来说，重视程度不高。地方政府没有充分认识到历史文化名城的重要价值，在名城建设、发展过程中，由于利益的驱动，关注更多的是招商引资，特别是在经济利益和文化利益发生矛盾时，往往忽视名城文化价值，给历史文化名城造成了难以挽回的损失[5]。从社会层面来说，社会公众对历史文化名城保护的关注度不高。1999年，闽北境内的三座城市列为省级历史文化名城，但至今不少社会公众对相关信息缺乏了解，没有认识到历史文化名城的价值及意义；部分公众虽对历史文化名城有一定了解，但他们普遍认为保护名城及历史遗迹是政府的责任，与个人没有多大关系，缺乏名城保护的责任感和使命感。

2.管理体制机制不完善。一是法律法规不完善。关于历史文化名城保护，已经制定的法律法规虽然对保护的对象、内容及方法有了明确的界定，但保护运行中涉及具体管理机构、责任分工、保护资金等问题尚未明确[6]。二是管理职责不明确。目前，闽北历史文化名城的管理职能分散在各个部门，涉及国土资源局、住建局、文旅局等相关单位，尚未建立统一的管理机构，名城内历史遗迹的管理亦涉及文旅、宗教、林业、建设等多个部门，各部门在具体实施中，易出现职责不清等情况。三是产权多元化。名城内历史遗迹的所有权分属于多种类型，既有国家所有，又有村委会集体所有，既有宗族集体所有，又有个人所有，产权多元化，容易造成历史遗迹空管、失管等问题。

3.保护资金来源单一。政府在历史文化名城保护中发挥主导作用，但并不是唯一的保护主体，仅仅依靠政府的作用满足不了历史文化名城保护需求。目前，闽北三座历史文化名城的保护资金主要依靠地方财政支持，而闽北属于经济欠发达地区，每年用于名城及历史遗迹保护的资金有限。同时，由于没有建立相关的参与机制，其他主体作用得不到发挥，来自企业、民间的赞助非常少，资金来源单一，导致很多历史遗存得不到及时的保护。

4.公众参与程度不高。历史文化名城的保护需要全社会共同参与，因公众参与程度不高，影响了保护的实效。一方面，政府对公众参与历史文化名城保护的重要性认识不足。长期以来，历史文化名城保护工作一直都是由政府主导的，政府按照自己的意愿，对名城进行规划、修复、保护等，具体的情况没有被公众直接了解，处于单打独斗的状态。另一方面，尚未建立有效的公众参与机制。近年来，政府开始重视公众参与历史文化名城保护的重要性，也希望得到公众的支持，但没有建立有效的参与机制，使得政府与公众之间没有实现有效对话，政府难以收到有用的信息，公众的意见建议得不到反馈。

三、公共治理视角下加强历史文化名城保护的对策

岁月更迭，历史文化名城遗留至今，可以说，他是城市文明的见证，也是一座现代化城市区别于其他城市的个性特征，更是城市发展的重要资源，因此，历史文化名城的保护既是时代赋予城市的发展需求，也是每个城市铸就文化自信的现实需要。根据公共治理理论的观点，政府和其他非政府组织、私人部门在市场原则、公共利益和认同之上建立的合作，可以提供更加有效的公共服务。因此，基于公共治理视角，组织引导多主体共同参与历史文化名城的保护，能够促进历史文化名城可持续发展。

(一)思想认识层面：提高名城保护意识

多元主体共同参与是治理理念的核心理念，历史文化名城的保护，要提高多元主体名城的保护意识，营造全社会共同参与历史文化名城保护的氛围。

一是提高领导干部的保护意识。历史文化名城保护中，政府是发挥主导作用的主体，政府决策者的关注度直接影响着名城保护的成效，因此，从政府层面，提高领导干部的保护意识对推进名城的保护至关重要，领导干部要认识到名城是城市发展的重要资源，并且理性认识名城的价值，避免过渡开发利用。提高领导干部的保护意识，一方面，可以依托各级党校、行政学院、干部网络教育学院等，开展历史文化名城相关课程的培训，组织学习历史文化名城保护的法律法规及一系列国际性文件，增强领导干部对历史文化名城的认识。另一方面，建立名城考核评价体系。制定名城保护的具体标准、目标，明确地方领导的具体责任，把名城保护作为领导干部考核的重要依据，从而调动地方政府保护历史文化名城的积极性和主动性。

二是提高社会公众的保护意识。一方面，要加大名城宣传力度。虽然闽北三座城市列为省级历史文化名城已有20多年，但公众对名城的了解和认知程度还比较低。因此，相关部门要充分利用各种媒介，加大名城的宣传力度，让保护历史文化名城成为全社会的共识。特别是“互联网+”时代，可以运用各种信息技术，通过文字、图片、微视频、虚拟全境等形式，在政府网站、微信公众号、微博等媒介上全面推介历史文化名城，展示名城历史，宣传历史文化名城的价值及意义，引导社会公众了解、关心、关注名城历史，对名城历史文化产生自豪感和认同感，进而增强保护历史文化名城的责任感。另一方面，要多开展地方特色历史文化活动。应充分挖掘武夷山、邵武、建瓯等名城中的历史资源，结合自然旅游资源，依托当地特色纪念日，开展具有地方特色的历史文化活动，如传统游艺、茶艺体验等，组织更多的社会公众参与体验活动，让他们成为活动的主体，这既有助于扩大历史文化名城的知名度和影响力，又是促进当地经济发展的重要动力。

(二)体制机制层面：建立完善管理机制

根据公共治理理念，历史文化名城保护，需要发挥多元主体的作用，其中政府是历史文化名城保护的重要引导者，其作用是无可替代的，因此，必须建立完善管理体制，充分发挥政府的主导作用。

一是完善政策法规。为加强闽北境内三座历史文化名城的保护，在完善保护规划的基础上，可以在设区市层面，制定《历史文化名城保护条例》[7]，对历史文化名城的保护中涉及到的具体问题，如保护管理机构、资金来源、保护范围、保护层次和保护内容、保护规划范围内禁止的行为等进行明确规定，规范城市建设和保护的具体行为。

二是理顺管理职能。统筹协调历史文化名城保护中各部门的职责，设立历史文化名城委员会，作为名城保护的领导、协调机构，定期检查名城保护规划的工作情况，审议保护和城市建设中遇到的问题。同时，完善监督机制，包括职能部门的监督和社会监督，通过有效的监督，可以及时全面了解和控制历史文化名城保护的具体行为。

三是建立历史遗迹档案。针对历史文化名城中遗迹产权多元化的问题，对历史遗迹进行全面摸排造册，收集、整理和保存历史遗迹资料，建立一套完整的、系统的历史遗迹档案库，并根据遗迹类别进行分类，在明晰产权的基础上，明确各类别历史遗迹保护的具体责任人和具体保护方法。

(三)资金保障层面：建立多元化资金投入机制

历史文化名城的保护需要大量资金作支撑，靠单一主体的投入满足不了名城众多文化遗存的保护需求，因此，需要聚集多元主体合力，建立多元化资金投入机制，多渠道筹措资金。

一是建立专项资金。将历史文化保护专用资金列入政府财政计划，建立名城保护、管理和建设的专项资金[8]，由历史文化名城保护委员会负责调配使用；历史文化名城保护委员会应制定专项资金管理办法和年度计划，保障名城保护项目的实施，严格记录各项收入与支出，做到透明、公开。

二是充分发挥市场作用。历史文化名城作为城市中不可再生的公共资源，保护历史文化名城的责任主体不仅仅是政府，作为市场经济领域主导者的企业，在获得经济利益的同时，也应当履行社会责任，参与历史文化名城的保护。因此，要建立完善市场主体参与名城保护的相关机制，鼓励引导企业参与历史文化名城保护。如挖掘武夷山、邵武、建瓯名城内的文化资源，以武夷山为龙头发展古城文化旅游业，收取合理的历史文化保护建设费，专门用于历史文化名城的保护、服务与管理。

三是鼓励非政府部门的资金投入。制定必要的扶持政策，鼓励引导企事业单位、组织等社会资本参与历史文化名城的保护。特别是闽北地区，可以充分发挥乡贤的作用，引导组织有热情、有能力的乡贤为历史文化名城保护捐资献策。

(四)参与主体层面：积极推进公众参与

社会公众作为历史文化名城保护的重要主体，他们在名城内开展生产生活活动的同时，也可能正在影响、改造历史文化名城，因此，历史文化名城的保护必须得到社会公众的支持，引导社会公众合法有序地参与到历史文化名城保护的各个环节之中。

一是健全参与机制。在名城保护工作中，政府要建立健全公众参与机制，让公众能够参与历史文化名城保护各个环节。可以通过建立公开的栏目或网站，及时公布历史文化名城的相关信息，同时，针对历史文化名城保护的具体问题，如古建筑修缮、基础设施完善等，可通过热线电话、电子信箱、微信、微博等方式收集公众的意见，积极吸纳好的意见、好的点子并予以适当的物质奖励或精神奖励。

二是鼓励公众成立保护组织。推进公众参与历史文化名城的保护，可以鼓励公众成立各级保护组织[9]。在历史文化名城保护中，虽然公众是保护的重要主体，但又是力量最为分散的主体，因此，可以通过成立保护组织，引导热心历史文化名城保护事业的公众参与，凝聚公众的合力。一方面，成立公众保护组织可以聚散为整，把公众分散的力量聚合为一体；另一方面，又可以引导公众有序参与历史文化名城的保护。

三是成立专家咨询委员会。名城保护是一项专业特征很强的事业，要注重发挥专家学者的作用，专家学者他们往往能以客观学术的眼光和科学的理念方法提出合理的建议。因此，聘请有关专家、学者担任顾问，成立专家咨询委员会，指导解决历史文化名城保护中的具体问题，有助于推动历史文化名城的保护和发展。

历史文化名城是经过漫长的历史发展过程积淀而成的，具有非常重要的价值，是全社会共同的财产，同时，历史文化名城保护也是全社会共同的责任，只有发挥政府、市场、社会的共同作用，构建多元化的治理结构，形成保护合力，才能实现可持续发展。