机关档案管理共建与共享研究

张 岩

随着现代信息技术的快速发展、机关档案信息服务方式的重大变化，特别是机关档案信息服务依托于网络技术发展，档案信息资源共享具备了技术基础，推动了机关档案管理的共建共享[1]。

一、机关档案管理在信息资源共享下的共建共享条件与机遇

1.机关档案管理在信息资源共享中具备了丰富的信息资源条件。当前，机关档案管理都以信息化建设为主要目标，从而推动了机关档案信息资源的共享，也为机关档案管理共建共享提供了更加丰富的档案信息资源。特别是机关档案信息资源种类繁多、内容丰富，不仅包括各类公文资源、人事档案资源、财务管理档案资源，也包含了政府政策制度资源，都具有十分丰富的利用价值[2]。机关档案信息资源共建共享，将可以为机关档案管理提供十分丰富的馆藏资源，拓宽机关档案管理的广度与深度，而且在丰富的档案资源支持下，机关档案服务将向多样化、系统化发展，机关档案信息资源共享更有利于机关档案管理，从而为社会规划与发展提供更多参考价值。

2.机关档案管理在信息资源共享中提高了档案资源管理效率。机关档案资源本身就具有很高的利用价值，特别是机关档案管理对其再次整理和完善，则可以进一步对其利用价值进行提升，如机关档案的著录和编研等，不仅可以为机关档案的检索利用提供方便，还可以推动机关档案资源的共享，对同一个系统不同地区机关档案资源进行汇集，从而为政府公共决策提供更多参考与支持。从档案管理的角度来看，档案资料的分别管理可能造成档案管理工作的重复和档案管理资源的浪费，而且如果档案资源管理工作不完善，可能导致档案资源丢失、档案资源查询不便等诸多问题。在资源共享背景下，机关档案管理共建共享工作可以有效解决这个问题，档案资源通过统一平台的记录与发布，将可以减少机关档案管理工作的重复，提高机关档案管理工作效率。

二、信息资源共享背景下的机关档案共建共享现状与问题

1.机关档案共建共享缺乏整体合作意识。在信息资源共享背景下推进机关档案共建共享，要求各个机关档案管理部门必须要具备合作意识和协作意识[3]。一方面，在机关档案管理部门内部开展协同合作，确保档案资源在机关内部实时流通，有效消除部门之间、地区之间、系统之间的档案资源共建共享壁垒。同时，要求机关档案管理部门与其他社会档案管理部门，特别是高校档案管理部门、科研单位档案管理部门之间开展协同合作，即机关档案管理部门要和其他社会档案管理部门之间进行档案资源的数据共享，突破外部信息壁垒。但是，从我国机关档案共建共享现状来看，档案资源共建共享内外协同性比较差，各个机关档案管理部门出于信息保密原则和要求，缺乏机关档案管理系统内部的协作意识，也缺乏与外部档案管理部门的合作思维，导致机关档案管理部门在管理机制、信息资源建设、档案业务开发、服务对象等方面存在着较大差异性。机关档案共建共享需要更多的机关档案管理部门参与其中，才能真正产生系统优势和聚集效应，才能真正达到机关档案资源共建共享的目标。但是由于信息安全、档案保密、管理体制和利益等诸多因素的制约，机关档案管理部门参与档案共建共享意愿仍然比较低。

2.机关档案共建共享缺乏统一技术标准。更大限度地发挥档案资源的价值，是开展机关档案共建共享的主要目的，同时也可以大大提高机关档案管理部门的信息资源管理能力，为机关档案管理提供丰富的档案资源支撑，但是档案信息资源共建共享价值的实现，同时也需要高质量信息和高效率数据处理[4]。与此同时，机关档案信息资源共建共享也意味着机关档案管理部门需要面对更多的档案信息资源处理，从而增加档案管理难度和要求。在开展档案资源共建共享过程中，由于缺乏合作意识和协同能力，机关档案管理部门在档案资源的收集、整理和归档等环节中缺乏统一标准，在信息资源共享背景下难以把不同类型和不同标准的档案信息资源进行汇集，而且在具体著录检索方式等方面都存在很大不同，对机关档案管理效率提升造成阻碍。同时，在开展机关档案共建共享过程中，由于各个机关档案管理部门所使用的档案管理系统并不相同，缺乏档案信息资源共建共享的兼容端口，阻碍机关档案共享共建工作推进。

3.机关档案共建共享面临信息安全风险。对于机关档案管理而言，档案资源安全是生命线，特别是机关档案管理面临着各类政府重要信息资源，不仅关系到政府部门的工作信息资料，也包含了大量公民个人信息资料，必须要确保档案信息资源的安全性。在信息资源共享背景下开展机关档案共建共享工作，面临着以下几个方面的安全风险：第一，机关档案共建共享是基于互联网技术开展的，大量的机关档案信息资源存放在第三方云端。但是在网络环境中开展机关档案共建共享，虽然可以提高机关档案管理的便捷性，但同时也面临着机关档案信息资源被攻击的，从而导致机关档案被恶意损坏、修改、窃取等风险。第二，机关档案资源在不同档案管理部门之间的共享流通，对相关档案管理部门的信息安全管理能力要求更高，特别是在信息资源共享背景下开展机关档案共建共享，具有显著的“去中心化”特点，对于每个参与机关档案共建共享的主体要求都是相同的，一旦有一方在信息安全管理上存在漏洞，则可能导致所有参与档案资源共建共享的单位面临档案信息资源安全问题。

4.机关档案共建共享存在人才短缺问题。但是，机关档案共建共享工作作为一项持续性工作和系统化工程，要求机关档案管理部门必须充分做好人才储备。当前，我国机关档案管理中普遍面临着档案管理专业人才缺乏问题。第一，大多数机关档案管理部门基本上都面临着专业人员配备不足的问题，大部分机关在人员编制缩减情况下，首当其冲就是压缩非业务部门人员编制和配比，如机关档案管理工作一般都是由公文管理人员兼任，缺乏专业的档案管理人员，其业务工作已经消耗大部分时间，无暇花费更多精力考虑机关档案共建共享工作。第二，机关档案共建共享工作的推进，主要是对档案信息资源进行更多的开发利用，对于机关档案信息资源共享技术要求更高，要为其配备专业技术人员才能有效推动工作开展，但机关档案管理部门普遍缺乏专门信息技术管理人员。

三、信息资源共享背景下的机关档案共建共享机制构建

1.完善机关档案信息资源收集机制。第一，推动档案资源管理从“机关档案”到“社会档案”的转变。档案资源作为机关档案管理的基础，也是对机关档案管理定位的主要依据。在机关档案原有管理模式中，机关档案管理作为各级政府机构的服务性工作，主要为机关服务，这对机关档案走向社会、服务公众产生阻碍，也造成社会档案资源不被重视的问题。但是，在资源共享背景下的机关档案管理工作，必须要对其档案管理的社会功能和服务定位进行重新思考，要转变原有的“机关档案管理”理念，基于信息资源共享理念，建立机关档案共建共享新机制。第二，充分利用现代信息技术，推动机关档案资源收集机制创新。当前，机关档案管理必须转变档案资源收集思路与方法，要建立能够覆盖全社会的档案信息资源收集机制，不再局限于机关档案信息资源的建立，而是要兼顾个人、家庭、社会与政府等不同层次，对大众信息资源、网络信息资源、民生信息资源进行搜集与整理，得到社会广泛关注，充分展现机关档案服务社会、服务公众的目标。同时，要充分利用现代信息技术，拓宽数字档案信息资源范围和来源，更好地满足社会各界对档案资源的需求。

2.创新机关档案信息资源服务方式。第一，引入社会力量推动机关档案共建共享。随着社会公众对于档案资源需求的增加，机关档案对外开放趋势不可避免，机关档案数字化和信息化建设趋势已经逐渐显现。对于机关档案共建共享中存在的专业人员不足问题，机关档案管理部门可以适度引入社会专业档案管理机构，发挥其专业优势和高效灵活优势，有效弥补机关档案公共服务能力不足的问题，更好地满足社会对于档案服务的需求。浙江省建德市自1992年开启档案事务服务所，从而开启了我国机关档案服务社会化进程，在近30年的时间里，机关档案外包服务进程仍然比较缓慢，档案资源社会化服务普及程度仍然比较低。因此，要在机关档案共建共享中引入社会档案管理中介机构参与机关档案事务性服务管理工作，把社会最优秀的档案管理人才引入机关档案管理工作之中，并引入竞争机制和考核机制，进一步提高机关档案社会化服务效率和降低管理成本，推动我国档案管理事业的持续健康发展。第二，防范机关档案管理服务外包风险。在开展机关档案共建共享工作中，把外包的机关档案进行数字化处理以后，必须根据档案信息资源共享要求，对相关档案信息资源进行深度加工，最大限度发挥机关档案资源价值，但同时也要确保机关档案涉密信息安全性和个人隐私档案信息不泄露。特别是涉密档案信息资源服务外包的时候，必须通过现代信息手段，对档案信息资源实行严格保密措施，要求档案信息资源外包服务人员严格遵守档案管理制度要求，同时要做好档案资源共建共享软硬件设备的安全保密措施，对档案管理系统加强日常监管和监控。

3.建立机关档案共建共享的主体协同机制。机关档案共建共享主体协同机制的建立，可以有效解决机关档案管理部门参与意愿较低、主体单一的问题，从而为机关档案共建共享提供丰富资源支撑。在保障机关档案共建共享参与主体地位、职能、作用相互平等基础上，确定机关档案共建共享的协调组织者，特别是对于政府机关来说，更是要建立由单位领导组成的档案资源共建共享协调小组，制定机关档案共建共享的管理制度，同时也对各个参与主体之间的利益和关系进行协调，对机关档案信息资源共建共享平台进行定期更新、维护和优化，组织参与成员单位参加共建共享培训，确保每个参与主体都能够充分享受机关档案共建共享带来的便捷。同时，也要加强对信息资源共享背景下的机关档案共建共享效果的评价，包括人员绩效、资金绩效、制度绩效等，通过绩效评价推动机关档案共建共享工作，促进各个主体系统机制的可持续发展。

4.完善机关档案共建共享技术标准体系。为了有效提高机关档案信息资源共建共享效率，必须建立统一的技术标准体系，这也是开展机关档案共建共享的核心条件和要求。机关档案共建共享工作推进过程中，要着力推进档案信息资源数据库基本元数据规范和著录标引规则的制定，根据相关行业标准和国家标准要求，进行数据库系统建设。要对参与单位的档案信息资源标准进行整合，制定一个总的标准执行规则和框架。同时，也要对相关应用层面的技术标准进行规范，要求机关档案在信息资源收集、整理和交换等方面统一管理，提高档案信息处理效率。而且为了便于机关档案在共建以后的共享管理和利用，也要对系统后端基础数据接口进行标准处理。