构建国资监管体制和混合所有制改革协同推进大格局

廖红伟,刘永飞

(吉林大学中国国有经济研究中心，吉林 长春 130012;吉林大学经济学院，吉林 长春 130012)

党的十九大提出，要深化国有企业改革，发展混合所有制经济。发展混合所有制经济是放大国有资本功能、实现国有资本保值增值和经济高质量发展的关键举措，同时也是深化国有企业改革的主要方向。然而在实践中，受多方面因素影响，国有企业混合所有制改革难以顺利推进，导致国资国企整体改革未能取得预期效果，以管资产为主的国资监管体制和混合所有制改革不兼容是导致改革达不到预期效果的主要原因。作为国企推行混合所有制改革的一项前提性制度安排，国资监管体制为促进混合所有制企业运营效率提升提供了产权基础，而国有企业通过引入社会资本不仅推动了国企混改，也推动了国有资产监管体制向以管资本为主转变。因此，在经济转型发展的关键时期，对如何协同推进国资监管体制和混合所有制改革进行讨论，对于我国国有资本保值增值和经济稳定发展具有重要意义。在深化国资国企改革大背景下，本文首先对推进国资监管体制和混合所有制改革协同发展的政策基础和社会基础展开分析，通过阐释国资监管体制和混合所有制改革间的逻辑关系，发现协同推进国资监管体制和混合所有制改革可以通过改善企业治理机制、完善市场化经营机制以及健全企业中长期激励机制等路径促进国企效率提升，进而在讨论目前制约国资监管体制和混合所有制改革协同发展影响因素的基础上，结合国资监管体制和国企混合所有制改革的实际情况，探索性地提出国资监管体制和混合所有制改革协同推进的实现路径。

一、协同推进国资监管体制和混合所有制改革的政策基础与社会基础

党的十九届四中全会明确提出，要深化国有企业改革，完善中国特色现代企业制度，形成以管资本为主的国有资产监管体制，对新时代转变国资监管体制以及深化国企改革提出了新的要求。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》也进一步强调，要加快完善中国特色现代企业制度，深化国有企业混合所有制改革，健全管资本为主的国有资产监管体制。这些论述标志着深入实施混改以及推动国资监管方式转变成为新时代国资国企改革的关键环节和主要突破点，直接关系到提高国有企业活力以及做强做优做大国有经济等目标能否顺利实现。一方面，推动行政化的国资监管方式向市场化和法制化转变，不仅能够有效实现国有企业自主经营，促进国企成为真正独立的市场主体，增强国有企业活力和核心竞争力；另一方面，国有企业混合所有制改革通过引入非国有股东进行产权多元化改革，能够完善企业治理机制和市场化机制，有利于提高企业决策效率和经营活力。改革开放至今，经历了不懈的探索和总结，国资国企改革取得了一系列重大进展，多数国有企业已经建立起了“三会一层”的现代企业制度，自主经营权的落实显著提升了企业运营效率和发展质量，同时，政资分开也消除了国企和市场间的制度性桎梏，提高了国有企业与市场经济的互动性，推动二者不断融合(1)洪银兴、桂林：《公平竞争背景下国有资本做强做优做大路径——马克思资本和市场理论的应用》，《中国工业经济》2021年第1期。。“十四五”时期，我国将踏上全面建设社会主义现代化国家新征程，国资国企改革也应顺应百年未有之大变局的变革方向，进一步发挥其在经济结构优化以及保障经济循环畅通中的作用。

虽然现阶段国有企业混合所有制改革实践在不同企业层级和不同行业中呈现出“有序推进，多点开花”的态势(2)王婷、李政：《党的十八届三中全会以来国有企业混合所有制改革研究进展与述评》，《政治经济学评论》2020年第6期。，但多数混改企业只是形式上与非国有资本完成了资本混合，并未实质性推动与之配套的体制机制改革，例如企业董事会无法独立行权、外部董事比例较低、企业中长期激励机制缺乏等。随着国企改革“施工高峰期”以及“持久攻坚战”的到来(3)戚聿东、张任之：《新时代国有企业改革如何再出发?——基于整体设计与路径协调的视角》，《管理世界》2019年第3期。，国有企业混合所有制改革中存在的问题被进一步放大，对国企效率提升形成了制约，并阻碍了改革向纵深推进。当前混合所有制改革存在的问题并非简单地由改革不到位所引发，更深层次原因在于没有和国资监管体制改革协调推进。根据产权理论可知，企业的资源配置效率是由产权安排所决定的，差异化的产权制度会为企业带来不同的资源配置效率，而国资监管体制作为保障国企长期运营效率的产权制度安排，可以通过发挥国有资本投资和运营两类公司“隔离层”的作用真正落实企业自主经营权，从而推动新一轮深化国企混改取得突破性成绩。非公有制经济活力的增强和国企改革步伐的加快使得出资人和社会公众对国有企业混合所有制改革有了更深层次的认识，通过将非国有资本引入国有企业中形成多元化的股权结构，缓解国有企业发展的体制机制约束，通过非国有股东的进入和持股比例的提升阻断国资监管机构对企业的行政干预，监管机构只按照出资额度参与公司治理，从而实现国有资产监管方式由以管资产为主转变为以管资本为主，为协同推进国资监管体制和混合所有制改革提供社会基础(4)廖红伟、李凌杰：《完善国资监管体制与深化国有企业改革协同发展路径研究》，《内蒙古社会科学》2021年第4期。。

二、协同推进国资监管体制与混合所有制改革的理论逻辑

国资国企改革是系统性和协同性较强的改革举措，国资监管体制改革对混合所有制改革形成制度供给和制度约束，而混合所有制改革也对国资监管体制形成制度需求并促进其优化。一方面，国资监管体制作为界定企业初始产权和保障国企效率的产权安排，对混合所有制改革的最终成效起着决定性作用，是国企混改顺利有效推进的前提条件。另一方面，国有企业通过引入非国有股东实现混改后，各类股东会积极寻求构建能够反映和保障自身利益诉求的公司治理机制，弱化国资监管机构对企业经营管理的干预，从而有效推动国资监管体制向以管资本为主转变。

(一)形成以管资本为主国资监管体制是混合所有制改革取得成效的制度支撑

产权理论认为企业资源配置方式和效率由产权制度决定。正是基于产权理论的研究视角，有学者认为当前制约国有企业效率的因素主要是政企不分、所有者越位与缺位、产权不清晰等问题，因而他们主张对国有企业产权进行改革，从而有利于进一步提升国有企业效率(5)Shleifer A.and Vishny R.W.A Survey of Corporate Governance.Journal of Finance，1997，52(2):737-783.。新时代，在国有企业推进混改过程中也应加强监管体制的改革，为混改向深层次推进和保障混改后的企业实现长远发展提供制度保障。混改是国企改革深入推进的重要手段和有效突破点，在通过引入非国有股东实施资本混合基础上，更重要的在于借助企业股权多元化带来的契机推动企业体制机制改革。在以管资产为主的国资监管体制下，国资监管机构容易深入到企业内部运营层面，导致混合所有制企业无法真正拥有经营自主权，也使得企业在体制机制改革方面很难取得突破。而在以管资本为主的监管方式下，两类公司的设立为国资监管机构和国企之间增设了“隔离层”，有利于实现政资分开、政企分开。因此，国资监管方式转变有利于国资监管机构合理地行使出资者权责，通过混合所有制改革强化国有企业真实独立的市场主体地位，持续推动企业经营效率提升。

(二)混合所有制改革是推动国资监管体制向管资本为主转变的必要路径

国资国企改革经过长达40余年的探索，已经取得明显成效，也为新时代国资国企继续深化改革提供了坚实的理论基础和充足的思想准备(6)商贻萱：《国有企业混合所有制改革的困境与路径研究》，《广东财经大学学报》2021年第2期。。党的十九届四中全会明确提出，要形成以管资本为主的国有资产监管体制，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用。这表明，新时代国资监管体制改革的重点是通过发挥两类公司“隔离层”的作用，避免监管机构对处在生产经营环节的企业进行干预，由此实现由以管资产为主向管资本为主转变。如果国有企业仍然保留国有独资形式，由于国有股东一股独大往往会造成企业所有权和经营权难以实现彻底分离，同时企业自主经营的意愿也较低，国资监管体制向以管资本为主转变也将流于形式。而在国企引入社会资本并通过资本混合实现混改后，各类股东会积极寻求满足自身利益诉求的公司治理机制，诸如企业的重大事项包括资产重组、战略调整以及董事会组成等都会由股东大会通过投票表决的方式决定。因此，参与混合所有制改革的非国有股东形成了企业治理中的制衡力量，并有助于推动企业现代化治理机制的建立和完善。非国有股东的进入改变了国资监管机构干预所属企业的局面，推动国资监管方式向以管资本为主转变。

(三)国资监管体制和混合所有制改革所追求目标和遵循方向具有一致性

新时代完善国资监管体制的关键在于实现国资监管方式转变。实行管资本为主的监管方式有利于通过进一步推动政资分开、政企分开来落实企业自主经营权，从而使国企能够以独立的市场主体身份实现自主运营，提高要素市场化配置效率。在以管资本为主的新型监管模式下，作为国有资本专业化运营平台，国有资本投资、运营两类公司都将以市场化投资和运营为中心，基于市场化原则进行资本运作，通过对国有资本进行市场化配置提升运行效率和放大国有资本。而新时代国有企业混合所有制改革的目的在于通过引入社会资本参与公司治理缓解国有企业长期存在的政企不分和政资不分所导致的监管过度问题，为企业改善治理机制和健全市场化经营机制创造条件。通过引入追求经济效益的非国有股东，完成混改后的国有企业将建立起符合全体股东利益的现代公司治理结构，企业将按照市场原则和是否符合企业长远发展利益来制定经营决策，推动企业活力和运行效率的提升。因此，二者在提升企业经营绩效和实现国有资本做强做优做大的目标上具有一致性。

党的十八届三中全会提出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，表明新时代在社会主义市场经济体制的完善中，要遵循市场决定资源配置的经济规律。随着市场资源配置作用的转变，国资监管体制和国有企业仍存在深化改革的迫切要求。作为深化经济体制改革的关键领域，国资国企改革应遵循经济发展和企业发展的一般规律，对企业生产要素按照市场化原则进行配置。国有资产监管体制转变为以管资本为主能够最大化实现企业自主经营，而国企进行混改的目的也是为了成为真正独立的市场主体，两者都是以实现要素配置市场化为目的进行改革的，都是为了实现与市场经济体制相融合，因此两者的追求目标和遵循方向具有一致性。

三、协同推进国资监管体制和混合所有制改革对国有企业效率的影响

实行以管资本为主的监管方式是新时代国资监管体制改革的重点，通过国资国企改革确立国企市场主体地位，不仅有利于摒弃国有企业中长期存在的出资人缺位和越位行为，也可为提升企业效率创造良好的制度基础。而深化国有企业混改旨在引入非国有股东来对国有控股股东形成有效制衡，有利于实质性改善企业治理机制和市场化经营机制，并在不同股东之间形成合作共赢的局面，从而推动企业按照市场化原则配置资源，提升企业活力和竞争力。但也要注意到，国资监管体制的完善与混合所有制改革的推行是相辅相成的关系，仅侧重于某一方面的改革对国有企业效率提升收效甚微，而协同推进完善国有资产监管体制与深化国有企业混合所有制改革才能发挥“1+1>2”的效果，从而更大程度提升国有企业效率，推动国有资本做强做优做大。

(一)改善企业治理机制，提升企业治理效率

兴起于20世纪90年代的超产权理论对传统产权理论关于产权制度影响企业资源配置并决定配置效率的观点提出了质疑，认为产权改革并不一定能产生有效率的结果。该理论主张引入竞争机制来促使企业完善自身治理机制，从而为企业效率提升提供根本保证。然而，在行政化的国资监管方式下，监管机构进行监管时容易干预企业经营行为从而造成监管过多、过细的问题，企业内部治理机制难以发挥预期效果。此时的国有企业经营决策并不是依据市场环境和企业自身发展情况，而是更多服从于监管机构的偏好，势必制约了企业经营效率和经营活力。

新时代为了适应市场化对资源配置作用的转变，国资监管体制开始向以管资本为主转变，通过组建两类公司参与国有企业治理。在以管资本为主的国资监管框架下，国资监管机构将部分事项授权给资本投资运营公司并由其履行出资人职责，其自身职责仅聚焦在国有资本布局优化和调整以及提高资本回报率等方面，两类公司则行使监管机构授予的部分权利并以出资额为限参与公司治理，通过公司治理结构来实现自身职责，以此改善企业治理绩效。与此同时，随着国企引入社会资本进行混改，混改企业中国有股东和非国有股东各自依据出资额度参与到股东大会以及董事会等机构，推动企业形成相互制衡、科学合理的股权结构，从而提升企业治理效率(7)李政、周希禛：《国有企业创新功能的理论逻辑与实现路径》，《当代经济研究》2020年第8期。。

(二)完善市场化经营机制，提高企业资源配置效率

出于完成政治目标以寻求职位晋升的目的，政府官员往往会强令辖区内资源相对充裕的国有企业承担一些社会性职能，而在行政化的国资监管模式下，监管机构也有充分的动机和条件去干预企业经营。所以，不同于以追求经济利益最大化为目标的民营企业，国有企业承担着特殊的社会责任，其所担负的责任是人民和国家意志的体现，因此国企要承担经济和社会双重目标，不仅包括放大国有资本、实现资本保值增值的经济目标，也包括增加社会就业、提供公共产品和服务以及实施宏观调控等公共政策目标(8)李竞、鲁瑛均：《机构投资者持股、企业内部控制与企业社会责任》，《上海商学院学报》2020年第3期。。受经营目标多元化的影响，国有企业在经营决策过程中，为完成既定社会目标往往会弱化对经济利益的追求，甚至增加经营成本，从而降低了国有企业的市场竞争力(9)林毅夫、李志赟：《政策性负担、道德风险与预算软约束》，《经济研究》2004年第2期。。为弥补部分国企在完成既定公共政策目标过程中产生的损失，政府往往会对这类国企进行财政补贴，国有企业凭借其特殊的政治关联关系也更容易得到政府政策支持和资源供给，由此形成的预算软约束问题不仅扭曲了国有企业激励和约束机制，也难以有效规避国有企业中管理人员的道德风险问题，最终抑制了企业经营效率和绩效提升(10)陈艳利、梁田、徐同伟：《国有资本经营预算制度、管理层激励与企业价值创造》，《山西财经大学学报》2018年第6期。。在新型国资监管方式下，两类公司的组建在国资监管机构与国有企业之间形成了“隔离层”，以此来保证国资监管机构无法对处于具体经营环节的国有企业进行干预，国有企业作为独立的市场主体，能够按照市场化原则进行资源配置。而且，随着国企引入社会资金进行混改后，非国有股东出于自身利益的诉求也会对国有股东形成有效制衡，从而促使企业的经营决策更加符合市场化原则，有利于提升企业资源配置效率。

(三)健全中长期激励机制，提升企业内在动力

在以管资产为主的国资监管体制下，由于国资监管机构和国企之间没有“隔离层”，监管机构往往会对企业经营行为进行干预，容易导致监管机构和国有企业之间权责不清，产生出资人越位和缺位问题(11)廖红伟、杨良平：《以管资本为主新型监管体制下的国有企业深化改革研究》，《学习与探索》2018年第12期。，同时也使得企业无法建立市场化的长效激励机制。改革开放以来，我国民营经济和民营企业得到蓬勃发展，也使得国有企业经营面临更加激烈的外部竞争，为国有企业建立长效经营管理机制的内在动力形成强大压力。而且，为了避免国有资产流失，国有企业在政策层面对企业员工实施中长期激励机制一直存在较大的约束。由于企业核心管理层无法享受企业长期经营绩效提升带来的超额收益，他们对推动混合所有制改革以及完善企业体制机制改革的意愿和动力较低，也会降低国资国企改革进程和效果(12)徐伟、冯文芳、吴悦：《混改背景下国企关键人激励机制有利于探索式创新吗？》，《济南大学学报(社会科学版)》2021年第3期。。随着国资监管向以管资本为主转变，国资监管机构不再对国企运营进行干预，而是授权国有资本投资运营公司通过股权关系参与企业治理，从而促成了国企市场化主体地位的确立。混合所有制改革能够有效推进国有企业实现国有资本保值增值和追求企业经济利益最大化目标相统一，混合所有制企业对经济利益的追求必然会驱动企业探索和健全以超额利润分项、项目跟投和虚拟股权等为主的中长期激励机制建设，激发各类人员的创造性和积极性，从而提升混合所有制企业的内在动力。

四、当前制约协同推进国资监管体制和混合所有制改革的因素

从现阶段推动完善国资监管体制和深化混合所有制改革的理论与实践来看，依然存在着一些制约完善国资监管体制和混合所有制改革协同发展的因素，阻碍着国有企业效率的进一步提升。一方面，当前深化国资国企改革的相关政策相对分散和模糊，涉及到具体操作层面的方案并不清晰，缺乏对改革过程中核心问题和根本问题的关注；另一方面，一些地方和企业虽然在形式上根据最新国资国企改革要求组建了国有资本投资运营公司以及推行混改，但由于缺乏改革的动力和激励机制，导致企业并未真正构建起一套满足中国特色现代企业制度要求的体制机制。

(一)国资国企改革相关政策的系统性和协调性仍需加强

目前我国已经形成了以中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》为中心的“1+N”政策体系和顶层设计，为后续持续深入推进国企混改提供了政策指引。虽然关于国企混改的顶层设计较为完善，但是在完善国有资产监管体制上，除了《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》这一专项文件外，很难再找到其他相关的配套文件，顶层设计存在缺失。由此可知，以混合所有制改革为核心的国企改革是我国现阶段国有经济改革的重中之重，同时也反映出目前对国资监管体制改革不够重视。不能做到完善国资监管体制与混合所有制改革并重，容易导致国资国企改革效果不显著。另外，现阶段中央国有企业参与混改以及组建两类公司的比重都大幅度高于地方国有企业，这表明国务院国资委在推动国资监管体制转变和混合所有制改革实践方面明显快于地方国资委。不同层级国资委在推动完善国资监管体制和实施混改方面表现出不一致的步调，削弱了国资国企改革的协调性和联动性，对构建国资监管体制和混合所有制改革协同推进大格局，势必产生不利影响。

(二)地方层级国资国企改革滞后于中央层级且不同区域改革进度也不一致

现阶段对国有资产监管体制的完善以及实行混合所有制改革主要是由相关国资国企改革政策以及国资监管机构自上而下推动的，具有一定的行政色彩，并未形成企业内生动力。因此，处于“近水楼台”的中央层级国资国企改革明显快于地方层级，改革的成效也优于地方。以混合所有制改革为例，当前很多地方国有企业对混合所有制改革认识不够深刻，缺乏对改革意义和改革目标的理解，直接导致地方国有企业参与混合所有制改革的意愿不强。根据由国务院国资委主管的《国资报告》发布的数据来看，截至2020年10月参与混合所有制改革的中央企业数量占比超过70%，地方国有企业中省一级国企参与混改的比例接近60%，其他级别国企参与混改的数量更少、比例也更低。而且，国资国企改革进程在不同区域也存在明显差异，经济发达的区域在改革进程上要领先于经济相对落后的区域。根据知本咨询混改研究院的统计数据，2019和2020年东北地区国有产权交易水平低于全国平均水平，反映出东北地区近两年来混合所有制改革和股权多元化进程落后于全国整体水平。当前，国资国企改革进程在不同层级、不同区域国有企业存在一定的差距，对构建协同推进完善国资监管体制和混合所有制改革大格局形成制约，也影响着改革成效。

(三)组建国有资本投资运营公司重形式而轻内涵建设

国有资本投资、运营两类公司的“隔离层”作用有利于推动国有资本“两权分离”，是国有资产监管体制实现向管资本为主转变的关键环节。截至目前，中央企业在国务院国资委的主导下已经实施三批次国有资本投资运营公司改革试点，由于各个企业自身条件存在差异，所以不同国有资本投资运营公司在职能转型方面进度也不一致。从整体上看，通过组建两类公司在建立授权经营体系上已取得了积极进展，也和国有企业之间建立了具有真正意义的“隔离层”。但从中央和地方推进两类公司的改革来看，目前两类公司并未真正落实充当国资监管机构和国有企业之间“隔离层”和国有资本市场化运作的职能定位，导致对国资国企改革的带动性较弱。一方面，有些试点企业虽然在形式上改为两类公司，但对出资企业还是采取旧的管控模式，并未基于职能变化推动企业内部改革；另一方面，有些地方虽然根据相关国资国企改革政策新组建了一批投资运营公司，但对出资的企业并没有授予完整的股东权利，而依旧是由国资监管机构对其出资企业直接行使股东权利，新成立的两类公司是有名无实的“面子公司”。

(四)混合所有制改革中企业体制机制改革落后于股权改革

国企混改的目的在于通过引入私人股东以形成有效制衡的股权结构和市场化的经营管理机制，有效提升混合所有制企业的内生动力和经营活力，进而提升企业的治理水平和决策效率。近年来，从混合所有制改革试点、国有企业双百行动到科改示范行动等一系列国企改革实践来看，全国不同层级不同行业实施混合所有制改革企业数量大幅度增加，而且混合所有制企业中各类股东的融合性较好，混合所有制企业的经营绩效也得到了明显提升。但也要看到，也有一些企业仅仅把实现股权层面多元化算作实现混合所有制改革，并未真正推动公司实现治理机制改革以及市场化经营机制改革，而且在混合所有制企业的公司治理中，国有股东往往追求对企业决策的控制权，对私人股东的权利形成挤压，降低了私人股东参与混改的积极性，也对国企实施混改产生不利影响。因此，当前混合所有制改革过程存在重资本混合而轻机制改革的局面，不仅严重制约了混改的推进，更影响着混改的成效。

五、构建协同推进国资监管体制和混合所有制改革大格局的实现路径

由我国国企改革和发展历程可知，国企改革取得重要突破的阶段都以同时期国资监管体制的改革与完善为前提条件，而国企改革的成效又对国资监管体制的优化起到反向推动作用。能否实现国资监管机构放权和混合所有制企业接权的有机统一，是构建协同推进国资监管体制和混合所有制改革大格局的核心问题和重要途径。建立和完善以管资本为主的国资监管体制能够有效解决国资监管机构授权、放权问题，国资监管机构将国有资本运作权利授予国有资本投资运营公司，由资本投资运营公司履行出资人职能并依靠公司治理机制实现公司治理。国资监管机构的放权推动了国有企业市场化主体地位的确立，为国企建立现代化的企业制度和公司治理机制，以及推动国企按照市场化原则进行运营提供了动力。因此，通过引入非国有股东实施资本混合，同时真正使外部股东作为董事或者监事参与公司治理，是实现治理体系的健全和制衡从而形成并健全治理型管控机制的重要途径。

(一)加强顶层设计，注重政策协调性

随着国资国企改革迈入纵深阶段，国有企业混合所有制必须与以管资本为主的国资监管体制相适配，否则混改企业只能实现资本上混合而无法在健全公司治理和市场化经营机制上取得突破，也无法反向推动国有资产监管方式由以管资产为主向以管资本为主转变。因此，为了顺利实现完善国资监管体制和推进混合所有制改革的目标，新时期国资国企改革应从顶层设计的视角出发，提高完善国资监管体制和深化混合所有制改革之间政策的协同性。

第一，总结前期改革经验，在顶层设计中注重完善国资监管体制和混合所有制改革并重。“十四五”期间，协同推进完善国资监管体制和混合所有制改革要总结前期改革经验，从国资国企改革的整体出发，通过顶层设计实现两者协同推进。由于完善国资监管体制的政策规定尚不完善，而深化国企混改的文件所涉及内容又太过宽泛，实质性措施的缺乏使得在实践中难以有效落实二者的协同推进。“十四五”时期需要通过出台一系列的具体举措和行动方案来实质推进国资国企改革中的重点和难点问题的解决，尤其是在落实相关政策上要坚决杜绝走形式、走过场等问题的出现。但也要注意到，国资国企改革是一项复杂的系统工程，操作不当容易导致国有资产流失，而激励约束机制的健全和绩效考核机制的实施能够有效抑制国资国企改革中的违法行为，防止国有资产流失。

第二，加强国资国企改革协调发展，促使改革目标顺利实现。当前，构建以管资本为主的国资监管体制是完善国资监管体制的核心任务，其主要实现路径是通过组建国有资本投资运营公司在国资监管机构和国有企业之间建立起“隔离层”。随着国资监管向以管资本为主转变，非国有资本能够真正参与企业治理并对国有股东进行有效制衡，将增加其参与混合所有制改革的积极性和动力，也有利于更深层次、更大范围地推进混合所有制改革。混合所有制改革主要是通过将国有资本入股非国有企业或者鼓励非国有资本对国有企业进行战略性投资等方式实现企业股权多元化，通过将非国有资本引入到国有企业以实现股权之间的制衡，解决国有企业长期存在的国有股权“一股独大”的问题，提高两权分离度，实现国有资产监管方式的转变(13)黄速建、任梦、张启望：《竞争性行业混改中国有资本控制人持股比例与企业绩效》，《经济管理》2021年第3期。。从以上分析可以看出，虽然完善国资监管体制和混合所有制改革的主要任务各有侧重，但实际上两者之间相辅相成、互相促进。因此，在推动完善国资监管体制和混合所有制改革过程中应更加注重政策的协调性，形成改革合力，进一步促进改革目标顺利实现。

(二)提高不同层级和不同区域国资国企改革同步性，加快形成全国国资国企改革“一盘棋”

受历史背景、利益站位以及企业自身条件等因素限制，我国不同层级和不同区域国资国企在改革进程上步伐不一致，差异的存在不利于构建全国国资国企改革“一盘棋”。在新时代协同推进完善国资监管体制和混合所有制改革过程中，需要考虑到我国国资国企现实状况，不仅在政策层面积极推动，而且要提高国有企业的内生动力，让企业尤其是地方国有企业深刻认识到国资国企改革的意义和目的，从而形成企业真心推动改革的内生动力。

第一，提高企业参与改革的积极性和主动性，形成自上而下和自下而上相结合的推行方式。在新时代协同推动国资监管体制和混合所有制改革过程中，不仅需要继续采取自上而下的方式，而且要增强企业参与改革的内生动力，让企业逐步从“要我改”转变为“我要改”。这样，地方国有企业参与改革的热情与积极性将大大提高，从而推动中央国有企业与地方国有企业在完善国资监管体制和混合所有制改革方面保持齐头并进。为了顺利实现这种上下结合的改革推进模式，国资监管机构可以向国有企业宣传推动国资监管体制和混合所有制改革对企业提质增效的重要性，并对一些参与意愿强烈的企业给予适当的政策支持。同时，为了提高企业参与改革的积极性，国资监管机构也可以对前期改革过程中取得明显成效的企业，在员工持股、中长期激励机制等方面给予一定倾斜，从而形成良好的示范效应。

第二，对改革进程慢的地区给予指导和帮助，加快形成全国国资国企改革“一盘棋”。国资监管机构应鼓励改革进程快的地区对前期完善国资监管体制和混合所有制改革过程中取得的成功经验进行总结，形成一套可复制、可推广的成熟方案，为改革进程慢的地区给予指导和帮助。同时，也要对一些地区改革进程缓慢的原因进行分析，如果企业自身意愿强但受限于企业历史包袱以及当地经济发展水平、市场化环境等客观因素，国资监管部门可以根据实际情况给予相应的政策支持。例如，由于特定的历史原因，一些国企担负了较重的社会责任，虽然满足了当时企业和社会发展需要，但也造成了企业的政策性负担，对企业经营绩效产生不利影响。这类企业在进行混合所有制改革过程中，非国有股东参与意愿较低，即使企业自身有意愿参与改革也很难实现，需要国资监管机构给予一定的政策支持，剥离其承担的政策性负担。但如果企业出于维护部分人利益或明哲保身等原因，自身具备改革条件却选择不作为，可以给予警告，督促其积极参与改革。通过对改革进程慢的地区给予指导和帮助，可以加快形成全国国资国企改革“一盘棋”，从而提升国资国企改革的整体性成效。

(三)构建国资监管大格局，推动国资监管体制成熟定型

现阶段，国有资产监管体制改革的主要目标是加快推进国资监管方式由以管资产为主向以管资本为主转变，通过构建国资监管大格局，促使国资监管体制趋于成熟定型。以管资本为主优化授权经营体制将改善长期以来国资改革和国企改革相分离的问题，有利于发挥国资国企改革的联动效应。作为授权经营体制改革的核心，两类公司的组建可以将完善国资监管体制和深化国有企业改革衔接起来，可称之为国资国企改革的“牛鼻子”(14)李锦：《两类公司改革已成为国企改革牛鼻子》，《经济参考报》2019年1月2日。。两类公司的组建不仅能够优化国资监管机构的相关职能，在履行监管时也更能聚焦国有资本布局的优化与调整，实现资本规范性运作，有利于提高投资回报率，有利于实现国有资本保值增值；而且还能够充分发挥两类公司开展资本运作的能力，按照市场化原则开展投融资活动，提高国有资本配置效率和运作效率。

第一，加快两类公司能力建设，促进其真正成为国资监管机构和混改企业之间的“隔离层”。国有资本投资和运营公司有“隔离层”“主力军”和“平台”三大功能，明确两类公司的三大功能对推动国有资产监管体制成熟定型意义重大。一方面，两类公司都采用了国有独资的形式且都被授予国有资本经营运作的权利，可以基于自身专业平台优势进行投融资，并依照出资额度对企业行使股东职责；另一方面，两类公司在经营领域和目标上各有侧重，国有资本投资公司的主要目标在于保障国民经济运行和推动产业结构升级等，主要投资实业并对核心业务进行控股，而资本运营公司则通过推动国有资本合理流动追求经济效益，以实现国有资本保值增值为目标，该类公司通常活跃在资本市场，并以财务性持股为主。然而在实践中，由于两类公司功能难以区别，因此“一体化”运作的现象较为常见(15)张宁、才国伟：《国有资本投资运营公司双向治理路径研究——基于沪深两地治理实践的探索性扎根理论分析》，《管理世界》2021年第1期。。

第二，推动国有资产出资人职责与国资监管职能分开，形成与管资本相适应的国有资本授权经营体制。虽然各级国资委在规范资本运作、实现国有资产保值增值以及服务于国家战略目标等方面具有专业化监管优势，但其在不同类型企业如何对国有资本进行运作，以及如何通过资本运作实现经济效益或社会效益最大化方面也受有限理性等因素制约。因此，在完善国资监管体制过程中，需要建立国资监管机构监管权力清单来推动国资监管职能与国有资本投资运营职能分开，推动国资监管机构以出资关系为依据调整监管理念、监管方式，对属于应由国资监管机构监管的事项要科学管理、绝不缺位，对不属于其监管的事项应授权或放权给两类公司行使、绝不越位。一方面，国资监管机构在国资监管方式上应以管资本为主，改革之前行政化的监管方式和偏好，促使国有资本在投资运营过程中更加注重对国家战略目标的服务，并提升企业经营绩效；另一方面，强化两类公司国有资本投资运营职能，将监管机构承担的投资计划等出资人权利交由资本投资运营公司行使。同时，为了避免因利益输送、暗箱操作等行为造成国有资产流失，应建立健全国资国企改革信息披露制度，通过公开国有企业资本运营情况等重大信息，加强社会监督。

(四)以资本混合促进企业机制改革，提升混合所有制改革成效

通过引入社会资本建立多元化的股权结构只是国企混改第一步，更重要的是借助资本混合改变制约企业发展的体制机制约束。因此，国有企业在积极引入多种所有制资本进行混合所有制改革基础上，既要促使异质股东进入国有企业形成股权制衡的治理机制，又要引入制度化、规范化和市场化的经营机制，从而有效提升企业的内生动力和经营活力，提升企业的治理效能和决策效率。

第一，推动多元股权相互制衡与相互融合，健全企业治理机制。现阶段，国有企业混合所有制改革不仅要在实现股权多元化的量变方面取得成效，更要在形成多种所有制股东参与国有企业治理实现股权相互制衡与相互融合的质变方面取得突破(16)杨兴全、尹兴强：《国企混改如何影响公司现金持有?》，《管理世界》2018年第11期。。在传统国资监管体制下，国有控股股东与混合所有制企业之间是管理与被管理的关系，混合所有制企业无法真正具有独立法人资格，而在以管资本为主的新型国有资产监管模式下，国有控股股东与所出资企业是股权投资关系，国有控股股东以出资份额为依据向混合所有制企业派出股东董事，利用股东董事参与董事会行使股东权利。同时，完善混合所有制企业治理机制的改革需要从出资股东和混合所有制企业两个层级同步开展。一方面，国有控股股东对混合所有制企业履行出资人意志要从管理企业向参与公司治理转变，另一方面，国有控股股东依法授权派出董事真正独立参与董事会决策，优化混合所有制企业董事会结构。与此同时，不同股东在经营理念、企业文化等方面存在差异，要注重在相互融合中形成有利于企业发展的优秀企业文化，避免因文化冲突对企业经营产生不利影响(17)田晖、肖琛：《中国企业文化竞争力评价与高质量发展治理效应》，《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2020年第2期。。

第二，改善选人用人制度和激励机制，建立企业市场化经营机制。在竞争日益激烈的市场环境下，企业只有快速响应市场或客户端的需求变化，才能适应新的市场化竞争挑战，而人才已经成为决定企业生存和发展的核心竞争力。混合所有制企业能否吸引和留住更多优秀人才，关系着企业在后续经营中的成败。混合所有制企业可以通过建立职业经理人制度带动企业整体选人用人制度向市场化转变，既能依托市场化进人，也能有效落实市场化淘汰，不断推动国企人才队伍的结构优化，进而保障混合所有制企业能力持续改善。国企混合所有制改革进程中还须建立与之相对应的激励机制改革配套实施，否则，改革进程和效果都会受到影响。国有企业混合所有制改革方案必须同步考虑并推动激励机制改革，以保证混合所有制改革预期目标得以顺利实现。在具体实践层面，薪酬激励机制改革需要统筹好短期激励和中长期激励，既要积极推动与员工绩效挂钩的市场化薪酬制度改革，也要积极推动在员工持股计划、股权激励机制以及超额利益分享机制等中长期激励机制上取得实质性突破。

(五)基于国企分类改革推进分类监管和混合所有制改革

我国国有企业无论是行业分布还是地域分布都非常广泛，一些国有企业在经营过程中不仅承担国有资本保值增值的责任，还要实现提供公共产品和服务、优化产业结构以及保障国民经济平稳运行等社会性目标。不同国有企业在实现目标上存在差异，对所有国有企业都采取相同的监管方式以及按照统一的标准推进混合所有制改革显然并不可取，也无法顺利实现国资国企改革目标，因此探索不同国有企业混改后的监督模式成为当前混合所有制改革的难点。在以管资本为主的国资监管背景下，应当采用差异化的考核机制和监管模式对国有企业进行分类考核和监管。同理，国有企业在推进混合所有制过程中也应按照所处行业特征选取适宜的改革途径。从中共中央和国务院颁布的国有企业改革相关文件来看，当前国有企业主要被划分为商业类以及公益类两大类，而商业类国有企业又可按照所承担的政策性目标进一步细分为商业竞争类和功能类企业。基于上述分类标准，在实施国企混改过程中，商业竞争类国有企业通过引入私人股东实现股权多元化，不需要追求国有资本控股地位，而商业功能类国有企业则在推进股权多元化改革过程中须保持国有控股地位。公益类国企由于其特殊性，仍然为国有独资，具备条件的企业也允许非国有资本参与经营。

由于不同类型的国有企业经营目标和混合所有制改革方式存在差异，对不同国有企业的监管与考核方式也应选取与之相对应的模式。国资监管机构在对追求经济效益的商业竞争类国有企业进行监管时要坚持市场化和法制化原则，通过法人治理结构履行自身职责；对承担经济和社会双重目标的商业功能类国有企业的监管应侧重于国有资本布局优化和调整；对主要承担提供公共产品和服务等社会性目标的公益类国有企业，国资监管机构适宜采用以管资产为主的监管方式。总的来说，在对混合所有制企业进行差异化监管时要坚持市场化改革的大方向，通过混合所有制改革实现国有企业成为真正独立的市场化主体，同时还要积极探索不同类别国有企业的差异化监管机制，这不仅有利于提升混合所有制企业核心竞争力和经营效率，实现国有资本保值增值，同时也可为其他国企改革提供可复制、可推广的成熟经验。