智慧城市：网络技术、数据监控与未来走向

姚建华，徐偲骕

(1.复旦大学 新闻学院，上海 200433；2.上海大学 文化研究系，上海 200444)

近年来，在城市信息化浪潮与信息技术迅猛发展的共同推动下，智慧城市成为未来全球城市发展的新理念与新实践，它在提供城市公共卫生服务、管理公共住房与教育、改善危机管理、净化生态系统等诸多领域具有普通城市所无法比拟的优势。尤其是在全球新冠肺炎疫情的冲击下，不少城市充分发挥其“智慧”的属性，在城市应急、公共服务、医疗卫生方面交出了十分“抢眼”的答卷。当前，关于智慧城市的讨论喧嚣尘上，频繁见诸各类新闻报道[1](P35)。总体而言，智慧城市在全世界发展迅猛。2018年，全球已启动或在建的智慧城市数量达到1 000多个，主要集中在美国、西欧、中国和印度等国家和地区，这些国家和地区的智慧城市支出约占全球总支出的70%(1)参见德勤(Deloitte)的报道《超级智能城市2.0：人工智能引领新风向》，http://stock.finance.sina.com.cn/stock/go.php/vReport_Show/kind/lastest/rptid/630004704077/index.phtml.2019-12-18。。

在中国，2012年住房和城乡建设部发布《国家智慧城市试点暂行管理办法》后，智慧城市建设的大幕正式拉开。2014年，国务院发布的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》更是将智慧城市建设作为推动新型城市建设的重点，并提出“顺应现代城市发展新理念新趋势，推动城市绿色发展，提高智能化水平，增强历史文化魅力，全面提升城市内在品质”的总体发展目标。近十年来，中国智慧城市建设取得了举世瞩目的成就，成为全球智慧城市技术产业创新的重要力量。国际数据公司(International Data Corporation，IDC)预测：到2024年，中国智慧城市与智慧社区相关的投资将超过2 300亿人民币；到2026年，中国40%的城市产品或者服务将以多元融合的数字化形式提供给城市居民(2)参见IDC发布的《2021年中国智慧城市10大预测》，https://www.idc.com/getdoc.jsp?containerId=prCHC47164720。。这一趋势实际上内含于更大的“数字中国”的战略部署之中，2021年国务院《政府工作报告》明确提出建设数字中国，在协同推进数字产业化和产业数字化转型的同时，加快数字社会的建设步伐，尤其是提高数字政府建设水平。由此可见，除了推进产业升级转型之外，中国社会的全面数字化开始向提高各级政府治理的数字化、智能化水平方面发力。也就是说，数字中国的丰富内涵不仅体现在经济层面，也体现在国家和社会治理层面。国家希望以电子政务、一网通办、智慧城市等为抓手来提高政府治理水平。在城镇化水平日渐提高的当代中国，城市吸纳了大部分经济资源和人力资源，城市地区的“智慧化”改造自然是这场技术赋能的数字中国转型的核心焦点。

所谓智慧城市，是一种通过物联网、云计算和大数据分析等下一代互联网技术，对城市各部分数据进行动态收集、处理、存储和利用，从而改善城市生活质量、提高城市运行和服务效率、增强城市竞争力的城市信息化的新形态[2](P52-53)。不少学者认为：智慧城市能够更好地满足当代人和子孙后代在经济、社会、环境和文化等各方面的需求：为城市居民提供更安全的城市街道、更洁净的空气、更便捷的交通、更高效的即时通讯方式，以及运用算法实现更精准化和最优化的城市治理手段，因此，它是实现人与城市和谐共赢的重要途径[3](P42)。

本文旨在从传播政治经济学理论视角出发，以作为智慧城市IT基础设施的下一代互联网技术为切入点，阐述这一技术的三个互联系统——物联网、云计算、大数据分析在智慧城市建设和治理中的积极作用。这些系统加速推动城市在技术层面的智能化进程，使其充满“智慧”。但是，当前世界智慧城市建设和治理也离不开运用下一代互联网技术来进行数据监控，为了实现对城市居民全天候、全方位的数据监控，政府机构和下一代互联网企业展开密切的合作，呈现“政企联姻”的特点，这既是肖莎娜·祖波夫(Shoshana Zuboff)提出的“监控资本主义”的症候，也是对监控资本主义理论有益的发展与丰富。在此基础上，论文对技术主导和科技企业强势参与的智慧城市建设理念予以反思，认为“人类治理”理念不仅是构筑美好城市生活的“基点”，而且是“人民共建共治共享”的社会主义中国“智慧”城市的应有之义。

一、下一代互联网技术：智慧城市的IT基础设施

智慧城市是一种基于下一代互联网技术的新型城市形态。下一代互联网技术构成了智慧城市的IT基础设施，主要包括：物联网、云计算和大数据分析技术。

首先，物联网是一种通过射频识别、红外感应器、激光扫描器等信息传感设备，按约定的协议把物品与互联网连接起来，进行信息交换和通讯，以实现智能化识别、定位、跟踪、监控和管理的网络技术[4](P27)。当前，物联网被广泛运用于智慧城市的各类场景，包括智慧交通、智慧教育、智慧医疗、智慧安防等。如大量信息传感设备被嵌入交通信号灯中，用以全方位监控路况，并将收集到的信息和数据瞬时传输到网络中。由信息传感设备组成的智慧交通系统在解决交通拥堵、降低交通事故的死亡率、提高汽车尾气排放标准等方面发挥着不可替代的作用。特别是在公共交通方面，车载信息传感设备和GPS定位技术实现了对公交车辆到站信息的实时掌握与监控，乘客利用公交系统的应用程序或者电子站牌就能轻松获取不同公交车辆的到站信息，日常出行变得十分便利[5](P16)。据统计，2019年，中国信息传感设备市场规模已达2 188.8亿元人民币，同比增长12.7%。同年，全球物联网市场规模超过6万亿元人民币(3)参见《传感器市场规模已超2000亿，十大园区长三角占6个》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1676814094570165241&wfr=spider&for=pc。。

其次，云计算是一种从城市物联网中获取和存储大量信息和数据资源，并在有限的时间内进行计算、处理和反馈，进而实现城市信息自动化管理的信息与传播技术。换言之，云计算为物联网的瞬时通讯提供了重要的技术依托与支撑。如在城市基础建设方面，物联网利用信息传感网络系统对城市街道、便民设施、水电等公共事业进行网络化管理，收集和传输相应的信息和数据；而云计算通过与城市各部门之间的紧密联系与合作，对上述信息和数据进行存储、整理和分析，一旦出现问题便可第一时间提出解决方案[6](P13)。在智慧城市中，交通云、教育云、医疗云、安防云、市政云等大量云计算平台如雨后春笋般涌现。目前在全球范围内，一大批集中式的云计算数据中心系统正在形成(如由全球最大的云计算公司Amazon创建的智慧云数据中心)，它们将全世界成千上万个服务器通过网络系统连接在一起，在快速处理全球海量数据的同时，向千万用户提供其所需的数据服务[7](P43)。

最后，大数据是城市运行过程的量化表现，是推进智慧城市发展的重要信息资源。大数据分析通过收集、汇总和处理各部门有关城市运行过程中的各类数据，并将这些数据转化为有用的信息和决策算法，最终实现对城市运作过程的量化管理。在智慧城市的建设和治理中，为了实现对基础设施、数据、平台和服务的整合，创建时空信息云平台是一种行之有效的方法。它由设施虚拟化管理平台、云数据管理平台、云服务管理平台和云服务门户组成，能够在系统、有效管理各类数据的基础上，加速公共交通、物流、能源系统、旅游、安防、通讯、应急等城市生活各领域的智能化进程[8](P635)。

文森特·莫斯可(Vincent Mosco)强调，物联网、云计算和大数据分析三个系统彼此相连：物联网的迅猛发展离不开云计算的强力支撑，而大数据分析源自物联网的大规模应用。物联网就是人体的感知神经，云计算为大脑中枢，大数据分析为血液循环系统，三者相互协同，加速实现了城市中人与物的自动控制和智能服务，城市愈发智慧化[9](P69-75)。以西班牙巴塞罗那的智慧环保建设为例，巴塞罗那市政府积极利用政府投资和民间企业的技术，全力推进城市环保的智能化建设。当前，纯电动、零排放的公交车辆穿梭于城市的大街小巷，它们在运行中实时收集信息和数据。这些信息和数据经过大数据分析，为城市管理者和相关企业的产品或者服务的优化提供了重要的参考依据。在巴塞罗那，大部分车辆装有污染和噪声传感器，这样产生的尾气排放量和噪声得以被全程追踪。在城市垃圾处理方面，巴塞罗那积极推广智能化垃圾处理与回收系统。市政厅设置的垃圾桶按照不同的垃圾进行分类设置，垃圾桶的底部与地下垃圾处理中心直接相连，可以轻松实现废物与可回收物的瞬间分类与处理。此外，智能化垃圾系统装载大量信息传感设备，当垃圾即将装满时，这些传感器通过无线网络传输的方式将相关信息发送给垃圾处理中心。这既提高了垃圾转运的处理效率，又减少了垃圾对城市道路的污染[10](P70-71)。概言之，在巴塞罗那智慧环保建设方面，物联网、云计算和大数据分析系统相互协同，与城市规划和生态环境彼此交融，不但让城市居民坐享由下一代互联网技术所带来的科技红利，而且也使城市发展具有鲜明的特色——“低碳排放、以人为本”这张绿色的城市名片使巴塞罗那被公认为欧盟智慧城市建设的领头羊。

二、智慧城市建设与数据监控

智慧城市运用下一代互联网技术对城市各部分数据进行动态收集、处理、存储和利用，及时感知和识别日益繁杂的社会公共事务，实现城市各功能之间的协调运作，并通过回应城市居民多维度、多层次的细分要求，为他们提供精准化、个性化的服务，不断改善其生活品质。因此，智慧城市的建设和治理离不开数据，数据也成为实现智慧城市感知化、互联化、智能化的重要基础。

为了收集和分析数据，城市政府需要建设和部署大量基本的数字基础设施，这对拮据的地方财政而言是很沉重的负担，多数政府无力独自承担。因此，不少地方政府倾向于引入社会资本，以合作的方式推进数字化转型工作。即便是世界上最富有的城市之一——美国纽约在建设公共无线网络项目“LinkNYC”时，因为开支过于庞大等原因，也不得不和Alphabet旗下子公司人行道实验室(Sidewalk Lab)合作，由后者在全市范围内安装7 500多个数字信息亭，来提供免费的公共无线网络信号。那么，这家企业为何要斥巨资来承接本应属于政府分内职责的工程呢？它又如何实现盈利？答案很简单。该企业将从连接其无线网络的每台设备和每位用户身上获取宝贵的数据(包括设备的操作系统、用户的地理位置等数据)，在对这些数据进行“去识别化”(de-identification)操作之后，加以商业化利用。而纽约市政府非但不用花费任何公共财政，预计到2025年反而还能从中获得超过5亿美元的收入[11](P128)。

因此，在收集、存储、处理和分析智慧城市数据的过程中，政府机构与下一代互联网企业之间的合作甚为紧密，呈现出“政企联姻”的特点。两者共同收集和处理城市居民日常生活行为中的各类数据，不断挖掘其现有的或者潜在的价值，满足各自的需求，形成了一种新型的“政府—企业—数据综合体”(government-corporation data complex)。这是一个十分复杂的过程，不仅仅是政府为了省钱这么简单。一方面，政府各部门经年累月的行政行为为其沉淀下海量的公共数据，在数据开放的政策下，逐渐向下一代互联网企业开放。因为政府机构IT智力资源不足，有数据而无分析和利用，通过与企业合作引入其技术优势(弥补自身数据分析、挖掘和算法等方面的劣势)，以盘活现有资源，全方位提升行政治理效能。反过来，不少技术服务企业“巧妇难为无米之炊”，尽管有技术，但苦于手中没有数据和稳定、合法的采集渠道，技术“无用武之地”，因此非常乐于与政府机构展开密切的合作来获取数据资源。另一方面，部分大型科技平台(如中国的微信和支付宝)本身就是城市居民日常生活的基础设施，其用户数据池的规模和类型丰富度远胜于政府机构，对普通人的社交网络、行为模式、消费习惯、常驻位置等信息和数据事无巨细，了如指掌，可以做到全方位刻画。政府机构也需要这些巨型科技公司的商业数据来辅助决策，通过将这些数据与公共数据相关联，并在对其综合分析和挖掘的基础上，不断提升政府治理的精确度和颗粒度。因而二者才会选择互相合作、取长补短，尽管这种合作可能充满风险。

不难发现，“政府—企业—数据综合体”的核心特征在于对城市居民全天候、全方位的数据监控。具体来说，一方面，在政府机构层面，它们通过数据监控来建构与风险防控、犯罪行为、人口发展相关的数据模型，更好地满足城市风险防控与动态治理的需求，及时调整城市施政思路与策略，确保城市的稳定、和谐发展；另一方面，在下一代互联网企业层面，它们将领先的技术与监控视频有机结合，形成多级联网、涵盖广泛的智能监控系统，通过收集、分析和利用城市居民日常生活中的数据而获取巨大的经济利益，并不断满足资本扩张与盈利的需求。杨子飞指出：“以监控为支撑的资本不再像传统资本那样赤裸裸地剥削工人，但却更加贪婪，几乎所有人的日常生活都成了资本剥削的领地。”[12](P127)由此可见，在政府机构与下一代互联网企业的“联姻”关系中，监控国家与监控资本融为一体，在对个体的数据监控方面难分彼此。因此，从本质上而言，“政府—企业—数据综合体”是一种罗毕·瓦林(Robbie Warin)和邓肯·麦肯(Duncan McCann)所强调的“政府—企业数据监控体系”(government-corporation data surveillance architecture)或者“数据圆形监狱”(data panopticon)[13](P3)。

进一步来说，政府机构与下一代互联网企业在数据监控方面的“联姻”直接导致后者作为商业机构成为智慧城市建设和治理的主体之一，以前所未有的新角色参与到城市居民的日常生活之中。如在新加坡，德国科技公司西门子在城市技术上投入巨资，积极与政府机构展开合作，共同建造“城市驾驶舱”(City Cockpit)。它通过跟踪和分析城市生活的每一个组成部分，汇集所有重要的信息和数据，使“实时政府治理”成为可能，且不断提升相关政策的精准性和有效性。但当我们深入剖析新加坡智慧城市案例时，就会发现，在创造“更好的连接”的名义之下，下一代互联网企业更为深入且广泛地渗透到公共服务领域，“将其数据‘钻井’延伸到线下物理空间和人们的具体生活空间，”[14](P165)同时成为新的城市建设和治理主体。在全球范围内，IBM、SAP、西门子、思科等巨型科技公司已经深度介入许多国家的智慧城市项目中，构建智慧平台，推行智慧城市计划。即使在中国这样政府机构在智慧城市建设和治理中占据绝对主导地位的国家，下一代互联网企业也在城市的日常管理中起到了不可替代的作用。以电子政务云为例，据统计，在2020年1月至3月，腾讯政务云通过向政府机构提供流量、大数据营销、技术解决方案，共获约7亿元人民币的政府订单，全年订单额更是高达40亿元人民币，预计增速超过54%(4)参见《腾讯市值突破4万亿背后：一场从“流量”到“数据”的长征》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1666584184386021860&wfr=spider&for=pc。。

质言之，不管是“城市驾驶舱”还是“腾讯政务云”的智慧城市实践都极大地拓展了下一代互联网企业所能获得的个体数据来源，不仅突破了个体工作与休闲、生产与消费之间的边界，而且使现实社会与虚拟社会、私人领域与公共领域日益交融。在这个过程中，下一代互联网企业彻底转型为以个人信息和数据为“美食”的数据勘探公司。它们以数据为产业发展的原材料，数据构成了其生产力中的重要组成部分和新的利润源泉，同时这些企业通过收集、分析和利用个人信息和数据而成为社会监控和权力主体之一。

三、智慧城市与全球监控资本主义的症候

2019年，随着《监控资本主义时代：在权力新边界为人类未来斗争》(The Age of Surveillance Capitalism: The Fight for a Human Future at the New Frontier of Power)一书的出版，监控资本主义(surveillance capitalism)已经成为学术界热议的概念。该书作者肖莎娜·祖波夫洞察到：在最近的20多年里，Google、Facebook、Apple、Amazon和Microsoft五家互联网商业巨头作为推动下一代互联网技术高速发展的重要力量，创造了一种新的商业模式，即数据经济。它们通过“肆无忌惮”地收集、分析和买卖个人数据来牟取巨额的利润，实现资本的快速积累与增殖，个体也由此沦为资本实现市场目的的工具与手段[15](P121)。也就是说，一方面，下一代互联网企业，尤其是巨型科技公司成为驱动资本主义蓬勃发展的强力引擎，掌握着全球信息生产要素和资源分配的控制权与决定权；另一方面，这些企业以实施无处不在、无时不在的社会监控为其核心原则，故而个体陷入由资本编织的无边无际的社会监控网络之中。对此，祖波夫警示道：不管技术如何飞跃，其本质始终是服务于资本的。而当下一代互联网技术与资本主义紧密结合在一起时，这就预示着大数据监控社会的来临，即标志着监控资本主义在全球范围内的兴起[16](P396-397)。

根据祖波夫的观点，智慧城市强化了资本对城市，乃至更为宏观的社会层面的监控，这是监控资本主义对政治运行与城市治理渗透的典型症候。但是，当我们审视政府机构在智慧城市建设和治理中的角色和作用时，不难发现，政府机构同样是监控资本主义的核心力量，遗憾地是，祖波夫并未对此进行充分地阐述和分析。西方左翼学者约翰·福斯特(John Foster)和罗伯特·麦克切斯尼(Robert McChesney)指出，早在20世纪70年代，美国国家安全局已经开始使用尚处于雏形之中的互联网系统作为对公众进行社会监控的一种手段[17](P8)。在“9·11”事件后，不少国家的政府机构更是以国家安全为由，不断增加监视技术的研发投入，强化对信息和数据的控制，持续推进社会监控的合法化、常态化与数字化[18](P128-129)。

斯科特·麦夸尔(Scott McQuire)也认为，当今世界的巨型城市早已不是亚里士多德的城邦时代的小规模政治单位了，无法靠统治者的“肉眼凡胎”或是“大嗓门”来观察城市全貌或者协调公共生活。故而，面对前所未有庞大和复杂的城市，国家和城市政府对技术协助下的监控活动产生了刚需。于是，治理机构开始变成具备多样化数据采集功能，并且能实时展示城市各种信息流动状况的“控制面板”[19](P135-136)。这个过程在法国天才建筑师勒·柯布西耶(Le Corbusier)写作《走向新建筑》(Towards a New Architecture)的1920年代就开始了，从那时起，“经由城市设计达成的政治统治正在被朝着有利于数字治理的方式做出调整”[20](P256)。而技术操作和技术分析不再是国家的专属领地，私人企业通过和形形色色的政府机构“暗通款曲”，以技术服务和提供咨询等方式，融入城市生活管理的方方面面。

当前，随着监视技术和监控手段的不断升级，在智慧城市的建设和治理中，政府机构具有更大范围的监控能力和更加及时的响应能力，严密且复杂的监控系统作为国家机器职权范围的拓展，构成了监控资本主义在政治和社会管理层面鲜明的运行模式。准确地说，监控资本主义的核心是：政治权力与以巨型科技公司为代表的垄断资本紧密地缠绕在一起，两者交织而成的“监视综合体”不断形塑和助推着监视资本主义的发展[21](P138)。集海量数据和超强算力于一身，巨型科技公司日益成为国家治理能力现代化的重要抓手，公共生活中的“政企联姻”模式日趋普遍，国家融入平台，平台扮演国家，数据持续打破政用、商用与民用的界限。政府机构与下一代互联网企业之间合作背后其实是各取所需：政府机构需要借助市场之力弥补自身的技术短板与科层制的低效，并仰赖下一代互联网企业参与全球人工智能产业竞争和前沿技术布局，而后者则将自身的壮大巧妙地包裹于国家经济社会发展的总体目标之中，有了公共权力的背书，某种程度上就合法化了自身的数据采集行为。上述发现补充与丰富了祖波夫提出的仅限于商业和经济维度的监控资本主义理论，使这一理论对当代数字资本主义社会现状与发展的分析更具阐释力。

在智慧城市中，政府机构在数据挖掘、信息分析和社会监控等诸多方面与下一代互联网企业建立起了亲密的合作关系，而且在这种关系中经常发挥着主导性的作用，尤其是当智慧城市面临管理危机时。以巴西里约热内卢市政运行中心(Rio Operation Center)为例。2008年，一场大风暴导致里约洪水肆虐，70名居民死亡，城外还有更多人罹难。这场悲剧发生之后，里约市长与IBM携手，将30多个市、州和联邦机构以及公用事业的数据处理和监管活动传输和汇总至一个统一的、技术型组织中——里约市政运行中心，以确保里约在遭遇自然灾害时仍能正常运作。里约市政运行中心是一个典型的集中化的监控和决策机构，由城市管理部门主导。在该中心的巨幅监视器上，不间断地显示着来自遍布城市每个角落的信息传感设备和监视摄像头第一时间传送回来的视频与其他信息和数据，以供分析师对整个城市进行随时随地的监控，并采取有效的措施来预防或者解决各类问题。集中化监控和决策机构也因其精准性和有效性，日渐成为全球智慧城市建设中一种普遍的实践[22](P86-87)。

需要强调的是，政府机构和下一代互联网企业之间的结盟与合作回避了“选择什么技术”“为了什么目的”和“为了谁的利益”这三个关键问题。这些问题构成了城市生活过去、现在和未来的核心。国家打造智慧城市来作为政府机构的“数字延伸”？还是下一代互联网企业为了市场力量的扩张而建造并兜售它们？抑或是由城市居民来推动城市的智慧化，作为维护民主和平等的手段？这有着天壤之别。这里我们应该追问：让城市变得“智慧”是为了谁？是为了希望监督和控制城市居民行为的政府机构？还是为了那些希望从兜售技术和数据中获利的下一代互联网企业？在此过程中，城市居民放弃了控制自己信息和行为的权利。如在美国加利福尼亚州的圣迭哥，街道照明中安装了大量的监控摄像头，其商业伙伴通用电气当然会从中受益，而无家可归者则遭到精确驱赶，被迫远离城市的公共场所。

四、城市何以“智慧”？反监控资本主义与智慧城市的未来

诚然，在智慧城市的建设过程中，“密不透风”的数据监控网络对人类实现去中心化和多元化数字世界的愿景带来了巨大的挑战。不少传播政治经济学者更是警醒地意识到：监控国家与监控资本的联姻将对民主社会构成直接的威胁。监控资本主义的诞生与勃兴加速了下一代互联网的集权化、中心化和商业化，这彻底背叛了互联网设计之初的价值追求与美好想象。他们坚持主张：智慧城市的建设和治理离不开公众的广泛参与，离不开对公共空间的支持，以及对公民拥有技术控制权的承诺。从这个意义上来说，“人类治理”才是当前城市治理的核心要件，它既是城市的“智慧”所在，又构筑了智慧城市发展的“基点”。

在此背景下，智慧城市政策制定者、规划师和学者纷纷提出了“创建一个智慧的隐私城市，而不是一个智慧的监视城市”的理念与口号。2019年，腾讯研究院正式提出未来智慧城市WeCity的建设目标，即实现新空间、新治理和新服务。在由国家市场监督管理总局和中国国家标准化管理委员会共同起草和发布的《智慧城市顶层设计指南》中，更是将“为民、便民、惠民”的“以人为本”理念确立为智慧城市顶层设计的首要原则。然而现在的问题是，如何实现上述目标？智慧城市的未来又将如何？

首先，在政策层面，将保护个人隐私权置于下一代互联网技术发展与智慧城市建设和治理的核心位置，是反监控资本主义的重要环节。个人隐私权是公民的基本权利，智慧城市中的每一位居民都应充分享有个人隐私权，防止私人领域的彻底失守与消失。基于此，完善数据规制就变得异常重要。具体包括：在数据收集的源头对数据进行“去识别化”，确保数据不会被泄露给第三方；建立负责任的数据使用框架；积极探索算法审查和算法问责的监管模式，促进算法的透明可释，等等。

其次，城市居民必须与政府机构、下一代互联网企业和非政府组织共同参与智慧城市的建设和治理。只有在政府和作为城市治理参与者的个体之间建立相互信任、相互依赖、相互合作的新型协同关系，才能最终实现智慧城市在有效性、公平性和效率性上的并举。以贵阳市的“百姓拍”为例。这是一套城市管理在线互动交流系统，贵阳市民可以通过拍照取证、投诉举报等流程参与市政设施、环境卫生、综合执法、渣土管理、园林绿化、工地管理等六大城市管理之中。而在上海，城市数字化转型一开始就是在“全民共建”的理念自觉下进行的。2021年6月，上海数字治理研究院联合美团发布了政务领域生活服务数字平台——美团城市美好生活数字体征系统，在系统的后台，专门设置了“居民评价模块”，平台通过分析其收录的大量公园、体育场等城市公共服务下的居民评价，在带动市民踊跃参与城市治理的同时，也为城市管理者提升管理水平提供重要参考。又如在荷兰阿姆斯特丹的智慧城市建设中，城市居民被鼓励在其承载大量创新项目的智能城市平台上发布自己的创新想法，这些与城市产品或者服务相关的创新将在特定的地区进行测试。

然而，城市居民参与智慧城市建设和治理的重点和难点在于获取相关的信息，因此，促进城市数据开放和数据共享既必要又急迫。在数据开放方面，2010年，伦敦在英国范围内开通了自己的政府数据网站London Datastore。这个数据库包含近百个政府源数据库，完全免费，由大伦敦议会来管理。这项新举措意在鼓励更多掌握互联网开发技术的个人和团体利用自身技能，最大限度地发挥政府数据潜力，激发新的创意来提高城市居民的生活品质[23](P20)。所谓数据共享，并不仅是指加快建设地区乃至全国范围内的数据统一平台，打破数据平台之间的信息壁垒，而是强调政府机构和企业收集的个人数据与城市居民展开共享。有学者提议，智慧城市收集的数据应置于一个由全体城市居民所有和控制的公共信托机构中[24](P20)。个人数据的所有权不应掌握在收集数据的政府机构或者下一代互联网企业手中，这些数据只有获得城市居民的授权后方可被使用，并保证如果有人在任何时候选择停止共享相关数据，不会产生任何负面后果。

最后，城市居民的反向运动也是反监控资本主义的重要方式。2014年，包括Google在内的巨型科技公司说服美国加利福尼亚州奥克兰市政府耗资1 100万美元建立“地域识别中心”(Domain Awareness Center)，用以收集和分析全城数千个摄像头的实时视频信息，并大规模使用面部识别和车辆跟踪软件，这无疑强化了城市的社会监控能力。然而，当消息传出后，奥克兰几乎所有的社会运动组织都发起了抗议活动，该项目最终被迫取消。同样的，投资5 000万美元的加拿大多伦多市中心的智慧街区项目Quayside也因“Block Sidewalk”这一民间组织的请愿和持续抗争而不得不在2020年5月由多伦多市长宣布终止。这个智慧生活空间原本计划安装大量信息传感设备来对个人数据进行收集、分析和开发。其中，大部分数据可能将被用于商业用途，这无疑构成了对个人数据隐私权的严重威胁。这些反向运动旨在使全体城市居民获得对城市数字基础设施的控制权和主导权，进而回归互联网缔造者们对民主价值的想象，而这直接决定着智慧城市的未来。

五、建设“人民共建共治共享”中国智慧城市的应对策略

2020年，习近平总书记在考察上海期间，旗帜鲜明地提出了“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，要求在城市建设中，切实贯彻“以人民为中心”的发展思想。这是对单纯“以技术为中心”来建设智慧城市的否定，也为中国智慧城市的发展指明了方向。中共上海市委在随后的贯彻落实中也要求“以人为本”，“把人本价值作为推动城市发展的核心取向，作为改进城市服务和管理的重要标尺，作为检验城市各项工作成效的根本标准”，进而实现城市的“人民共建共治共享”。在此，笔者就建设“人民共建共治共享”的中国智慧城市提出四点应对策略。

(一)大力推进城市治理的数字化转型

城市治理的数字化转型要求政府通过数据整合和部分协同来解决城市治理面临的难题，实现技术从服务赋能向问题解决赋能的转变，更好地满足市民的政务服务和公共服务需求。在这方面，上海市推行的“一网通管”、杭州市推行的“城市大脑”计划，以及广东省推行的“数字化政府”建设都产生了良好的示范效应。以杭州市的“城市大脑”计划为例，“城市大脑”集大脑平台(包括计算资源平台、数据资源平台、算法服务平台)、行业系统和超级应用于一体，全面助力政府不断解决市民现实生活场景中遇到的各类难题，如交通拥堵、环境污染等，取得了良好的社会治理实效。

(二)强化网络信息保护制度建设

网络信息保护制度建设的核心是对市民个人隐私的保护，主要包括加速落实“被遗忘权”措施[25](P110)、引入隐私保护设计[26](P55)、明确个人信息保护的救济方式[27](P167)等诸多方面。当前，对个人信息的过度收集、滥用和泄漏等各种侵犯个人隐私的现象并不鲜见，而建设网络信息保护制度旨在从一开始就将保护个人隐私纳入信息技术系统、网络和业务流程的设计、运营和管理中，从而实现对个人隐私的全流程保护；同时，这些制度旨在为市民在公共空间中的物理活动提供被遗忘和免于被追踪的权利及其救济措施，这既有助于消减市民因个人隐私受到侵犯而持续产生的焦虑感，也是进一步加强网络空间道德建设的必然要求。

(三)完善政府数据监管生态体系

政府数据监管生态体系的完善要求政府在不挫伤数字产业积极性和损害公共安全利益的前提下，一方面，明确数据监管的对象和内容框架；另一方面，建立数据生命周期监管机制，即对个体数据的创建、收集、处理、传播、使用、存储和处置的全过程实施有效的监管，确保这些数据的隐私和安全[28](P12)。在建构多层次、全方位的数据监管生态体系过程中，政府不仅应该考虑数据行业间存在的普遍差异性，而且还需要在个人数据风险防范体制、侵权责任认定标准、救济程序和体制等各方面发挥基础性的作用。

(四)实施“最小化的数据治理”

政府应尽其所能地保护在技术面前极为弱势的个体，坚持信息最小化原则，即用“最小化的数据治理”代替“数据监控”，警惕“智能社会技术异化的风险”[29](P158)。所谓信息最小化原则，是指个人信息收集和后续利用以实现特定目的的最小必要为限，留存时间不得超过特定目的所必需期限，并在目的达成后及时删除相关信息。如在收集城市数据方面，政府只收集满足项目和工程所需最小数量的必要的个人信息，完全忽略无关特征，不采集位置数据，也不以精确的格式存储相关数据。

可以说，“人民共建共治共享”是社会主义中国发展“智慧”城市的应有之义。它并不只依赖于冷冰冰的机器、毫无生气的数据和无须人类在场的自动化技术，相反，它充分尊重人民群众的首创精神和主体地位，使得技术的发展和应用处于可控的范围之内，可以避免智慧城市成为人类的一次“技术灾难”，防止技术单方面主宰城市治理和人的生活。这既是中国的智慧，也是对人能够依靠自己的智慧来胜任城市更新、构建美好家园予以最基本信任。

六、结语

纵观全球范围内西方智慧城市的建设思路，以技术为中心、依靠大型平台科技企业来推动城市治理变革是绝对主流。正因如此，城市治理主体越来越远离市民日常生活的鲜活场景，从风险感知、决策部署到区域功能规划等诸多方面，都日益仰赖中心化的“城市大脑”和延伸至每一个角落的数据采集和传感设备，建构了“多对少”的“共景监控”模式[30](P25)。政府机构不仅通过与市民进行开诚布公的对话来推动公共政策落地，而且将后者视为观测对象(就如同天气状况、交通流量、环境污染水平一样)，依靠其自身主动留下或被追踪到的数字痕迹，来设计和引导其行为，以求符合某种价值偏好和治理预期。在此过程中，市民不再是市民，甚至都已经不是完整的人了，而是一堆数字和自动化算法所需要的原料。这彻底扭转了以协商民主为核心的现代治理理念，变成了一种“监控-响应-干预”的封闭式循环，城市行政和决策过程将滑向更为黑箱化的方向。这绝不是“智慧”，而是其反面。因此，城市的“智慧”并不应仅停留在技术层面，重拾“人类治理”并构筑美好城市生活的理念是“智慧”城市的应有之义。在中国的智慧城市建设过程中，这主要表现在贯彻“以人民为中心”的宗旨，始终将“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念融入城市发展的各个方面，把人民民主的制度优势转化为治理效能，着力打造治理体系和治理能力现代化的新型城市。在中国未来的智慧城市中，市民不但将享受到更为人性化的城市公共服务，更将积极发挥主人翁精神，通过各种不同的途径和方式参与城市治理，同时享有充分的知情权、参与权和表达权。然而，技术在此过程中，发挥的必然是辅助性和工具性的作用，以赋能人对城市的全面参与，真正实现将蕴藏在人民群众中的聪明才智和公共责任充分激发出来，汇聚成共同治理城市的磅礴力量。