初中教育发展：现状、路径与政策设计——以杭州市萧山区为例

□廖平才 邱芳

（1.杭州市萧山区教育科学研究所，浙江杭州311201；2.杭州市萧山区教育局，浙江杭州311201）

初中教育作为基础教育承上启下的关键阶段，其变革、发展和走向直接影响着基础教育改革的成败。但是，在整个基础教育体系中，初中教育一直处于相对薄弱的环节，小学阶段由于是基础教育的起始阶段而备受重视，高中阶段则因是基础教育的终结阶段和考试的高利害性阶段而成为关注重点，而初中阶段成了学者们和校长们所说的“豆腐腰”。全面提升初中教育质量，为基础教育“壮腰”，成为新时代优化教育生态的重要命题。2019年，中共中央、国务院出台《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》。2020年，浙江省启动实施“初中崛起”工程，杭州市在全省率先制定了《杭州市公办初中提质强校行动实施方案》，加快提升初中教育优质均衡发展水平，成为基础教育改革与发展的最强音。而全面提升初中教育，首先要对初中教育改革与发展的现状作全面而准确的观察和判断，这既是初中教育发展的逻辑起点，也是初中提质强校的生长点。以下是杭州市萧山区的情况。

一、现状观察：杭州市萧山区初中教育的发展之困

杭州市萧山区作为浙江省的人口大县，是杭州市最大的行政区。近年来，地方党和政府在加强初中教育方面采取了很多措施，但初中教育相对薄弱的状况依然没有得到实质性的改变，主要表现在以下几个方面。

（一）面积广，体量大，教育底盘重

杭州市萧山区全域学区面积达1420平方公里。在初中教育空间布局上，要实现家门口都有一所好初中，让孩子们在家门口“好上学，上好学”，是区域教育规划布局中亟待破解的难题。全区现有初中49所（公办学校33所，民办学校16所），在校生达38997名，大体量的初中教育正面临资源总量和优质资源双重短缺的发展难题。受产业结构的影响，萧山区外来务工人员多，低端民办学校（随迁子女学校）多达22所，其中九年一贯制随迁子女学校12所。这些学校在有效缓解公办教育资源不足方面做出了积极贡献，但也存在着办学条件相对滞后的问题，成为萧山区初中教育优质均衡发展的重点短板。

（二）城镇挤，乡村弱，校际差异大

随着城市化进程的加快，区域教育结构性失衡问题突出，初中教育城乡二元结构依然凸显。优质教育资源向城区“梯度化”集中、“结构性”增长、“井喷式”发展，城区对优秀教师和优质生源的虹吸效应对农村地区的学校带来巨大冲击，导致城乡之间和学校之间的差异系数不断拉大。近三年中，萧山区义务教育优质均衡资源配置七项指标初中段校际差异系数最高的一年达0.658（2018年），虽然通过近两年的努力，校际差异系数有所降低，但离省教育厅要求的0.35仍有差距。

（三）重“分”轻“素”，学业负担重

不正确的人才观和教育教学质量观对初中教育造成巨大压力，学校教育教学工作为升学、为分数服务的状态还没有根本改观，直接影响了初中段全面教育质量的提高。初中教育因高考压力的下延,被绑上“应试教育”的战船，导致初中教育的办学指导思想和规范办学行为发生了一些不应有的偏离，一味追求优质高中升学率，初中生学业负担重，教师工作压力大，是不争的事实。

（四）接“小”续“高”，学段衔接难

基础教育体系各学段相对独立，各学段课程体系犹如“知识孤岛”，形成了难以突破的“学段壁垒”。如何基于学生核心素养和多元成长，在国家课程的统领下统筹课程改革的整体推进，做好学段融合、学科突破、学校共建的课程建设规划，通过全域课程开放平台，用课程改革撬动课堂改革，打通学段衔接的壁垒，是基础教育全域视角下亟待破解的难题。

（五）大一统，少创新，办学无特色

受中考指挥棒的影响，绝大部分初中学校不敢大刀阔斧搞改革，不敢有创新动作，与中考不相关的课程成了“压缩饼干”，与中考不相关的活动只是“偶尔点缀”，导致的结果是学校办学无特色，学生发展无特长，教师成长无特质。在萧山区基础教育体系中，名校长、名师绝大部分集中在高中和小学。萧山区教育高层次（第二、三层次）人才共计163人，其中初中仅有23人，占比为13%，可以窥斑见豹。

二、路径突围：杭州市萧山区初中教育的发展之策

基于以上观察与判断，杭州市萧山区初中教育发展的基本思路是：聚焦“质量提升”这一主题，聚力“均衡发展”这一主轴，围绕“美好教育”这一主线，科学谋划，系统推进，做到靶向施策，定向突围。

（一）“功能化”布局：优化初中教育区域空间布局，解决大体量初中教育结构性失衡问题

按照萧山区城乡空间总体布局规划，结合9个教育指导中心（区教育局下辖的地方教育管理和服务机构）所在的9大片区，建构“一心一轴三极、一江一港两翼”的教育发展空间格局，以解决城乡初中教育结构性失衡的问题。

1.“一心一轴三极”：优化初中教育的城市发展新空间

所谓“一心”，就是聚焦中心城区板块，挖掘教育空间存量，打造教育现代化发展的核心示范区。所谓“一轴”，就是以开发区板块为引领，打造教育现代化发展的改革试验区。所谓“三极”，就是通过瓜沥片、临浦片、城东片教育空间的再布局，培育省级小城市试点镇和城郊接合部教育现代化发展的三个增长极。

2.“一江一港两翼”：拓展初中教育的乡村振兴新空间

“一江一港两翼”，即“一江带动”“一港辐射”和“两翼拓展”：“一江带动”（浦阳江板块），盘活教育存量，深化教育治理，打造乡村教育振兴的创新引领区；“一港辐射”（空港片板块），发挥传统优势，打造乡村教育振兴的空港新城新地标；“两翼拓展”（南片板块、东片板块），补齐发展短板，打造乡村教育振兴的改革样板区。

（二）“标准化”托底：提升随迁子女学校办学质量，解决初中教育“底盘重”的问题

制定《创建浙江省标准化学校三年（2020—2022年）行动计划》，力争通过三年努力，实现省标准化学校100%全覆盖。

1.对“标”发力，整体提升

按照“扶持一批、回购一批、关停一批”的思路，整体提升随迁子女学校办学水平。对办学条件较好、办学水平较高的学校进行政策扶持和资金补助；对具备创建省标准化学校条件的校区，升格为独立学校，或通过政府回购，建成公办学校；对条件差、水平低、声誉差的学校，予以关停。

2.精“准”补短，靶向发力

建立随迁子女学校办学条件问题清单，对标对表，一校一策，精准补短。解决随迁子女学校生均运动场地面积不足、生均教学辅助用房面积不够、生均教学仪器设备值偏低、骨干教师不足、非编教师年收入不高等问题。

（三）“集团化”助力：打造全域优质的教育集群，解决校际差异大和学段融合难的问题

1.打破学段壁垒，一片一集群

区内9个教育片区跨学段组建名校集团，探索集团化办学与学区制管理融合路径，包括省级重点高中（特色示范高中）与初中组建名校集团、初中与服务区小学实施名校集团化办学、九年一贯制办学。近年来，在原有15所（含民办）九年一贯制学校的基础上，新增了3所九年一贯制学校。九年一贯制作为一种连贯的、系统的、整体的学制模式能够在很大程度上舒缓学生择校、升学、转学等各方面压力。

2.打破学校围墙，一校多校区

新建公办初中学校原则上均以“名校+新校”的形式，组建紧密型教育集团，强化核心母体学校的辐射引领功能，推进集团优质教育资源的共建共享，促进核心学校优质资源在成员学校中的无缝隙覆盖和精准推送，扶持新办学校快速发展，实现子体学校—独立学校—新母体学校的“蝶变”。

3.打破区域界限，推进综合改革试验区建设

创新合作新模式，在闻堰街道、宁围街道和河上镇探索名校托管和高校托管的“教育综合改革试验区”建设，引进杭州大湾区和长三角地区的名校和高校资源，如海亮教育、浙大科教等，实施“名校+”或“高校+”战略，依托其优质的办学品牌、丰富的办学经验、强大的办学实力、雄厚的办学资源，合作共建“教育综合改革试验区”，着力打造农村初中教育新高地。

（四）“信息化”赋能：建设全域普惠的智慧教育，以“互联网+义务教育”来破解优质均衡发展难题

以国家级信息化教学实验区和浙江省“互联网+义务教育”实验区建设为契机，利用信息技术推进城乡教育一体化，建设全域普惠、城乡共享的智慧教育，促进初中教育全域优质均衡发展。

1.建设“学校大脑”

为每一所初中打造借助人工智能和认知理论实现的集精准教学、自适应学习、高个性化成长、精细化管理于一体的“学校大脑”。让每个学校有一批数据工程师激活校园，让每位教师有一个教学中台支持育人，让每个孩子有一个AI书僮陪伴学习，从而促进教学模式、管理方式、评价体系、教师角色的更新或转变，打造学校发展第一平台，实现全区初中无盲点、全过程、高水准的管理和服务。

2.开展“互联网+义务教育”结对帮扶

打造数字化、无边界、开放互联的学习环境，实现城乡间、学校间优质资源的共享。在原有32所学校参与结对帮扶的基础上，再增加17所学校，实现“互联网+义务教育”结对帮扶全覆盖。基于城乡结对学校的差异与需求，开展“城乡同步课堂、远程专递课堂、教师网络研修、名师网课观摩”四种形式的结对帮扶，立足常态化、有效性和可持续性，充分利用网络教学资源，有效开展教学与教研协作。

（五）“差异化”发展：迈向全纳教育，解决初中教育办学“大一统”和“重分轻素”的问题

办学“大一统”和“重分轻素”的问题，需要通过区域推进和系统设计来解决。

1.解决“出口问题”，让初中毕业生有更多元的选择

实施高中分类办学改革，倒逼初中教育改革。近年来，萧山区通过“分类办学、错位发展”等策略，大力发展以人文、体艺、科技、学科特色、综合发展、国际教育、职业教育等多种类型的高中教育。实施高中特色化、多元化招生政策，如萧山中学的科技创新特色班、萧山二中的文史特色班、萧山五中的舞蹈特色班、萧山十中的音乐和美术特色班、萧山六中的影视特色班、萧山十一中的人文特色班等。2021年，萧山区成为浙江省首批普通高中学校分类办学的改革试点区，萧山中学、萧山二中、萧山三中、萧山六中等四所普高成为浙江省分类办学改革试点校。高中分类办学改革，倒逼初中教育改革，有了多样态的高中教育，自然会形成多样态、特色化的初中教育生态。学生的个性和特长得到充分尊重，初中毕业生有了更加多元的选择。

2.实施“一校一策”，培育公办初中的特色品牌项目

鼓励公办初中多元化、差异化、特色化发展，实施一校一策，打造能作为萧山区样本的公办初中学校“新窗口”。加快特色项目培育，围绕德智体美劳五育并举以及课程改革，在公办初中发掘、建设一批特色鲜明、成效显著的项目。加速项目特色化发展，鼓励公办初中对教育教学领域的主要项目、重点课题、年度项目等进行特色化建设，形成“人无我有，人有我优，人优我特”的项目特色化发展之路。推进品牌学校建设，结合浙江省现代化学校建设和杭州市公办初中提质强校行动，打造并推出一批萧山区公办初中特色化品牌促进学校，以点带面推动全区公办初中的品牌化建设。

3.深化“课程改革”，打造“轻负高质”的教育生态

近年来，萧山区致力于建设一批初中“九年一贯制”课改和“轻负高质”教改实验学校。一是支持九年一贯制教学实验，积极探索健全九年一贯制课程体系。基于学生核心素养和多元成长，萧山区在国家课程的统领下，统筹课程改革的整体推进，做好学段融合、学科突破、学校共建的课程建设，建构一体化课程体系，开放学段融通教学平台，更加系统地设计九年义务教育育人的完整目标。二是实施分层走班等改革探索措施，推进个性化、差异化教学实践，推动传统课堂转型，推进教学方式改革。以教育数据采集、学生成长画像为核心内容，采取作业定制、个性推送的方式来减少冗余、无效的作业，减轻学生的课业负担，打造轻负高质的美好教育生态。

三、政策设计：杭州市萧山区初中教育发展的制度支持

政策和制度是影响初中教育发展的重要因素。一个能够保障初中教育优质均衡发展的政策框架应该包含以下关键性的制度体系：教育投入与资源保障制度、办学体制与机制、办学质量评估与学生综合评价、教育人才引进与培育制度等。

（一）资源配置：加大教育投入，保证初中教育起点均衡

萧山区把发展初中教育作为推动地方经济社会发展的重大战略，加大教育投入，合理配置教育资源，把教育政策、资源重点向农村、欠发达区域倾斜，保证初中教育的起点均衡与起点公平。

1.增加公办初中教育资源的有效供给

萧山区结合区域人口发展水平、人才集聚程度和教育服务要求，适应人口政策调整和学龄人口变化趋势，科学编制《萧山教育事业“十四五”发展规划》和《萧山基础教育专项规划2021—2035》，研究制定《萧山区学校建设第二轮三年行动计划》，进一步完善公办初中布局规划，加快新建、改建和扩建一批公办初中，增加教育资源供给，有效缓解教育资源总量和优质教育资源双重短缺的问题。

2.加快农村学校与老旧学校改造提升

萧山区结合区域用地功能调整和城中村改造，加大农村学校与城区老学校现有基础教育设施改造提升力度，着力改善办学条件，满足“新课程、新标准、新规范”和教育现代化、信息化和特色化的要求。增拨专项资金，加强公办初中学科教室、专用教室、拓展性课程教学场地建设和教育信息化设施设备配置。根据城市现代化发展需要，结合学校文化传承、办学特色、课程改革等因素，适度超前和提高学校建设标准。

3.加速推进低端民办学校标准化建设

根据《萧山区人民政府关于促进民办教育健康发展的实施意见》的要求，制定完善《萧山区民办教育发展专项资金管理暂行办法》和《萧山区民办学校专项资金补助核评细则》，研究制定《萧山区义务教育标准化学校建设新一轮三年行动计划》，积极创造条件，努力实现师资、设备、图书、校舍等资源的均衡配置，确保到2022年省标准化学校比例达到100%。

（二）改革破冰：深化教育改革，激发初中学校办学活力

初中教育要走出“低洼”，为基础教育“壮腰”，需要在一些标志性、引领性、支柱性的改革上取得突破。

1.深化初中学校的教育体制机制改革

一是体制突破。努力构建政府、学校、社会的新型关系，健全以政府为主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样的办学体制，形成公办教育和民办教育协调发展的格局。扩大办学自主权，明确规范政府与学校之间的义务和权力边界，落实学校法人自主权，实现专家治校、教育家办学，要让专业的人做专业的事，让办学者专心做事。二是学制改革。根据学制改革的历史经验，由学制变化带来的一系列变化，在一定程度上会推动初中教育发展。萧山区支持九年一贯制教学实验，探索健全九年一贯制课程体系。在综合改革试验区，可先行尝试变“六三制”（小学六年、初中三年）为“五四制”（小学五年、初中四年），甚至可尝试缩短学制，将“三三制”（初中三年、高中三年）调整为“二四制”（初中二年、高中四年），以便在有限的资源条件下实现“共享共赢”。

2.加强对初中学校办学质量的综合评估

研究制定《初中学校办学质量评估标准与实施细则》，完善初中学校教育教学质量评估及监控体系，淡化中考指标考核。中考不应成为初中教育教学的指挥棒，考试成绩不宜在学校综合评价中扮演过分重要的角色。健全学生课业负担、体育艺术素养、家长满意度等教育生态指数监测机制，加大办学特色指标考核，研究并实施增量评价办法。落实《萧山区第三方教育评价实施办法》，引导鼓励社会力量和专业组织对初中教育质量进行评估监测。

3.深化初中学生评价和招生制度改革

完善学生综合素质评价机制，有序加大高中招生录取与学生综合素质评价的挂钩力度。重建和加强考试的诊断性和发展性功能，让考试服务于教育质量的提升。中考应变成真正的初中学业水平考试，它不是用来分配个人教育机会，而主要是用来监控义务教育质量。推进并落实公办、民办同步招生政策。严格控制中考难度系数，平衡普、职高的招生比例，优质示范普通高中招生名额分配比例不低于60%，进一步调整完善名额分配办法（向不选择生源的初中学校倾斜），促进初中学校的均衡发展。

（三）人才赋能：加大师资储备，破解初中教师队伍的结构性矛盾

影响和制约学校发展的关键因素是教师队伍。但历史原因造成的初中师资结构性矛盾不容回避：一是年龄的结构性矛盾，二是学科的结构性矛盾，三是骨干教师的结构性矛盾。这些结构性矛盾如果不能有效解决，势必制约师资队伍建设的层次和水平，影响初中教育的内涵发展和全面提升。

1.抓关键少数，加大教育高层次人才的引进和培育力度

修订完善《萧山区教育高层次人才引进和培育实施办法》，加大面向“985”“211”院校和重点师范院校高学历高素质毕业生的直招力度，打通教育高层次人才引进的“绿色通道”，搭建本土教育高层次人才的成长平台。到2025年，全区要引进和培养教育高层次人才1200名，其中初中不少于400名。同时，贯彻落实《萧山区名教师名校长培养计划（2020—2022年）》，启动第三轮名师名校长培育工程，在名额分配上适度向公办初中倾斜。着力加强公办初中名师和学科带头人、省特级教师、正高级教师培养，支持公办初中校长参加浙江省“教育家型校长”的选拔和培育、参加“长三角名校长联合培养”和国家级名校长培养项目，建立一批中学名校长工作室，拓宽初中校长成长渠道。

2.抓绝大多数，整体提升初中教师队伍专业成长水平

研究制定《萧山区全面深化新时代教师队伍建设改革的实施意见》，把教师队伍作为萧山区教育发展和初中提质强校的根本依靠。加强区内公办初中教师编制、岗位的统筹管理，盘活教师编制存量，以多种形式增加教师储备与师资总量。深化“区管校聘”改革，建立竞争择优、能上能下的用人机制，并稳步推进公办初中教师职称校本自主评审试点。开展初中教师定向专题培训，健全初中新教师、骨干教师、优秀教师等分级培训制度。实施乡村教师振兴工程，加大名师乡村工作室建设的力度，实现镇街公办初中名师乡村工作室全覆盖，引领乡村教师集体成长。深入实施乡村教师支持计划，健全优质师资共建共享长效机制，加强城区名优教师农村支教、青年教师交流支教、教育集团内部交流支教。建立稳定、持续的教师工资收入增长机制，确保教师平均收入不低于公务员平均收入水平，尤其是落实“越是艰苦、越是偏远、待遇越高”的政策导向，让广大乡村教师留得住、教得好、有发展。完善新时代人民教师荣誉表彰与奖励体系，提升初中教师的职业幸福感。