职业技能等级认定工作探析——以连云港市为例

秦士莲

（连云港市人力资源和社会保障局就业训练中心，江苏连云港222000）

自1994 年国家职业资格制度建立以来，职业资格评价是技能人员水平评价的主要形式。《国务院机构改革和职能转变方案》（第十二届全国人民代表大会第一次会议2013 年3 月14 日批准通过）指出：减少资质资格许可和认定。除依照行政许可法要求具备特殊信誉、特殊条件或特殊技能的职业、行业需要设立的资质资格许可外，其他资质资格许可一律予以取消。按规定需要对企业事业单位和个人进行水平评价的，国务院部门依法制定职业标准或评价规范，由有关行业协会、学会具体认定[1]。2017 年人力资源和社会保障部印发《关于印发进一步减少和规范职业资格许可和认定事项改革方案的通知》（人社部发〔2017〕2号）提出：按照国务院推进“放管服”改革的部署和要求，遵循社会主义市场经济规律和人才成长规律，大力推进减少和规范职业资格许可和认定事项工作，深化人才评价制度改革。完善技能人才职业技能等级认定政策，并做好与职业资格的衔接[2]。2019 年人力资源和社会保障部印发《关于改革完善技能人才评价制度的意见》（人社部发〔2019〕90 号），进一步明确：深化职业资格制度改革，建立职业技能等级制度，健全完善技能人才评价体系，形成科学化、社会化、多元化的技能人才评价机制[3]。职业技能等级认定是在人力资源社会保障部门监督下，由用人单位和相关社会组织依据市场需要，按照职业标准或评价规范开展的技能水平评价工作，根据评价结果颁发职业技能等级证书[4]。按照新一轮国家机构改革和职能转变要求，大力推进减少和规范职业资格许可和认定事项工作，深化人才评价制度改革。技能人才评价除了准入职业继续由政府组织评价和发证，其他职业全部改为社会化的职业技能等级认定，即由用人单位或社会组织进行评价和发证。

笔者结合连云港市具体实施情况，探析如何进一步完善职业技能等级认定体系建设，加强技能人才培养，更好地满足新时代技能人才的评价需求。

一、开展职业技能等级认定的意义

（一）顺应了国家全面深化改革的要求

2013 年11 月12 日，中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确要求发挥市场在资源配置中的决定性作用。国家职业资格评价由政府组织评价并发证，职业技能等级认定改为由用人单位和社会组织来评价并发证，即技能人员的水平评价这项工作由政府评价认定改为实行社会化的职业技能等级认定。发挥市场对技能人员水平评价的积极作用，接受市场和社会的认可和检验，将有利于我国技能人才队伍整体水平的提升，是符合社会发展和市场经济发展规律的。

（二）完善了技能人才分类评价的方式

职业资格证书制度改革前，技能人才评价的方式主要为职业资格评价，评价的标准依据相应的职业标准，评价的手段主要依靠国家和地方的题库资源，因此存在评价内容范围比较宽泛、技术资源相对滞后、评价形式比较单一、对劳动者技能水平评价针对性不强等问题。随着此轮技能人才评价改革的深入，尤其是职业技能等级制度的建立，将充分发挥市场的主导作用，调动社会各类资源参与技能人才评价，在技术资源开发、用人单位自主评价等方面更加灵活多样，初步形成了职业资格评价、职业技能等级认定、专项职业能力考核为主要形式的技能人才评价体系，技能人才评价工作更加科学化、社会化、多元化。

（三）发挥了用人单位的主体作用

技能人才是企业人力资源的重要组成部分，用人单位通过加大技能人才培养力度，对提高企业人力资本量、技术技能创新能力，提升企业综合竞争能力，推动企业的可持续发展，提高技能人才工作的积极性和归属感等方面都具有明显促进作用。但技能人才使用和培养的主体应该是用人单位，由用人单位自主开展职业技能等级认定工作，按照用人单位的发展和岗位要求来进行职业技能培训和水平评价，将更具灵活性和针对性。2020 年人社部办公厅专门印发《关于支持企业大力开展技能人才评价工作的通知》（人社厅发〔2020〕104 号）向用人主体放权，按照“谁用人、谁评价、谁发证、谁负责”的原则[5]，支持各级各类企业自主开展技能人才评价工作，明确了企业可以自主确定评价范围、自主设置职业技能等级、依托企业开发评价标准规范、自主运用评价方法。

（四）提升了社会组织的参与度

通过引入行业协会和职业院校参与职业技能等级认定工作，可以借助社会组织及时的行业资讯、人才资源和鉴定设备设施等优势，加强新职业标准、行业岗位规范、鉴定试题资源的开发和更新，以适应新职业、新技术对技能人才的培养需求，并向有需求的各类劳动者提供职业技能等级认定服务，促进劳动者就业和岗位技能提升。

二、连云港市职业技能等级认定体系建设的现状

（一）出台职业技能等级认定配套政策

江苏省人社厅于2018 年出台了《江苏省职业技能等级认定工作实施办法（试行）》，2019 年出台了《江苏省职业技能等级认定实施细则》，明确了全省各级职业技能鉴定机构的工作职责，细化了职业技能等级认定工作各环节的工作要求和操作办法，是当前全省范围内开展职业技能等级认定工作的主要依据。同时，为了调动用人单位、职业（技工）院校、培训机构、劳动者各方面参与技能人才培养的积极性，国家、省、市各级政府出台了一系列鼓励扶持技能人才培养的政策。连云港市按照国家和省下发的文件精神，先后出台了《连云港市职业技能提升行动实施方案（2019-2021 年）》《关于做好技工院校学生职业技能等级认定试点工作的通知》《连云港市高技能人才与工程技术人才职业发展贯通办法》《连云港市企业新型学徒制工作实施意见》等政策，对参加职业技能等级认定并由人力资源和社会保障部门备案的评价结果，按照相应的政策予以培训费用补贴，充分调动了劳动者参加职业技能培训和技能人才评价的积极性，提升了各类劳动者的就业创业能力和岗位技能水平，大大降低了用人单位技能人才培养成本。

（二）指导职业技能等级认定机构进行备案

自2019 年起，江苏省各级人社部门按照省职业技能等级认定工作实施办法和实施细则积极开展职业等级认定机构的备案工作，指导用人单位、职业院校和社会组织认真研究文件精神，按要求提交备案申请，组织人力资源和相关职业（工种）专家对备案机构进行评估，通过评估的备案机构即可依据相应职业标准或岗位规范针对备案的鉴定职业（工种）范围和对象开展职业技能等级认定工作。目前备案的机构主要由三类组成，即用人单位、职业（技工）院校、省级行业协会组织。截至2021 年7 月底，在连云港市备案的用人单位16 家、职业（技工）院校12 家、省级行业协会9 家、连云港鉴定考核点20 个。从备案机构的鉴定职业（工种）范围和服务对象来看，基本满足了连云港市企业职工、在校学生和社会其他劳动者等各类群体的职业技能等级认定的需求。

（三）建立职业技能等级认定的主动服务机制

连云港市人力资源和社会保障部门作为全市职业技能鉴定工作的管理指导部门，积极响应国家改革精神，提高思想认识，建立主动服务工作机制，为推进本地区的职业技能等级认定工作提供全流程服务。一是加强组织领导。成立了由市局分管领导任组长的职业技能等级认定工作领导小组，压实责任分工，有序推进职业技能等级各项工作任务。二是强化宣传引导。通过召开职业技能等级认定工作推进会、政策宣讲、经验交流、新闻媒体宣传等举措，大力宣传水平评价类职业资格证书制度的改革动向、职业技能等级认定评价工作的相关政策，提高技能等级证书的社会认可度。三是梳理工作流程。编制《连云港市职业技能等级认定机构备案流程》，明确各类单位开展职业技能等级认定机构备案的操作流程和各流程节点要求。四是提供全程指导。通过编制印发《职业技能等级认定工作业务操作指南》，实施业务骨干“一对一”跟踪服务指导，开展“扶上马、送一程”的教练式服务等形式，从各类单位拟开展职业技能等级认定工作开始，到申请备案的条件和材料准备，备案机构的内部管理制度，考评员、考务管理和质量督导人员队伍建设，认定工作组织实施等环节进行全程指导，确保认定工作的规范开展。五是严格备案评估。依据省职业技能等级认定实施办法和实施细则，组织人力资源管理、职业技能鉴定管理和相应职业（工种）专家，从制度保障、机构及人员配置、技术保障、经费保障等方面，对申请职业技能等级认定备案的各类机构进行综合评估，评估合格后方可开展职业技能等级认定工作。六是动态更新目录。对已经通过职业技能等级认定备案的机构实行动态目录管理，目录内容包括机构名称、职业技能等级认定职业（工种）及等级、鉴定对象等，及时向社会公布。

（四）建立职业技能等级认定质量管理体系

职业技能等级认定质量控制关系到整个技能人才评价工作的健康有序发展。该项工作启动之初，全省各级人社部门就把鉴定质量管理放在重要位置，坚持质量第一原则，初步建立了职业技能等级认定机构内部质量督导、职业技能鉴定管理部门外部质量督导和定期开展职业技能鉴定质量评估的三重质量管理体系。质量督导的内容涉及鉴定对象报名条件标准执行、试题管理和试题质量、鉴定设备设施、考务组织、考评员履职情况等。内部质量督导由职业技能等级认定实施机构依据鉴定质量督导制度，派遣本机构培养的质量督导员对考前、考中、考后开展常态化督导工作。外部质量督导由人社部门各级职业技能鉴定管理机构派遣督导员，采取“双随机、一公开”的方式，即在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，对抽查情况及查处结果及时向社会公开，对职业技能等级认定工作开展事中、事后监管。同时为了发现工作中存在的不足，及时完善管理制度，人社部门各级职业技能鉴定管理机构将不定期开展职业技能鉴定质量评估考核。

三、职业技能等级认定工作中存的问题和困难

（一）社会对职业技能等级认定证书的认识还有待转变

实施社会化的职业技能等级认定与过去的职业资格评价的区别在于评价和发证的主体发生了变化，其认定过程并没有实质性的改变。很多单位和劳动者还是觉得由政府部门评价发证比较权威，社会认可度高，改由企业和社会组织评价和发证，用人单位和技能人员一时难以接受，观念有待转变。

（二）职业技能等级认定工作覆盖面还不够宽

目前建立的由用人单位、职业（技工）院校和行业协会组织为主体的社会化职业技能等级认定机构体系，理论上满足了企业职工、职业（技工）院校学生、培训机构学员和其他各类劳动者的鉴定需求，但部分认定机构因工作经验、能力不足和积极性不高等原因，职业技能等级认定的职业（工种）及其等级覆盖范围还不够宽，开展鉴定的频次及接纳考生的数量还不够高，导致认定工作效率不高，覆盖面不宽。

（三）用人单位主体作用有待提升

用人单位是技能人才使用的主体，理应切实发挥其在技能培养中的主体作用。企业的技能人才培训、评价、使用和待遇兑现是一个有机整体，需要领导层的重视、相关制度的建立健全、执行部门的推进、组织和经费的保障，但很多企业在这些方面明显重视不够，在经费保障方面存在短板。因此，技能等级认定工作作为企业技能人才评价的主要形式，企业要进一步发挥主体作用，主动推进这一工作。

（四）职业技能等级认定机构的水平参差不齐

国家职业资格改革后的职业技能等级认定工作由各实施机构自主开展，考务、考评、专家和质量督导队伍都需要重新梳理和建立，因此存在实施机构工作队伍建设和工作组织能力水平参差不齐的情形。如有些机构的考务管理环节因工作人员经验不足，评价各环节安排不够科学合理，部分制度未落实到位，考评员和督导人员的履职尽责情况也没有履行到位。

（五）公共服务机构职能需要及时转变

按照国家职业资格改革和建立职业技能等级制度的要求，人社部门各级鉴定中心分步退出除准入类职业资格外的具体认定工作，转向加强质量监管和提供公共服务。当前各级人社部门急需协调同级编制、财政部门，明确鉴定中心的职责定位、经费来源、人员编制等，以保障技能人才评价工作的质量监管和公共服务正常开展。

四、完善职业技能等级认定体系的对策

（一）政府层面

第一，强化宣传引导。首先要继续加强宣传职业技能等级认定政策，让更多的用人单位、社会评价机构和劳动者积极参与技能等级认定活动。水平评价类技能人员职业资格退出职业资格目录后，不是取消职业和职业标准，也不是取消技能人才评价，而是由职业资格评价改为职业技能等级认定，发证的主体和管理服务方式发生了改变。政府需要通过长期、大量的政策宣传，让社会和劳动者认识到评价方式的改变，不会降低评价质量和证书含金量，相反通过用人主体和社会组织来实施评价，劳动者要接受市场和社会的认可和检验，评价质量还可得到有效提升。同时，职业技能等级认定证书与职业资格证书一样享受政府的各类技能人才培养政策。其次要引导用人单位提高对技能人才培养的认识，引导企业发挥用人单位对技能人才培养的主体作用。最后通过技能大赛表彰奖励高水平技能人才等形式广泛宣传技能人才典型，营造技能成才、技能强国的良好社会氛围。

第二，强化政策配套。各级政府需要从出台技能人才培养和评价指导性文件、加大技能人才培养补贴力度、完善技能人才表彰奖励政策、建立技能人才成长机制、打通技能人才与专业技术晋升通道、引导和鼓励企业开展灵活多样的技能评价方式等政策入手，加大技能人才培养力度。

第三，做好公共服务机构职能转变。按照国家职业资格改革和建立职业技能等级制度的要求，各级政府要尽快协调落实本级人社部门职业技能鉴定公共服务机构的职能转变事宜，明确机构性质、人员编制和经费保障，确保职业资格改革落实到位、职业技能等级认定工作扎实有序推进。

第四，加强服务指导。各级人社部门鉴定中心按照工作职责，切实加大对职业技能等级认定机构的服务指导和技术服务能力的提升。要加强职业技能等级认定备案的指导，帮助新备案机构建立认定工作流程、完善工作制度。同时，要做好技能等级认定备案机构评估管理，尤其是作为第三机构的社会组织，要遴选各方面条件都过硬的机构面向社会开展等级认定，确保其权威性和公正性。此外，进一步整合社会资源，加强等级认定的职业标准和行业岗位规范、试题库等技术资源开发，为认定工作提供更科学、更先进、更全面的评价资源。

第五，加强质量监管。一方面，人社部门鉴定中心按照“双随机、一公开”的原则，继续加强外部督导力度，帮助认定机构不断规范评价行为。同时，采取认定机构自查自评和人社部门鉴定中心评估检查相结合的形式，定期开展评价质量检查，帮助认定机构发现问题并及时整改，促进评价工作良性发展。另一方面，人社部门要进一步完善认定机构进入和退出机制。严格新备案认定机构的评估，把好进门关，对长期未能开展认定或认定工作不规范且不能按时整改的，启动退出机制。

（二）职业技能等级认定机构层面

各类职业技能等级认定机构要按照“谁用人、谁评价、谁发证、谁负责”的原则，压实工作责任。

第一，各类认定机构共性部分。一是加强考务管理、考评员和质量督导队伍建设，通过新增人员培训、继续教育、业绩考核、质量评估等途径，全面提升技能等级认定工作人员能力和水平。二是加强软硬件建设，强化内部质量管理。要完善职业技能等级认定和质量监控制度，规范业务流程，制定并向社会公布考核管理、质量管理、证书管理、职业技能等级认定收费标准等管理办法，全面把控各个实施环节；技能等级认定机构要具有与认定职业工种相适应的考核场地、设备设施等硬件和视频监控设备；在技能等级认定实施过程中要严格落实“考培分离”[6]。

第二，用人单位层面。首先，企业要充分认识到自身在技能人才培养中的主体作用，加强领导，建立健全培训和评价制度，加强经费保障，在工资结构中设置体现企业技能人才岗位技能等级、职业技能等级相对应的薪酬待遇。其次，结合职业技能等级认定的职业技能评价体系，配套建立技能人才薪酬分配制度，落实技能人才的薪酬待遇，在企业中全面建立起技能人才的培养、评价、使用、激励制度[7]。最后，根据企业生产实际，灵活设置评价等级、评价内容，灵活开展职业资格评价、技能等级认定、专项职业能力考核、技能竞赛、岗位练兵等多种形式的技能人才评价。

第三，社会组织层面。一是面向各类社会劳动者广泛开展技能等级认定。职业（技工）院校、行业协会等社会组织要充分发挥其资源优势和行业优势，从经济社会发展大局出发，担负起技能人才评价的社会责任，满足社会各界的技能评价需求。二是职业（技工）院校通过职业技能等级认定创新高职院校技能人才评价方式，引导职业（技工）院校教育教学改革[8]。三是社会评价组织要牢固树立质量第一的意识，严格按照职业标准开展评价，坚持评价标准不降低，评价过程不走样，确保证书的权威性和公信力。四是要切实发挥社会组织的行业引领和技术创新优势，做好新职业、新标准和评价技术资源的开发，努力实现技能等级认定和技术进步同步。